楊雪蕾

（合肥市財政局，安徽 合肥 230071）

自2006年以來，伴隨著大發(fā)展、大建設、大環(huán)境的推進，我市的投融資體制經歷了一場變革，通過構建全市投融資管理體系、歸口全市政府債務管理、做大做強政府投融資平臺、多元化開展平臺融資、加強縣市區(qū)投融資指導，我市的投融資工作為全市城市基礎設施建設提供了充分的資金保障，現(xiàn)代化濱湖大城市建設取得了輝煌成果。然而，隨著國際、國內經濟和金融形勢的變化，政府投融資工作面臨著新一輪的挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g，區(qū)劃調整后的合肥承擔著更大區(qū)域范圍的建設任務，城市道路建設、軌道交通建設、環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設等又一批重大項目正有序推進，市本級以及各縣市區(qū)、開發(fā)區(qū)建設發(fā)展任務艱巨，現(xiàn)有的投融資體制如何在新形勢下保證城市基礎設施建設的資金需要已成為各級平臺面臨的一個重要課題。

一、合肥市投融資平臺運行現(xiàn)狀

（一）我市平臺概況

2006年，我市確立了以建投集團為市本級政府基礎設施建設主要融資平臺的投融資管理模式。通過整合資源，注入優(yōu)質資產，平臺的融資能力得到極大提升。2007年底，我市各縣區(qū)政府也分別組建了適合自身建設發(fā)展需要的政府融資平臺，2011年區(qū)劃調整后，我市共有政府融資平臺40家，其中，市本級（含開發(fā)區(qū)）18家，縣區(qū)22家，大多平臺承擔著基礎設施等公益性項目融資任務。

（二）當前融資政策形勢

2009年以來，國務院、國家四部委（財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會）以及中國銀監(jiān)會相繼出臺相關政策，對地方政府融資平臺不斷進行清理規(guī)范。按照最新政策要求：

在間接融資方面，地方政府融資平臺僅在收費公路項目、國務院批準的重大項目、土地儲備類和保障性住房建設項目、符合中央政策的農田水利項目以及工程進度達到60%以上且現(xiàn)金流全覆蓋的在建項目等五個方面可以繼續(xù)開展融資。同時，銀行對地方融資平臺實行動態(tài)“名單制”管理，退出名單的融資平臺不得再承擔公益性項目融資任務。各銀行將平臺貸款的審批權收歸總行，大多數(shù)銀行暫停了新項目貸款審批工作。今年，銀監(jiān)會對平臺貸款“降舊控新”，各銀行對平臺按照“支持類”、“維持類”，“壓縮類”實行信貸分類管理，原則上不得新增融資平臺貸款，其中不得以任何形式新發(fā)放貸款給“壓縮類”的平臺。就目前來看，緊縮的平臺信貸政策仍在延續(xù)。

在直接融資方面，國家發(fā)改委進一步規(guī)范地方政府投融資平臺發(fā)行企業(yè)債，對償債資金、公司資產構成以及地方政府債務水平都提出了更為嚴格的要求。銀行間債券市場交易商協(xié)會也參考銀監(jiān)會的分類標準予以核準前來注冊的平臺公司，并且基本只對信用評級為AA及以上的平臺公司開放。平臺公司債券市場融資面臨嚴峻考驗。

（三）形勢對我市融資平臺的影響

在當前形勢下，我市平臺的融資形勢不容樂觀。市本級融資平臺除了積極爭取商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行等銀行信貸資金外，積極探索通過在銀行間市場注冊發(fā)行中期票據、短期融資券、私募債以及向國家發(fā)改委申報發(fā)行企業(yè)債券等直接融資方式籌資。而縣區(qū)級平臺，由于財政收入及平臺信用級別等綜合實力較弱，除與少數(shù)銀行就原有授信開展一定合作，新增銀行貸款極為艱難，平臺不得不利用信托資金或通過BT方式為項目融資，融資期限相對較短、成本較高。

二、合肥市現(xiàn)行財政分配體制

（一）稅收分配體制

分稅制改革以后，我市于2000年確立了市區(qū)兩級財政分配體系，并在2004年作了進一步調整和完善。目前，除巢湖經開區(qū)稅收收入市本級不參與分配外，其余各區(qū)級開發(fā)區(qū)與市本級的稅收分配體制大體為：車船使用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市教育費附加、耕地占用稅為市級固定收入稅種（三大開發(fā)區(qū)內征收的契稅，根據財政核定的基數(shù)，基數(shù)內收入全部返還，超基數(shù)部分按40%予以返還），房產稅、印花稅、土地增值稅、資源稅為區(qū)級固定收入稅種，其余包括營業(yè)稅、增值稅地方留成部分、所得稅、城市維護建設稅為市區(qū)兩級共享稅種。

共享稅種四城區(qū)分成比例由低到高分別為：包河區(qū)20.53%、廬陽區(qū)28.08%、蜀山區(qū)31.39%、瑤海區(qū)41.86%；三大開發(fā)區(qū)分成比例由低到高分別為：高新區(qū)51.65%、經開區(qū)71.35%、新站區(qū)72.92%。

2004年省直管縣后，縣級財政直接與省級結算，我市主要根據具體項目對縣級政府給予一定支持，體制上不再予以安排。

從目前看來，我市財政體制按照2004年制定的辦法進行結算，隨著經濟建設發(fā)展的進程，部分區(qū)財力難以支撐發(fā)展的支出需求，體制結算未能有效實現(xiàn)市區(qū)對經濟發(fā)展成果的共享。在結算比例上，各區(qū)有所差異，且現(xiàn)有的結算辦法也難以調動各區(qū)積極性。

（二）土地出讓收入結算體制

除財政收入外，土地出讓收入是城市建設資金的另一個重要來源。目前，我市各縣市土地出讓收入由縣市自行組織征收、安排使用，城區(qū)土地收儲成本與市里結算、出讓凈收益由市里集中，開發(fā)區(qū)與城區(qū)產業(yè)園區(qū)參與土地出讓凈收益的分成。

對于工業(yè)用地，開發(fā)區(qū)、城區(qū)工業(yè)園區(qū)出讓收入在扣除國家和省規(guī)定的相關費用后 （包括農業(yè)土地開發(fā)資金、廉租住房保障資金、農田水利建設資金、教育資金、土地出讓業(yè)務費、社會保障專項資金、國有土地收益基金，累計約占總收入25%-30%）撥付相關開發(fā)區(qū)及園區(qū)。鑒于開發(fā)區(qū)工業(yè)用地實際投入成本超過每畝出讓收入，自2011年起，市政府批準市級財政對三大開發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓給予每畝3萬元補助。對投資20億元以上的重大項目工業(yè)用地給予每畝10萬元補助。

對于經營性用地，為鼓勵開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)發(fā)展工業(yè)，合理控制經營性項目，市里對工業(yè)園區(qū)經營性用地出讓收入按收益的50%結算園區(qū)，開發(fā)區(qū)經營性用地出讓收入按核定基數(shù)進行結算。開發(fā)區(qū)以2003年至2005年三年經營性土地出讓凈收益平均數(shù)為基數(shù)，凡當年出讓經營性用地凈收益超過基數(shù)的，超收部分給予20%獎勵，低于基數(shù)的，市財政予以補齊。三大開發(fā)區(qū)經營性土地出讓凈收益基數(shù)為：高新區(qū)9538.8萬元，經開區(qū)11173.6萬元，新站區(qū)16469.63萬元。

采用基數(shù)法的目的是為了加快三大開發(fā)區(qū)工業(yè)土地出讓，限制經營性土地出讓。然而，從目前來看，隨著三大開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展，基礎設施建設任務不斷增加，目前基數(shù)法的結算體制已經不能滿足開發(fā)區(qū)的基礎建設資金需求。在實際中，對開發(fā)區(qū)的土地出讓收入結算也有一部分采取了一事一議的辦法，但尚未形成制度化，不能形成開發(fā)區(qū)穩(wěn)定的收入來源。

三、合肥市現(xiàn)行基礎設施建設事權分配情況

自我市大建設推進以來，大建設項目涵蓋了出城口道路、公路、市政路橋、河道治理、污水廠及垃圾處理、水利、人防、涉鐵、鐵路、路橋供電、公交、綠化等十二類項目。

1.城區(qū)。目前，四個城區(qū)基礎設施建設相對完善，除小街巷、城市綠化等少量建設任務外，其余基本建設任務基本由市本級（建投集團）負責落實資金，涉及各區(qū)的項目征地拆遷工作，也由市本級采取“包干”的方法撥付拆遷補償資金。

2.縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)。涉及縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)部分，除公交站場由其各自承擔首末站費用，綠化由其各自承擔新建公園費用，其余各類項目總體由各縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)自行出資建設。部分出城口道路、市政路橋、河道治理、水利項目等如需市本級投資需報市政府一事一議。

3.新區(qū)。濱湖及政務新區(qū)主要承擔本區(qū)域內的基礎設施、基礎產業(yè)及功能性公益性項目建設任務。目前，政務區(qū)基礎設施已較為完善，僅有少量市政路橋、綠化項目在建。濱湖新區(qū)主要承擔區(qū)域內土地開發(fā)、基礎設施建設及社會事業(yè)建設任務。新區(qū)建設資金由市本級撥付的土地出讓收益予以安排。

從現(xiàn)行基礎設施建設事權分配情況看，城區(qū)建設任務較輕，現(xiàn)有財力基本能夠保障建設支出；縣市、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)任務較重，超出其財力承受能力；新區(qū)建設任務雖重，但與市里給予的財力支撐基本匹配。

四、各地經驗做法

為尋求有效解決當前我市城市基礎設施建設與資金矛盾的辦法，探索建立健康可持續(xù)發(fā)展的長效機制，我們多方面了解了部分先發(fā)地區(qū)在體制上的經驗做法。

1.長沙市。湘江以西的土地出讓收入全部返還開發(fā)區(qū)，并且每年市本級給予財政補貼5億元，實行5年；高新區(qū)工業(yè)土地出讓收入按定額提留規(guī)費后，全額返還各區(qū)，經營性土地出讓收入市與區(qū)按4.5%：95.5%的比例分成。

2.成都市。五個中心城區(qū)的土地出讓成本全部上繳市本級，土地出讓收益市與區(qū)的分成比例為4:6；開發(fā)區(qū)的土地出讓收入按出讓收入的一定比例提留規(guī)費后，全額返回各區(qū)。

3.溫州市。2010年，該市出臺了《市區(qū)土地出讓收入分配暫行辦法》。新辦法規(guī)定，市區(qū)工業(yè)土地出讓收入按定額提留規(guī)費后，全額返還各區(qū)。市區(qū)經營性土地出讓收入市與鹿城區(qū)按4：6分成，市與其他區(qū)按5：5分成。同時，應按規(guī)定比例提留的規(guī)費在市級分成中承擔，綜合征地拆遷成本在區(qū)級分成中承擔。對已明確用途的土地出讓收入，龍灣中心區(qū)等自求平衡區(qū)域土地出讓收入，按出讓收入的一定比例提留規(guī)費后，原則上全額返還。

4.深圳市。將土地增值稅、契稅以及房產稅都納入市區(qū)共享范圍，使市區(qū)兩級更好地共享轄區(qū)經濟發(fā)展成果，增強了區(qū)級抵御經濟波動的能力，充分調動市區(qū)兩級積極性。同時，將增長潛力大的城市維護建設稅繼續(xù)設為區(qū)專享收入，使區(qū)級財力顯著增強。

5.廣州市。一是適當集中部分區(qū)的分享收入增量，集中的資金統(tǒng)籌用于城市軌道交通建設等重點項目。二是逐步調整區(qū)域間財力，通過核定“城區(qū)平均財力水平”，設立“財政橫向轉移支付調節(jié)金”來均衡各區(qū)間的財力，逐步解決區(qū)域財力分配不均衡問題。三是調整和完善市對區(qū)的收入激勵機制，加大市對區(qū)共享收入的獎勵制度。對區(qū)的屬地一般共享收入增長幅度超過全市平均水平的，超出部分從市本級分成收入中安排獎勵。

6.寧波市。一是調整市區(qū)固定收入范圍。將原市與區(qū)分成收入中的房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、資源稅、印花稅調整為區(qū)固定收入，增收部分市級不再統(tǒng)籌。二是完善區(qū)級增收統(tǒng)籌辦法，實行“增收分成”統(tǒng)籌。三是完善超收獎勵辦法，對區(qū)統(tǒng)一實行分成收入超收獎勵辦法。

經驗總結：長沙市、成都市開發(fā)區(qū)的經營性土地出讓收入基本上全額或按95.5%高比例返還開發(fā)區(qū)，溫州市自求平衡區(qū)域也做到了土地出讓收入全額返還。各地市在對收入分成做到進一步向區(qū)級傾斜，可以增強區(qū)級財政實力，讓區(qū)級“錢袋子”鼓起來，從而更好地安排經濟社會建設任務。同時，還可調動各區(qū)的積極性，推進市區(qū)土地出讓前期工作，加快征地、拆遷等工作進度，為市區(qū)土地出讓工作增強動力。

深圳、廣州、寧波均實行了市區(qū)分稅制財政體制，都非常注重充分調動市區(qū)兩級積極性，按照相統(tǒng)一原則分配與調整財權與事權。特別是建立了基本公共服務均等化轉移支付制度，或是超收獎勵制度，對區(qū)級財政狠抓收入有很大激勵和促進作用。

五、優(yōu)化基礎設施建設投融資體制的幾點建議

近年來，市區(qū)財政體制運行總體呈現(xiàn)出財力總體上移、城區(qū)財力分化、開發(fā)區(qū)債務沉重的趨勢和特點，一定程度上影響了市區(qū)經濟的長期健康發(fā)展。當前，受宏觀經濟形勢和平臺融資形勢的雙重壓力，部分平臺在現(xiàn)有財權與事權的分配情形下出現(xiàn)資金緊張局面。隨著我市經濟社會的跨越式發(fā)展、城市規(guī)模的迅速擴張，為營造一個有利于各級健康可持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境，使各級平臺能夠具備一定的自我造血功能，在不改變當前各級政府事權的基礎上，建議從進一步優(yōu)化財政投融資體制入手，有效緩解各級各平臺資金壓力。

1.統(tǒng)一城區(qū)結算標準。統(tǒng)一各城區(qū)共享稅比例，以縮減城區(qū)財力差異。建議可將市區(qū)共享稅的分成比例統(tǒng)一調整為7:3，對財力相對緊張的城區(qū)，可實行均衡型轉移支付，在體制外給予一定政策支持。

2.加大開發(fā)區(qū)體制結算傾斜。由于開發(fā)區(qū)承擔著大量新區(qū)建設任務，而現(xiàn)有可支配財力極為有限，建議統(tǒng)一開發(fā)區(qū)共享稅比例并適當上浮，以增強開發(fā)區(qū)償債能力。對市與開發(fā)區(qū)共享稅分成比例可調整為3:7，經營性土地出讓收益按5:5分成。

3.給予新區(qū)建設支持。由于濱湖新區(qū)仍面臨較重的建設任務，其償債資金來源主要依靠土地出讓收入，建議未來15年全額撥付其土地出讓凈收益，基本建設完成后按實際需要進行撥付。

4.適當給予縣市支持?；谑斜炯壟c縣市“分灶吃飯”的財政體制，市里可在投融資管理上給予縣市一定支持。由于縣市級目前債務總量總體處于合理規(guī)模以下，其主要問題仍集中在融資難。市里可通過與縣市區(qū)聯(lián)動的方式，拓寬縣市區(qū)平臺融資渠道，幫助其實現(xiàn)低成本融資。如通過設立環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)項目資金池、對國省一級公路設立收費站、設立城市建設發(fā)展基金等方式幫助縣市解決融資實際困難。

5.加快土地收儲成本結算。進一步加快土地收儲成本結算進度，以減少開發(fā)區(qū)城區(qū)項目建設過程中的融資成本，也有利于調動城區(qū)舊城改造積極性。

6.有效控制拆遷安置成本。由于拆遷安置工作進展緩慢，銜接不力，近年來城區(qū)拆遷安置成本不斷提高。建議可一方面提高拆遷補償標準，加快拆遷進度；一方面控制過渡費給付時段，敦促城區(qū)加強拆遷與安置的時間銜接。