吳 武

（合肥市信訪局，安徽 合肥 230071）

信訪部門作為暢通社情民意的窗口部門，為群眾解決問題，起到了應(yīng)有的作用。隨著形勢(shì)的變化，信訪部門的職能及工作效果也受到了挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行體制上的改革和轉(zhuǎn)型。

一、新時(shí)期信訪職能受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)

一是信訪量越來越大，信訪人力受到挑戰(zhàn)。信訪部門的存在，解決了大量的問題。信訪部門受理的問題涉及政府或企業(yè)的各個(gè)層面，成了 “全管辦”。管得越多，事情就越多，導(dǎo)致信訪量大量增加。一方面，群眾感覺有事就找信訪部門。在這些信訪人眼里，只有信訪部門才會(huì)為民辦事。而信訪部門基于職能所在，又不能不受理各種訴求，不管是《信訪條例》規(guī)定的，還是上級(jí)交辦的。按條例規(guī)定不予受理的，信訪人找到上級(jí)轉(zhuǎn)由下級(jí)承辦，也得受理。另一方面，信訪渠道解決的問題越多，各部門也樂之不受，將“難活兒”全推給信訪部門。信訪成了專門解決“難活兒”的業(yè)務(wù)部門，群眾和事務(wù)部門都趨之若鶩，信訪部門難以承受。

二是信訪敏感時(shí)期越來越多，越級(jí)訪越來越多，信訪工作重心受到挑戰(zhàn)。一年中，重要敏感時(shí)期包括元旦、春節(jié)、國(guó)慶等重大節(jié)日，全國(guó)“兩會(huì)”，省市“兩會(huì)”，地方黨委擴(kuò)大會(huì)等重要會(huì)議，以及國(guó)家重大活動(dòng)等。在重大敏感時(shí)期，各方幾乎是不惜一切代價(jià)，不惜破壞規(guī)則防控和解決問題。越是這個(gè)時(shí)候，出現(xiàn)越級(jí)上訪的情況越多。出現(xiàn)越級(jí)上訪的情況越多，就越難以處理。而越級(jí)訪在各個(gè)敏感時(shí)期，需要信訪部門協(xié)調(diào)處理的占90%以上，讓信訪部門筋疲力盡，信訪職能的正常發(fā)揮受到挑戰(zhàn)。

三是上級(jí)對(duì)越級(jí)訪的考核越來越影響信訪職能和工作業(yè)績(jī)，超越職權(quán)的考核指標(biāo)受到挑戰(zhàn)。越級(jí)訪一方面是信訪人的主觀故意；另一方面就是由于敏感時(shí)期考核造成的。你越考核，越怕人出走上訪，上訪人就越出走；越出走，耗費(fèi)的人力、財(cái)力就越大，上級(jí)就越要求處理。上級(jí)越要求處理，導(dǎo)致不按規(guī)則辦事，打破正常規(guī)則處理的事就越多。這對(duì)上訪和處訪兩個(gè)主體造成的危害都很大。規(guī)則的打破意味著會(huì)有越來越多的越級(jí)上訪發(fā)生，因?yàn)樯显L人能從越級(jí)訪中獲得好處。在敏感時(shí)期提出的 “死看死守”、“責(zé)任倒查”、“采取超常規(guī)措施將上訪人穩(wěn)控在當(dāng)?shù)亍钡瓤谔?hào)，使基層領(lǐng)導(dǎo)備感壓力，導(dǎo)致了違法管控，造成人身傷害的“超常規(guī)”結(jié)果出現(xiàn)。這本身就是一對(duì)矛盾，如果基層領(lǐng)導(dǎo)不管，重大敏感時(shí)期越級(jí)訪發(fā)生肯定會(huì)挨批評(píng)甚至處分；如果管，而在管理的過程中，沒有超常措施又控制不了。如果說越級(jí)上訪人員都能聽從教育疏導(dǎo)的話，也不至于發(fā)生全國(guó)維穩(wěn)大軍集聚北京的現(xiàn)象了。

四是信訪部門處理纏訪、鬧訪事件，工作權(quán)限受到挑戰(zhàn)。處理纏訪、鬧訪，一是打擊，二是穩(wěn)控，三是干部作為。打擊針對(duì)的是無理無序違法上訪，這就涉及到執(zhí)法部門，而執(zhí)法部門不是信訪指標(biāo)的考核主體，在落實(shí)中扯皮的現(xiàn)象較多，部門的管理體制和權(quán)限都受到挑戰(zhàn)。穩(wěn)控要求責(zé)任單位看管，而信訪部門又不管干部。雖然有考核，但超越信訪干部的干部太多，實(shí)際考核難以推行，阻力較大。用白話講，你讓這些干部干活越多，這些干部對(duì)你的反作用力就越大。信訪干部有多大的權(quán)利？受得起一個(gè)組織或是一個(gè)干部群體的反作用力嗎？實(shí)踐證明，信訪干部處處為難。從干部作為來講，要求業(yè)務(wù)部門提出解決問題的有效意見，而部門由于處理難度、條條框框約束等不一定接受信訪部門的意見，處理麻煩事推諉扯皮的事情太多，也同樣挑戰(zhàn)著信訪部門。

從以上幾個(gè)方面來說，新時(shí)期信訪部門的工作范圍和責(zé)任范圍超越了職能本身，導(dǎo)致信訪工作職能受到極大的挑戰(zhàn)。按《信訪條例》的規(guī)定，信訪部門處理的應(yīng)是按法定范圍受理、處理、結(jié)案的信訪事項(xiàng)，而實(shí)際工作中，從信訪敏感時(shí)期、越級(jí)訪事件等處理，都超越了法定范疇。

二、新時(shí)期信訪職能挑戰(zhàn)的根源

新時(shí)期信訪職能挑戰(zhàn)的根源至少來自三個(gè)方面：理念和認(rèn)識(shí)上的挑戰(zhàn)、法律法規(guī)上的挑戰(zhàn)和管理體制上的挑戰(zhàn)。

首先，信訪理念和認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。

一是“進(jìn)京非訪”為什么還是信訪管？從字面上看，非訪就不是信訪。“非訪”是非正常上訪的簡(jiǎn)稱。非正常上訪的表現(xiàn)，有三級(jí)信訪終結(jié)依然訪的、有涉法涉訴依然訪的、有得到明確告知而不按三級(jí)程序走越級(jí)上訪的、有制造特殊事件纏訪鬧訪的。從《信訪條例》的法規(guī)角度講，這些都不是正常的信訪行為。而不是信訪行為讓信訪部門管，理論上就存在誤區(qū)。

二是“誰主管誰負(fù)責(zé)”概念不清?！缎旁L條例》規(guī)定，處理信訪案件，按照“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理，誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則辦理。該相關(guān)部門辦理的事兒，為什么繞道讓信訪部門轉(zhuǎn)辦或交辦呢？為什么不按行政管理體制和權(quán)限“誰主管誰負(fù)責(zé)”呢？既然是“誰主管誰負(fù)責(zé)”，應(yīng)信訪部門主管嗎？信訪部門既然不主管，能管得了嗎？事實(shí)上圍繞“管”與“不管”扯皮的事太多。信訪管理體制鼓勵(lì)了這種扯皮現(xiàn)象的存在?，F(xiàn)實(shí)中，主管部門對(duì)信訪部門提出的處理意見，不是拖著不辦，就是質(zhì)量不高，應(yīng)付了事。這顯然不符合《信訪條例》的本意。

三是“信訪死看硬守”本身是違法行為。人家沒出訪看人家干嘛？這不是干涉人身權(quán)利了嗎？然而你不看住他你就要下崗。這是兩難推理，難找答案?；鶎釉S多干部針對(duì)這樣的要求，積怨于信訪部門。

其次，信訪人惡意行為的法律制裁條款不健全。

這也有幾種現(xiàn)象，比如三級(jí)訪結(jié)束信訪事項(xiàng)終結(jié)，上訪人依然上訪，勸其走法律救助渠道解決，他不去，怎么辦？法律上又沒有不按三級(jí)上訪程序上訪應(yīng)予制裁的法律依據(jù)條款。究其原因，還是“人治”多于“法治”。信訪的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)說了算，這是所謂的“人治”。為了敏感時(shí)期考核指標(biāo)或是對(duì)鬧訪的妥協(xié)，運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力打破規(guī)則，從而影響到法律規(guī)則的權(quán)威性。法律的權(quán)威性差，誰還會(huì)打官司？法治的基本原則也將被人治打破！這是造成越來越亂的根源！而大批不安分的群眾一到重要敏感時(shí)期就爭(zhēng)著向北京跑，甚至是出去旅游時(shí)在外打個(gè)電話說在京上訪，上級(jí)也要求基層去接人。鬧而有利的理念讓百姓覺醒，他們能不鬧嗎？

最后，管理體制上存在缺陷。

信訪實(shí)際是個(gè)“大筐”，“信訪問題就是民生問題”這句話非常精辟。某種程度講，信訪問題解決好了，就把民生的最尖銳的問題解決好了。百姓把他們遇到的所有的事兒都找信訪。而信訪部門沒有直接的事權(quán)，都要再找各職能部門和單位?！胺窃L”的打擊也是一樣。信訪部門不是維穩(wěn)中心，而信訪的維穩(wěn)指標(biāo)是由信訪部門牽頭負(fù)責(zé)的，這種兩層皮的現(xiàn)象能不受到挑戰(zhàn)嗎？

三、新時(shí)期信訪職能轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容

由于上述基本現(xiàn)實(shí)和考核要求的存在，新時(shí)期信訪職能轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容應(yīng)有兩個(gè)重點(diǎn)：一是打擊干部不作為；二是打擊“纏訪、鬧訪”的無序違法行為。

1.干部不作為的表現(xiàn)。這些行為都是導(dǎo)致信訪量增加或轉(zhuǎn)為信訪案件處理的重要因素，占正常訪的80%以上。

——“激”出的信訪案件。本應(yīng)由單位或部門解決的問題，由于干部工作方法簡(jiǎn)單粗暴，“愛哪兒告哪兒告去”，導(dǎo)致群眾上訪。

——“拖”出的信訪案件。部門權(quán)限或單位權(quán)限應(yīng)解決拖著不辦、緩辦，不能急群眾之所急，導(dǎo)致群眾上訪。

——“推”出的信訪案件。本屬部門業(yè)務(wù)范圍，需要請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)業(yè)務(wù)部門解決的問題，部門推諉當(dāng)事人，導(dǎo)致上訪案件發(fā)生。

——“造”出的信訪案件。業(yè)務(wù)政策不完善，有矛盾，實(shí)施中有障礙，不及時(shí)解決，群眾上訪。

——“卡”出的信訪案件。暗要好處，出難題卡，不為群眾主動(dòng)辦事；用過時(shí)的條條框框卡，不為群眾想辦法，導(dǎo)致群眾上訪。

這些應(yīng)作為的事，如果作為了，群眾就不用去信訪部門了。業(yè)務(wù)部門總能較好地解決，不用信訪解決，群眾的信訪觀念自然淡漠了，信訪量就會(huì)下降。

2.纏訪、鬧訪的行為表現(xiàn)。

——職業(yè)信訪型。信訪為業(yè)，信訪逐利，你解決了一個(gè)訴求，他就又會(huì)有一個(gè)新訴求。從信訪得到過好處，畢生精力愿意奉獻(xiàn)給“信訪事業(yè)”。這些人常年行走于各級(jí)機(jī)關(guān)，熟知信訪體制弱點(diǎn)和領(lǐng)導(dǎo)喜好，挑毛病、鉆空子、謀好處。這種人雖然人數(shù)不多，但社會(huì)危害極大。很多人是被拘留多次的，本人不在乎拘留。應(yīng)予勞教可很難批準(zhǔn)。

——惡意鬧訪型。信奉不鬧不解決、大鬧大解決、越鬧越有好處的信條，到各級(jí)鬧訪。這種類型精神偏執(zhí)型居多。

——敏感時(shí)期出走型。許多信訪人專挑敏感時(shí)期，認(rèn)為越是這個(gè)時(shí)期越能解決問題，影響也極壞。

——煽動(dòng)群體訪型。不選代表，群起而攻，惡意訴求，難以解決，背后的組織者又難以法辦。

這些纏訪、鬧訪往往是上級(jí)督辦的、很難解決的而且要采取超常措施穩(wěn)控的。涉及法制力量、利益支持和組織全力保障處理。而打擊纏訪、鬧訪是一個(gè)系統(tǒng)工程，單靠信訪部門來解決肯定收不到最佳效果，僅是治標(biāo)卻治不了本。

四、新時(shí)期轉(zhuǎn)變信訪職能的建議

由于職能的新變化、工作的新要求，雖不一定要撤銷信訪部門，但要進(jìn)行轉(zhuǎn)型變革，才會(huì)更有利于民生問題的解決、行政秩序的理順和法治的推行?？偟慕鉀Q建議是要進(jìn)行“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”:一個(gè)轉(zhuǎn)變是常規(guī)的正常訪范圍的立案解決轉(zhuǎn)由業(yè)務(wù)部門辦理，不再由信訪部門立案處理。這需要從法規(guī)和管理體制上改變。另一個(gè)轉(zhuǎn)變是信訪辦轉(zhuǎn)型為“兩打辦”，專門對(duì)付讓人頭疼的“不作為”和“纏訪類”兩種行為。

“兩打辦”，一是打擊干部不作為辦公室；二是打擊“纏訪類”行為辦公室。信訪局(辦)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)改為“兩打辦”作為常設(shè)機(jī)構(gòu)。“兩打辦”主任級(jí)別高于普通部門領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別。這需要體制上和組織上改革和保證。打擊干部不作為辦公室由紀(jì)檢監(jiān)察和組織部門負(fù)責(zé)人兼任。要求每天安排人員值班接待處理。按干部履職考核辦法定期考核相關(guān)業(yè)務(wù)部門。打擊“纏訪類”行為辦公室，由公檢法部門負(fù)責(zé)人兼任。常年處理纏訪、鬧訪等問題?！皟纱蜣k”的主要職能就是打擊干部不作為行為和打擊“纏訪類”行為，轉(zhuǎn)辦交辦處理這兩類行為。這也需要建立轉(zhuǎn)辦和交辦的管理辦法和法規(guī)規(guī)則。

總之，新時(shí)期信訪職能轉(zhuǎn)型應(yīng)實(shí)現(xiàn)“維穩(wěn)”這個(gè)主題，突出“干部履職”和“打擊纏訪”兩大主題，更好地發(fā)揮組織力量，理順體制，發(fā)揮效能，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。