杜秀清 曹揚(yáng) 范富

（中共太原市委黨校，山西太原 030012）

太原市應(yīng)急保障建設(shè)研究

杜秀清 曹揚(yáng) 范富

（中共太原市委黨校，山西太原 030012）

突發(fā)公共事件易對生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大破壞，應(yīng)急保障建設(shè)已成為近年來社會(huì)管理的首要任務(wù)。太原作為省會(huì)城市，在應(yīng)急保障建設(shè)中做了很多工作，但也存在諸多問題。積極探索太原市應(yīng)急保障建設(shè)路徑，從而減少事故安全隱患成為今后工作的重中之重。

太原市；應(yīng)急保障建設(shè)；實(shí)踐；問題；路徑

近年來，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等對生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、人民生命財(cái)產(chǎn)造成極大破壞，應(yīng)急保障體系建設(shè)地位日益凸顯，構(gòu)建完善的應(yīng)急保障體系已成為和諧社會(huì)建設(shè)的重中之重。中共中央政治局常委、中央政法委書記、中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)主任周永康同志指出，要按照預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，有效應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件，提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。太原作為山西省會(huì)城市，積極探索應(yīng)急保障建設(shè)的重要地位、實(shí)踐過程、存在問題、發(fā)展路徑具有重要意義。

一、應(yīng)急保障建設(shè)已成為重要的國情、省情、市情

隨著社會(huì)發(fā)展的不斷深入，應(yīng)急保障建設(shè)已成為近年來社會(huì)管理的首要任務(wù)。應(yīng)急保障主要是針對突發(fā)公共事件而進(jìn)行的。突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性、持續(xù)性等特性，主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會(huì)安全事件等四大類。這些事件大都突然發(fā)生，易造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，甚至有可能危及公共安全領(lǐng)域。

中國目前已處在突發(fā)公共事件的高發(fā)時(shí)期。從自然角度看，地形地貌復(fù)雜。據(jù)民政部公布的統(tǒng)計(jì)資料，進(jìn)入本世紀(jì)以來，中國因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人數(shù)達(dá)11.8萬余人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)35739億元。有70%以上的大城市、半數(shù)以上人口、75%以上工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，損失程度難以估計(jì)。不僅是對國民經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展與微觀經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重大打擊，也是對國家財(cái)政及相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度或政策的沖擊。從社會(huì)角度看，目前既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵發(fā)展期，同時(shí)又是矛盾凸顯期。社會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)一些新問題，如階層問題、利益問題等，這些問題如果處置失當(dāng)有可能出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)，必然損害正常的社會(huì)秩序并產(chǎn)生難以預(yù)料的心理打擊，往往容易造成秩序混亂與社會(huì)失控。從外部環(huán)境看，社會(huì)外部環(huán)境也有新變化，國際間的沖突和危機(jī)出現(xiàn)新的特點(diǎn)，公共安全受到威脅與挑戰(zhàn)，是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力和各級政府管治能力的考驗(yàn)。

因此，重視應(yīng)急保障建設(shè)是形勢所迫，已成為重要的國情、省情、市情。近一年來，從中央到山西，從山西到太原已出臺相關(guān)規(guī)劃、條例及辦法，重視程度有目共睹。

2011年11月，國務(wù)院辦公廳出臺《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》?！兑?guī)劃》明確提出了全面提升國家綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，有效抑制自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的上升趨勢，最大程度地減少自然災(zāi)害造成的損失，全民防災(zāi)減災(zāi)素養(yǎng)明顯增強(qiáng)，自然災(zāi)害對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響明顯降低的目標(biāo)，制定了預(yù)防為主，防減并重；政府主導(dǎo)，社會(huì)參與；以人為本，科學(xué)減災(zāi)；統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)的基本原則。同時(shí)，軍隊(duì)與地方全面戰(zhàn)略合作。2011年10月14日，解放軍總后勤部與河南省在北京簽署合作協(xié)議，標(biāo)志著軍地雙方將在國家應(yīng)急保障體系領(lǐng)域展開全面合作。戰(zhàn)略合作協(xié)議以加快轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式，推進(jìn)軍民融合式發(fā)展步伐，提高軍地應(yīng)急投送保障能力為目標(biāo)，按照“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)能戰(zhàn)”的要求，將國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的需求與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，使國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)軍事效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

2012年3月28日，山西省出臺《山西省突發(fā)事件應(yīng)對條例》。明確規(guī)定合理設(shè)置應(yīng)急避難場所、建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度、鄉(xiāng)以上政府及有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行24小時(shí)應(yīng)急值班制度、應(yīng)急管理工作實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、兩小時(shí)內(nèi)上報(bào)突發(fā)事件、建立應(yīng)急管理培訓(xùn)演練制度、應(yīng)急措施造成損失要按國家規(guī)定給予補(bǔ)償、為專業(yè)應(yīng)急救援人員購買人身意外傷害保險(xiǎn)及突發(fā)事件的信息報(bào)送要及時(shí)、客觀和真實(shí)，不得遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)等等。

2011年5月6日，太原市頒發(fā)大規(guī)模群體性事件應(yīng)急預(yù)案，旨在建立健全我市大規(guī)模群體性事件應(yīng)急處置機(jī)制，推進(jìn)應(yīng)急處置工作法制化、科學(xué)化、制度化建設(shè)，提高處置能力，預(yù)防和減少大規(guī)模群體性事件發(fā)生，最大限度降低事件造成的危害和影響，切實(shí)維護(hù)省城社會(huì)穩(wěn)定。制定工作原則為預(yù)防為主、屬地管理、分級負(fù)責(zé)（誰主管、誰負(fù)責(zé)）、依法辦事、教育疏導(dǎo)、果斷處置。2011年5月11日，為加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)管理，提高搶險(xiǎn)救援能力，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序，太原市人民政府制定《太原市應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)管理辦法（試行）》。該《辦法》由總則、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急隊(duì)伍管理、應(yīng)急隊(duì)伍職責(zé)、應(yīng)急隊(duì)伍保障、獎(jiǎng)懲、附則組成。

二、太原市應(yīng)急保障工作的實(shí)踐及存在的問題

（一）太原市應(yīng)急保障工作的實(shí)踐

應(yīng)急保障工作能夠快速有效地開展，依賴于充分的應(yīng)急保障體系，包括人力資源保障、各類物資保障和應(yīng)急能力的保障。太原市一年多來做了以下應(yīng)急保障工作。

1.為確保應(yīng)急救援通迅順暢，太原將率先建立防震減災(zāi)應(yīng)急專用通訊網(wǎng)

2011年11月23日，為應(yīng)對地震等突發(fā)性災(zāi)害，中國移動(dòng)山西公司太原分公司投入價(jià)值2000萬元的軟、硬件設(shè)施，與太原市防震減災(zāi)局聯(lián)手合作，在全省范圍內(nèi)率先組建“太原市防震減災(zāi)LS（綠色）應(yīng)急專用通訊網(wǎng)”。LS（綠色）應(yīng)急專用通訊網(wǎng)是一張功能強(qiáng)大的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)，目的是在災(zāi)難發(fā)生情況下，將寶貴的信道資源留給最需要的指揮者。這套系統(tǒng)主要包括：全太原市10個(gè)行政區(qū)內(nèi)分別建設(shè)一座能應(yīng)對百年一遇自然災(zāi)害的“超級基站”；應(yīng)急人員優(yōu)先接入網(wǎng)絡(luò)；應(yīng)急情況下基站快速擴(kuò)容等。

2.為提升應(yīng)急處置能力，太原購置新型防汛泵車

2012年3月，為提高太原應(yīng)急防汛處置能力，確保汛期防汛安全，太原財(cái)政投資590余萬元購置三臺防汛泵車。產(chǎn)自意大利的自吸真空泵車身長約8.9米，高約3米，最大的特點(diǎn)是真正實(shí)現(xiàn)了移動(dòng)水泵的要求，可以在涉水0.6米的環(huán)境中進(jìn)行緊急排水搶險(xiǎn)工作。同時(shí)具備電源輸出功能，在滿足自身電力需求的同時(shí)，可以支持其他遠(yuǎn)距離用電需要。在城市防汛中，該款泵車完全可以滿足快速開展及撤收、應(yīng)急反應(yīng)速度快等需求。一臺車每小時(shí)最大抽水量能達(dá)1000立方米，可以解決不少街道排水不暢的情況，能及時(shí)、快速地趕赴積水現(xiàn)場，在短時(shí)間內(nèi)，緩解城市局部積水嚴(yán)重的問題。

3.為確保救援工作順利開展，太原計(jì)劃在2015年前建556個(gè)避難場所

2012年4月6日，《太原市中心城區(qū)抗震防災(zāi)應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃方案》出臺。到2015年底，太原市人均有效避難場所將達(dá)到3m2，到2020年則計(jì)劃達(dá)到4m2。目前，太原市共有應(yīng)急避難場所440個(gè)，人均有效避難面積為2.19m2。除尖草坪區(qū)人均為4.22m2以外，其余各區(qū)人均面積均在2m2以下。此次規(guī)劃范圍涉及太原市中心城區(qū)，北至上蘭和繞城高速公路北段，西至西山邊山地區(qū)，東至東山邊山地區(qū)，南至姚村。規(guī)劃顯示，太原市計(jì)劃在2015年之前建設(shè)避難場所556個(gè)，有效避難面積981.05公頃，規(guī)劃人口320萬，人均避難面積3.07m2。

4.為確保飲食衛(wèi)生，太原實(shí)施五項(xiàng)制度保安全

2012年4月5日，在食品安全暨責(zé)任監(jiān)督工作會(huì)議上，太原市公布了《食品安全信息公布制度（試行）》等5項(xiàng)制度和辦法，以完善食品安全監(jiān)管體系，保障食品安全。一是信息要在第一時(shí)間公開。在發(fā)生較大食品安全事故后，有關(guān)部門要在第一時(shí)間擬訂信息發(fā)布方案，并由衛(wèi)生部門公布簡要信息。隨后，不斷跟蹤公布報(bào)導(dǎo)。二是對舉報(bào)者實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。群眾可通過書信、電話、傳真、電子郵件、當(dāng)面陳述等形式向有關(guān)部門舉報(bào)。獎(jiǎng)勵(lì)金額最高可達(dá)10萬元。三是高層統(tǒng)籌，攻堅(jiān)克難。市食安委是全市食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“一把手”由市長擔(dān)任，副主任則由副市長、市政府副秘書長等擔(dān)任，還有近30個(gè)政府部門的主要負(fù)責(zé)人作為成員參加。主要任務(wù)就是協(xié)調(diào)解決食品安全工作中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。四是實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法。通過聯(lián)合執(zhí)法，要對食品安全監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行全方位覆蓋，消除監(jiān)管盲區(qū)、空白。五是責(zé)任考核實(shí)施一票否決。食品安全目標(biāo)責(zé)任考核的主要內(nèi)容包括：開展專項(xiàng)整治和隱患排查情況；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督抽檢情況；食品安全事故應(yīng)急處理體系和能力建設(shè)情況等。各縣（市、區(qū)）政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)和有關(guān)監(jiān)管部門，發(fā)生以下情形之一，年度食品安全工作將被一票否決。即：發(fā)生重大食品安全事故；發(fā)生食品安全事故后瞞報(bào)、謊報(bào)導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，造成惡劣社會(huì)影響。

5.山西省突發(fā)災(zāi)害現(xiàn)場氣象應(yīng)急服務(wù)系統(tǒng)在太原通過驗(yàn)收

2012年4月7日，山西省突發(fā)災(zāi)害現(xiàn)場氣象應(yīng)急服務(wù)系統(tǒng)驗(yàn)收會(huì)在太原舉行。驗(yàn)收專家組14名專家對山西省突發(fā)災(zāi)害現(xiàn)場氣象應(yīng)急服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行了驗(yàn)收，原則同意通過系統(tǒng)初驗(yàn)，并開始試運(yùn)行，為國內(nèi)氣象部門首個(gè)通過驗(yàn)收的該類系統(tǒng)。該系統(tǒng)采用先進(jìn)技術(shù)體制，利用衛(wèi)星通信、微波傳輸、視音頻信息采集處理、多媒體業(yè)務(wù)技術(shù)以及氣象數(shù)據(jù)分析處理技術(shù)，建成了集突發(fā)事件現(xiàn)場應(yīng)急電視高清直播、高清電視會(huì)商與氣象服務(wù)為一體的數(shù)字化綜合業(yè)務(wù)平臺。系統(tǒng)在重大社會(huì)活動(dòng)氣象伴隨服務(wù)、突發(fā)環(huán)保事件氣象應(yīng)急保障、嚴(yán)重自然災(zāi)害氣象現(xiàn)場監(jiān)測等氣象服務(wù)中，能夠發(fā)揮快速機(jī)動(dòng)的優(yōu)勢到達(dá)任何現(xiàn)場，建立天氣預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)平臺，進(jìn)行天氣預(yù)報(bào)制作，快速開展氣象信息服務(wù)；進(jìn)行氣象現(xiàn)場視音頻預(yù)警信息發(fā)布，通過衛(wèi)星直播報(bào)道重大天氣環(huán)境過程；可提供寬帶數(shù)據(jù)傳輸，無縫實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息共享，并提供視頻會(huì)商和語音通信，有效實(shí)施遠(yuǎn)程指揮調(diào)度。并能與山西省國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心聯(lián)動(dòng)，在相關(guān)氣象災(zāi)害發(fā)生后，迅速向省內(nèi)聯(lián)通、電信、移動(dòng)手機(jī)用戶發(fā)送預(yù)警信息，最快發(fā)送速度只要15秒。

6.公布《太原市地震應(yīng)急預(yù)案》，并確定太原市2012年防震減災(zāi)工作重點(diǎn)

2010年修訂的《太原市地震應(yīng)急預(yù)案》公布。太原市發(fā)生5．0級及以上的地震災(zāi)害事件時(shí)，將啟動(dòng)該應(yīng)急預(yù)案。地震預(yù)警一般由國務(wù)院或省政府發(fā)布。省政府對我市發(fā)布地震短期預(yù)報(bào)后，緊急情況下，市政府可以發(fā)布48小時(shí)之內(nèi)臨震預(yù)報(bào)預(yù)警。地震應(yīng)急期間，受災(zāi)區(qū)域發(fā)生更大等級地震災(zāi)害事件、現(xiàn)有應(yīng)急力量不足的，可相應(yīng)提高響應(yīng)級別，并向上級報(bào)告。地震發(fā)生后，市抗震救災(zāi)指揮部將依法及時(shí)公布震情災(zāi)情信息，建立新聞發(fā)布“綠色通道”，組織新聞發(fā)布會(huì)，避免公眾恐慌和謠言傳播。應(yīng)急工作由9個(gè)工作組負(fù)責(zé)，分別是搶險(xiǎn)救災(zāi)組、醫(yī)療防疫組、災(zāi)民安置組、治安保衛(wèi)組、城市基礎(chǔ)設(shè)施與工程搶險(xiǎn)組、次生災(zāi)害防治組、后勤保障組、新聞宣傳組、教育防御組。

2012年3月2日，太原市2012年防震減災(zāi)工作會(huì)議召開，安排部署了今年的工作任務(wù)。確定全市防震減災(zāi)工作將進(jìn)一步提升監(jiān)測預(yù)報(bào)能力建設(shè)，鞏固震災(zāi)防御能力建設(shè)，大力開展減災(zāi)文化建設(shè)；力推建筑抗震能力建設(shè)，將監(jiān)管延伸到項(xiàng)目建設(shè)的全過程；加快政府保障能力建設(shè)，將物資儲(chǔ)備長效機(jī)制運(yùn)行落實(shí)到位；強(qiáng)化應(yīng)急處置能力建設(shè)，開展應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，打造一流的應(yīng)急救災(zāi)能力；創(chuàng)新服務(wù)能力建設(shè)，不斷提升依法行政能力，全面推進(jìn)防震減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展。

7.成立太原市應(yīng)急救援支隊(duì)及太原藍(lán)天救援隊(duì)

2010年11月，太原市應(yīng)急救援支隊(duì)成立，地址設(shè)在太原市消防支隊(duì)。太原市應(yīng)急救援支隊(duì)的成立標(biāo)志著太原市的綜合應(yīng)急救援工作又跨上一個(gè)新的臺階。應(yīng)急救援支隊(duì)作為太原市應(yīng)對各類突發(fā)事件的主力軍，擔(dān)負(fù)著全市的火災(zāi)撲救、搶險(xiǎn)救援及社會(huì)救助等工作。太原藍(lán)天救援隊(duì)成立于2010年7月，救援隊(duì)的宗旨是弘揚(yáng)“人道、博愛、奉獻(xiàn)”紅十字精神，為本地區(qū)及周邊地區(qū)的群眾性戶外運(yùn)動(dòng)提供公益救援服務(wù)；積極參與自然災(zāi)害、城市救援等其他社會(huì)公益救援服務(wù)；發(fā)起組建全國救援聯(lián)盟，并與國內(nèi)外救援機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作交流，促進(jìn)中國緊急救援事業(yè)的發(fā)展。

（二）太原市應(yīng)急保障工作存在的問題

1.宣傳教育力度不足，導(dǎo)致思想認(rèn)識錯(cuò)位

針對突發(fā)事件的不可預(yù)料性，應(yīng)急宣傳教育是很必要的。它是保證生命安全、生產(chǎn)安全的重要手段，是提高事故防范能力的重要途徑。太原市有應(yīng)急宣傳，但力度還很小，導(dǎo)致許多方面思想認(rèn)識錯(cuò)位。具體表現(xiàn)為有關(guān)領(lǐng)域?qū)﹂_展應(yīng)急救援宣傳教育和培訓(xùn)的認(rèn)識不到位，重視程度不夠，沒有很好地開展各種形式的宣傳教育活動(dòng)；有關(guān)領(lǐng)域應(yīng)急指揮和管理人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，現(xiàn)場處置能力差，實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)少；有關(guān)企業(yè)從業(yè)人員安全意識淡薄，缺乏必要的自救、互救安全知識和現(xiàn)場逃生能力；市民的災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄，大多數(shù)家庭除了防盜基本上不考慮如何防范自然災(zāi)害與事故災(zāi)害。

2.應(yīng)急法律法規(guī)欠缺，緊急狀態(tài)領(lǐng)域立法存在盲區(qū)

太原市有應(yīng)急法律法規(guī)，但還不全面，能夠全面應(yīng)對突發(fā)公共事件的法律制度體系尚未形成，已有的法律法規(guī)未能得到系統(tǒng)梳理。有時(shí)應(yīng)急措施的采取僅僅依靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識水平和判斷能力，缺乏法定的科學(xué)評估機(jī)制和預(yù)警機(jī)制。應(yīng)急行政權(quán)力的自由裁量權(quán)太大，雖然可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律規(guī)定的空白，填補(bǔ)現(xiàn)行法律之間的不銜接性，但由于缺乏相應(yīng)的程序規(guī)則和權(quán)力對抗規(guī)定，容易造成應(yīng)急權(quán)力失控和資源浪費(fèi)。緊急狀態(tài)是一種極端的社會(huì)危機(jī)狀態(tài)，是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會(huì)危害和威脅。它的法律標(biāo)志是憲法規(guī)定的國家民主決策體制的運(yùn)行發(fā)生嚴(yán)重障礙，公民的基本憲法權(quán)利受到嚴(yán)重限制和剝奪，這種情況在太原市發(fā)生的幾率很小。現(xiàn)在的突出問題是，局部的、不至于達(dá)到極端程度的突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，對太原市民眾的利益造成嚴(yán)重?fù)p害。

3.部分單位和個(gè)人對應(yīng)急體系建設(shè)的重要性認(rèn)識不足

構(gòu)建完善的應(yīng)急管理體系，是及時(shí)有效地開展應(yīng)急救援工作的重要保證，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、安全快速發(fā)展的保證。應(yīng)急體系主要包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、專家組四部分，這些機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)及預(yù)案開展應(yīng)急管理工作，構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。由于一些領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心不強(qiáng)，對安全生產(chǎn)工作認(rèn)識不足，重效益，輕安全的思想根深蒂固，缺乏防患意識和危機(jī)意識，對完善應(yīng)急救援體系，提高應(yīng)對災(zāi)難的能力，防范和控制重特大事故發(fā)生的積極性不高，片面地理解生產(chǎn)安全應(yīng)急救援工作就是建一支隊(duì)伍或成立一個(gè)掛名的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，因而，應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制建設(shè)不能落到實(shí)處。具體表現(xiàn)在：有的部門、企業(yè)沒有建立應(yīng)急救援預(yù)案；有的雖有預(yù)案，但沒有專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)；有的應(yīng)急預(yù)案從未演練過，成為一紙空文。

4.政府應(yīng)急指揮和管理機(jī)構(gòu)控制能力弱

2008年3月5日，經(jīng)過省機(jī)構(gòu)編制辦批準(zhǔn)，太原市人民政府應(yīng)急管理辦公室成立。具體職責(zé)為：負(fù)責(zé)市政府總值班工作，及時(shí)掌握和報(bào)告市內(nèi)外相關(guān)重大情況和動(dòng)態(tài)，辦理向市政府報(bào)送的緊急重要事項(xiàng)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各縣（市、區(qū)）政府、市政府各部門、企業(yè)和社會(huì)應(yīng)急管理工作，組織研究提出全市應(yīng)急管理政策、法規(guī)和規(guī)劃建議以及協(xié)助市政府領(lǐng)導(dǎo)處置重大的突發(fā)公共事件等?？梢钥闯?，太原市雖有應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)有的生產(chǎn)安全應(yīng)急救援力量分屬于不同的部門或大中型企業(yè)，各部門、各企業(yè)根據(jù)自身特點(diǎn)，建立了相對獨(dú)立的、封閉的應(yīng)急體系，往往在應(yīng)對重特大事故應(yīng)急救援時(shí)，出現(xiàn)指揮、協(xié)調(diào)失控等情況。

5.應(yīng)急預(yù)案缺乏，可行性操作不夠，關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮不了作用

目前，太原市應(yīng)急措施的采取尚缺乏相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，即使有應(yīng)急預(yù)案大多也未經(jīng)演練，往往過分依靠臨場發(fā)揮，人力、物力、運(yùn)力、技術(shù)力量和資金難以全部按要求及時(shí)到位，各方面的行動(dòng)難以全面地開展和協(xié)調(diào)。目前，政府建立了突發(fā)公共安全事故應(yīng)急預(yù)案及?；?、礦山、建筑施工、道路交通專項(xiàng)預(yù)案，企業(yè)大多也建立了現(xiàn)場處置預(yù)案，但相當(dāng)一部分無專門機(jī)構(gòu)和人員對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行指導(dǎo)、管理。在編制預(yù)案時(shí)存在不能結(jié)合企業(yè)自身可能發(fā)生的事故，不組織或不認(rèn)真組織預(yù)案演練，走過場，搞形式，針對性不強(qiáng)，甚至紙上談兵，達(dá)不到演練的目的；也不根據(jù)演練情況，及時(shí)修改、完善應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致預(yù)案的實(shí)用性、可操作性不強(qiáng)，關(guān)鍵時(shí)刻不能發(fā)揮作用。

6.安全意識不夠，應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)滯后

目前，雖建立了太原市應(yīng)急救援支隊(duì)及太原藍(lán)天救援隊(duì)，礦山、衛(wèi)生、環(huán)境、氣象、農(nóng)業(yè)、公安、消防、新聞報(bào)道等部門也有應(yīng)急隊(duì)伍，但應(yīng)急救援力量和裝備還是不足。藍(lán)天救援隊(duì)只是志愿者組成的隊(duì)伍，從事戶外遇險(xiǎn)救援的民間公益性團(tuán)體。太原市應(yīng)急救援支隊(duì)主要力量是太原市消防支隊(duì)，其它救援隊(duì)人員大多是兼職，力量很是有限。如果遇到重大事故，單就太原市自身的應(yīng)急救援能力還很不夠，一旦錯(cuò)過最佳救援時(shí)機(jī)，后果不可想象。再加上許多企業(yè)為了追求利益最大化，降低成本，在應(yīng)急救援方面沒有或雖設(shè)有專項(xiàng)投入，但形同虛設(shè)，致使應(yīng)急救援裝備落后，專業(yè)性訓(xùn)練較少，實(shí)戰(zhàn)操作就會(huì)出現(xiàn)問題。太原市礦山、?；飞a(chǎn)經(jīng)營企業(yè)眾多，但應(yīng)急投入嚴(yán)重不足，技術(shù)裝備落后，隊(duì)伍建設(shè)滯后，專業(yè)救援隊(duì)伍不健全，現(xiàn)有的救援力量基本上都是兼職的，無經(jīng)費(fèi)、無經(jīng)驗(yàn)、無裝備，缺乏必要的培訓(xùn)，遠(yuǎn)不能適應(yīng)救援工作的實(shí)際需要，成為現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸。

三、太原市應(yīng)急保障建設(shè)路徑探索

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急保障的宣傳教育，努力做到安全無事故

進(jìn)一步加大應(yīng)急管理宣傳教育和培訓(xùn)工作力度，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)、企業(yè)和學(xué)校等力量，采取張貼標(biāo)語、發(fā)放傳單、主辦宣傳欄、舉辦專題展覽、組織街頭咨詢、廣播等多種形式和途徑，讓廣大群眾學(xué)習(xí)和掌握公共安全、避險(xiǎn)救災(zāi)等知識，增強(qiáng)應(yīng)急處置和自救互救的能力。

開展安全生產(chǎn)應(yīng)急救援預(yù)案和應(yīng)急自救互救常識的宣傳教育和培訓(xùn)工作，使人人有危機(jī)意識和責(zé)任意識。同時(shí)，確保所有從業(yè)人員具備基本的應(yīng)急技能、熟悉企業(yè)應(yīng)急預(yù)案、掌握本崗位事故防范措施和應(yīng)急處置程序，提高應(yīng)急水平。要及時(shí)對典型事故和事故救援工作進(jìn)行總結(jié)分析，積累經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，不斷改進(jìn)應(yīng)急管理和應(yīng)急救援工作。要把群眾自救互救的宣傳教育納入安全生產(chǎn)宣傳教育總體規(guī)劃，加強(qiáng)對從業(yè)人員及每個(gè)市民的安全知識的培訓(xùn)教育。

（二）重視應(yīng)急管理與構(gòu)建長效機(jī)制相結(jié)合，提高對應(yīng)急保障的認(rèn)識

盡管太原是個(gè)多災(zāi)地區(qū)，但市民普遍缺乏災(zāi)害意識。全面做好安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作，提高事故防范和應(yīng)急處置能力，盡可能避免和減少事故造成的傷亡和損失，是當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。一是制定一整套完善的政府應(yīng)急預(yù)案體系，保證應(yīng)急救援工作需要。要明確政府各部門在事故應(yīng)急救援中各自的職責(zé)和任務(wù)，落實(shí)施救人員、裝備，一旦發(fā)生事故，有關(guān)部門和單位要按照職責(zé)分工，立即行動(dòng)，各司其職、各就各位、協(xié)同作戰(zhàn)，確保應(yīng)急救援工作取得應(yīng)有的成效。二是逐步建立和完善“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援機(jī)制。要把應(yīng)急救援體系建設(shè)納入政府安全生產(chǎn)目標(biāo)考核內(nèi)容，通過建立考核問責(zé)體系，提高政府對應(yīng)急救援工作的重視程度。三是深入調(diào)查研究，摸清現(xiàn)有的各種應(yīng)急救援隊(duì)伍、裝備等資源狀況，盡快建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，全面掌握應(yīng)急資源，積極推進(jìn)應(yīng)急救援隊(duì)伍、裝備、物資等資源的整合和信息共享，形成統(tǒng)一指揮、相互支持、密切配合、協(xié)同應(yīng)對事故災(zāi)難的體系。加快建立應(yīng)急救援省、市、縣三級網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)，建立連接省、市、縣三級生產(chǎn)安全應(yīng)急救援指揮中心和救援隊(duì)伍的雙向信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，并與國家專網(wǎng)相連接，也與相鄰地市專網(wǎng)相連接。

（三）建立完善預(yù)案，強(qiáng)化演練制度，最大限度降低損失

一是要準(zhǔn)確制定預(yù)案，保證質(zhì)量。制定預(yù)案要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，經(jīng)過預(yù)測、評價(jià)、職責(zé)分配、指揮協(xié)調(diào)、物資保障、安全保護(hù)措施等階段，嚴(yán)格確保應(yīng)急預(yù)案切實(shí)可行。二是要明確預(yù)案內(nèi)容，便于使用。要根據(jù)實(shí)際情況，在救援力量部署方面做文章，把各參戰(zhàn)救援力量的任務(wù)分工與協(xié)同作戰(zhàn)交代清楚。使各個(gè)參戰(zhàn)單位都明確自身的位置，都能把側(cè)重點(diǎn)放在各自具體的救援行動(dòng)上，做到職責(zé)明確。三是要建立應(yīng)急預(yù)案管理體系。建立相應(yīng)的管理體系，就是做到信息情況有人收集，勤務(wù)保障有人協(xié)調(diào)，基層預(yù)案有人指導(dǎo)，預(yù)案效果有人評估。四是強(qiáng)化應(yīng)急救援演練。應(yīng)急預(yù)案的是否可行要靠實(shí)踐去檢驗(yàn)，而實(shí)踐最好的方法是預(yù)案演練。預(yù)案演練可在事故發(fā)生前暴露預(yù)案和程序的缺陷，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急資源的不足和存在的問題。要通過演練，檢驗(yàn)各級預(yù)案之間的協(xié)調(diào)性，使有關(guān)人員了解應(yīng)急救援體系，熟悉應(yīng)急救援方法。要通過演練發(fā)現(xiàn)問題，跟蹤解決問題，不斷修訂、補(bǔ)充和完善預(yù)案。

（四）加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力

一是盡快完善專項(xiàng)資金。各級政府負(fù)責(zé)本級安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障，并納入年度財(cái)政預(yù)算。這些資金專門用于重特大事故的應(yīng)急演練，為本地區(qū)專業(yè)救援隊(duì)伍配備應(yīng)急救援設(shè)施、設(shè)備。二是加快各類救援基地、區(qū)域性專業(yè)性骨干救援隊(duì)伍建設(shè)步伐。重點(diǎn)加強(qiáng)礦山、危化品等區(qū)域救援基地、專業(yè)性骨干救援隊(duì)伍建設(shè)，提高區(qū)域救援能力。依托企業(yè)的骨干救援力量，在一些危險(xiǎn)性大的特殊行業(yè)或領(lǐng)域建立專業(yè)應(yīng)急救援體系，對專業(yè)性較強(qiáng)、地方難以有效應(yīng)對的重特大事故應(yīng)急救援提供支持和增援。要加強(qiáng)縣（市、區(qū)）基層專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)，盡可能以現(xiàn)有的企業(yè)救援隊(duì)伍為基礎(chǔ)，補(bǔ)充裝備，擴(kuò)展技能，建設(shè)一專多能的應(yīng)急救援隊(duì)伍，使其在緊急狀態(tài)下能夠及時(shí)有效地施救，為外來救援爭取時(shí)間，減少事故傷亡和損失。三是推動(dòng)應(yīng)急隊(duì)伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)訓(xùn)練和實(shí)戰(zhàn)演練，不斷提高救援隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力和實(shí)戰(zhàn)能力。四是解決應(yīng)急救援隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)保障問題。是否可以考慮對專、兼職救援隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)問題采取國家、地方、企業(yè)三方入手，從而確保資金充裕。同時(shí)為所有的專、兼職救援隊(duì)伍人員購買高額保險(xiǎn)。五是加大力度培養(yǎng)選拔應(yīng)急救援志愿者。太原現(xiàn)有的應(yīng)急救援隊(duì)伍救援人員少，救援力量弱，專業(yè)性知識不夠，應(yīng)當(dāng)把有一定的專業(yè)知識和技能的志愿者吸收進(jìn)來，發(fā)揮其積極作用，在一定程度上彌補(bǔ)專、兼職救援力量的不足。

［1］鄭功成.國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略選擇與基本思路［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（5）.

［2］劉旺洪.社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)治理的法治化［J］.法學(xué)，2011（10）.

D630.8

A

1008-8431（2012）05-0017-05

2012-09-05

杜秀清（1966-），女，中共太原市委黨校市情與發(fā)展研究室副教授；曹揚(yáng)（1983-），男，中共太原市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室副主任、講師；范富（1966-），男，中共太原市委黨校市情與發(fā)展研究室主任、副教授。

（責(zé)編:施琳潔）