方維亮

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

政府招商承諾不兌現(xiàn)的法律問題

方維亮

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

近年來，因招商過程中涉及的行政允諾行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議逐漸增多，特別是在各級(jí)政府大力招商引資的過程中，政府及其職能部門為爭(zhēng)取更多的外地企業(yè)、境外資本向本地進(jìn)行投資，往往會(huì)承諾給予各種優(yōu)惠政策，而在具體兌現(xiàn)承諾時(shí)又難免會(huì)發(fā)生糾紛。如何妥善處理因行政允諾行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議，使我市招商引資工作更加走向深入，是值得探討的問題。

宏發(fā)集團(tuán)有限公司、張斌與W市人民政府招商引資案例，值得思考。

案件基本情況：

2009年5月至7月，W市人民政府 (以下簡(jiǎn)稱市政府)為引進(jìn)外資，對(duì)下屬國有企業(yè)進(jìn)行改制，發(fā)布《關(guān)于開展“百日招商競(jìng)賽”活動(dòng)的意見》。該期間開工建設(shè)的項(xiàng)目作為招商成果考核，根據(jù)到帳資金或廠房、設(shè)備的有效憑證按比例給予分檔獎(jiǎng)勵(lì)：其中引資人民幣1億元以上的單位和個(gè)人，按引資額5‰給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)承諾，投資對(duì)文件所列虧損國有企業(yè)進(jìn)行改造的，市政府給予投資額10%的財(cái)政資金補(bǔ)貼。

香港宏發(fā)集團(tuán)有限公司 （以下簡(jiǎn)稱宏發(fā)集團(tuán)），經(jīng)張斌牽線搭橋，與文件所列市屬國有企業(yè)齒輪公司達(dá)成合資協(xié)議。宏發(fā)集團(tuán)投資人民幣1億元負(fù)責(zé)改制事宜。按W市政府文件，市政府應(yīng)在2年內(nèi)分期分批通過市財(cái)政安排專項(xiàng)扭虧資金補(bǔ)助1000萬元。后因?qū)ｍ?xiàng)扭虧資金補(bǔ)助沒有到位，張斌個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)沒有兌現(xiàn)，宏發(fā)集團(tuán)、張斌于2011年10月22日向法院提起行政訴訟，訴訟期間市政府另行發(fā)文廢止前述招商文件。

案件審理過程：

被告針對(duì)原告主張?jiān)嬖V訟請(qǐng)求，市政府答辯如下：

1.原告是與企業(yè)簽訂合作協(xié)議，沒有與市政府簽訂行政合同，不屬于行政案件的受案范圍，法院應(yīng)裁定駁回原告的起訴；

2.原告起訴依據(jù)的文件不是具體行政行為，是抽象行政行為，沒有明確、具體的法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件作為司法審查的依據(jù)；

3.國家對(duì)國有虧損企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)扭虧資金補(bǔ)助的政策已經(jīng)取消，市政府無權(quán)對(duì)此再做出補(bǔ)助決定，因此已下文撤銷招商文件。

綜上所述，請(qǐng)法院依法駁回。

法院判決：

市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！吨腥A人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十四條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。本案被告作為市級(jí)的人民政府，具有行政主體資格，其出臺(tái)文件開展“百日招商競(jìng)賽”活動(dòng)，是為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升全市開放型經(jīng)濟(jì)的層次和水平，具有明顯的行政目的性，是履行行政職權(quán)的行為；被告在文件中允諾包括該市范圍內(nèi)特定的人在特定的期限內(nèi)招商引資成功，按引資額的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)，屬于被告自由裁量范圍的行政允諾行為，該行為不違反法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，是具體行政行為；根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條和《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》的有關(guān)規(guī)定，原告要求被告履行按允諾兌現(xiàn)招商引資獎(jiǎng)的義務(wù)，屬于人民法院行政案件的受案范圍。宏發(fā)公司根據(jù)文件規(guī)定，投資改造文件所列市國有企業(yè)齒輪公司，符合文件規(guī)定。被告應(yīng)當(dāng)對(duì)原告張斌的招商成果和宏發(fā)公司投資進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果按文件規(guī)定履行向原告兌現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼和招商引資獎(jiǎng)的允諾。被告在訴訟期間單方作出廢止招商文件，沒有法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)，有違誠信政府和依法行政的要求，同時(shí)原告張斌僅進(jìn)行前期牽線，提供信息，后期工作由他人完成，故酌定核減張斌獎(jiǎng)金。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，判決被告W市人民政府于本判決生效后10日內(nèi)按文件履行兌現(xiàn)原告陳斌的招商引資獎(jiǎng)人民幣30萬元、給予宏發(fā)公司財(cái)政補(bǔ)貼1000萬元的義務(wù)。

一審判決后，原告、被告均不服，分別向省高級(jí)人民法院提起上訴。省高院認(rèn)為，W市政府給予宏發(fā)集團(tuán)財(cái)政補(bǔ)貼的承諾沒有權(quán)限，事后又未能獲得上級(jí)政府及有關(guān)部門的追認(rèn)或批準(zhǔn)，依法認(rèn)定無效，宏發(fā)集團(tuán)若認(rèn)為給自己造成損失，只能要求賠償損失。省高級(jí)人民法院為避免當(dāng)事人訟累，積極調(diào)解，最后雙方達(dá)成和解。

評(píng)析：這是一起新類型行政訴訟案件。該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要是：原被告雙方法律關(guān)系的性質(zhì)如何確定，原告的起訴是否屬可訴的具體行政行為、政府承諾是否有效？在本案審理中存在以下幾種分歧意見：

一種意見認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。被告下發(fā)招商引資文件，是一種邀約，原告落戶該市是一種承諾，原、被告之間招商引資合同成立。原、被告在達(dá)成招商引資合同上是平等的主體關(guān)系，給付招商引資獎(jiǎng)不屬于被告的行政職權(quán)，而是被告應(yīng)履行的合同義務(wù)。被告不給付招商引資獎(jiǎng)，侵犯的是民事法律關(guān)系，并非行政法律關(guān)系。因此，該案不屬行政案件的受案范圍，應(yīng)裁定駁回原告的起訴。

另一種意見認(rèn)為，被告W市政府向下發(fā)招商文件，是向特定的人發(fā)出的邀約。這里的“特定的人”，是該市范圍內(nèi)的“各級(jí)黨政組織、企事業(yè)單位乃至全社會(huì)”，既包括了單位、組織，也含指公民個(gè)人。原告作為范圍內(nèi)公民個(gè)人，向該市政府提供信息，使宏發(fā)公司落戶該市的行為，是一種實(shí)踐性的允諾，原、被告之間招商引資合同成立。由于被告屬于行政主體，其下發(fā)文件的行為屬行政行為，另外，市政府下發(fā)的文件是針對(duì)一定范圍內(nèi)的特定的人，當(dāng)這些特定的人作出承諾并履行合同后，就成為行政行為的相對(duì)人。如果行政機(jī)關(guān)不履行合同約定，則構(gòu)成行政違約，屬可訴的具體行政行為。因此，該案屬行政案件受案范圍，案件的性質(zhì)宜定為要求履行行政合同義務(wù)。

第三種意見認(rèn)為，本案被告允諾對(duì)招商引資人員招商引資給予獎(jiǎng)勵(lì)并對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的行為屬于行政允諾行為。被告作為一級(jí)人民政府，其制定并下發(fā)的招商引資文件，屬行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件。目的是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，開展“百日招商競(jìng)賽”活動(dòng)，行使管理本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行政職能，具有行政性的行政目的，實(shí)質(zhì)上是以一種規(guī)范性文件的形式而表現(xiàn)出來的行政允諾行為。原告按照文件的要求，自愿為被告招商引資成功，被告不適當(dāng)履行兌現(xiàn)招商引資承諾的職責(zé)，侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益。原告訴至法院，要求被告按允諾履行兌現(xiàn)招商引資獎(jiǎng)的職責(zé)，是可訴的具體行政行為，屬于人民法院行政案件的受案范圍，案件的性質(zhì)應(yīng)定為要求履行行政允諾義務(wù)。

筆者認(rèn)為上述第二種觀點(diǎn)是正確的，該案原被告之間的法律關(guān)系屬行政合同法律關(guān)系，案件的性質(zhì)應(yīng)定為要求履行行政合同案。

一、被告市下發(fā)的招商引資文件與原告依此文件為該市政府招商引資的行為，兩者之間的法律關(guān)系是行政合同法律關(guān)系，而非民商事法律關(guān)系

1.行政允諾不同于民商法上的承諾行為。法律意義上的承諾源于民商事中訂立合同的一種行為或步驟，是要約的對(duì)稱。承諾為受要約人接受要約的意思表示，對(duì)要約人提出的訂立合同的建議所作的肯定性答復(fù)即為承諾。民商法上的承諾與行政允諾有很大的差異。行政允諾又稱行政承諾，是行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)，依其行政職權(quán)，對(duì)特定的事項(xiàng)或者特定的人員，作出的待條件成就時(shí)履行相關(guān)義務(wù)的信守性承諾。

兩者的主要區(qū)別是：一是行為的目的不同。行政允諾的目的在于表明行政工作態(tài)度和決心，最終實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)；而民商法承諾在于表明訂立合同的態(tài)度和意思表示，最終目的是實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)利益。二是行為方式不同。行政允諾大都為單方行為，即行政允諾的作出無需征得行政相對(duì)人的同意；而民商法承諾均為雙方或多方行為，且必須以對(duì)方的要約為前提。三是表現(xiàn)形式不同。行政允諾一般是以行政決定、命令、通告、通知等政府公文的形式出現(xiàn)；而民商法承諾一般是以合同書、書信、電報(bào)、電話、口頭通知等非公文形式出現(xiàn)。四是行為的法律后果不同。不履行行政允諾違反的是行政法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律后果，發(fā)生爭(zhēng)議適用行政訴訟法律關(guān)系調(diào)整；不履行民商法承諾，違反的是合同法，行為人承擔(dān)的是民事法律后果，發(fā)生爭(zhēng)議適用民事訴訟法律關(guān)系調(diào)整。

2.行政允諾的行為性質(zhì)屬行政合同行為。行政允諾既不是民事行為也不是行政相關(guān)行為，而是一種行政合同行為，因?yàn)槠渫耆闲姓贤姆商卣饕螅海?）行政允諾的主體符合政主體規(guī)定。（2）行政允諾符合行政客體要求。（3）行政允諾符合行政合同內(nèi)容要求。行政承諾的內(nèi)容也是賦予權(quán)利或者科以義務(wù)。本案中被告承諾對(duì)招商引資超過一定數(shù)額給予不同獎(jiǎng)勵(lì)，誰要想獲得獎(jiǎng)勵(lì)，就必須先履行招商引資的義務(wù)。（4）行政允諾符合行政合同的形式要求。。行政允諾也一樣是由行政措施、行政決定、通告、通知、布告等公文形式表現(xiàn)出來。本案中的行政允諾就是以市政府文件的形式公布的。（5）行政允諾符合行政合同行為的依據(jù)要求。行政行為的作出必須要有合法的依據(jù)，行政允諾一般是以規(guī)范性文件的面目出現(xiàn)，允諾可能是文件中一個(gè)條款，也可能文件只作一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)承諾。制定行政措施和規(guī)范性文件是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，這種行為當(dāng)然是合法的。也就是說，行政主體有權(quán)以規(guī)范性文件的形式作出行政允諾。

3.被告不履行行政允諾，侵犯的客體是原告的經(jīng)濟(jì)利益。行政機(jī)關(guān)不履行行政允諾或出現(xiàn)履行瑕疵，其實(shí)是違反合同行為。行政允諾一旦作出，行政相對(duì)人就有了一種利益期待，承諾方不履行承諾，對(duì)行政相對(duì)人的利益就會(huì)產(chǎn)生直接的不利影響。因此，本案被告市政府不履行行政允諾不是違反民事合同，而是違反其制定規(guī)范性文件的行為，侵犯了原告的經(jīng)濟(jì)利益。

二、被告市政府下發(fā)的文件中對(duì)招商引資人員招商引資承諾給予獎(jiǎng)勵(lì)的行為是行政合同

1.從概念上看，行政合同又稱行政契約，指行政機(jī)關(guān)以實(shí)施行政管理為目的，與被管理方的公民、法人或其他組織意思表示一致而簽訂的協(xié)議。由此概念可以知道，行政合同除具有行政行為的一般特點(diǎn)之外，行政合同的主要特征是行政機(jī)關(guān)直接以合同作為實(shí)施行政管理的手段。行政合同區(qū)別于行政允諾的特征在于行政允諾是以行政命令、規(guī)范性文件等單方行政行為作出的。

2.從行為的特征上看，被告的行為符合行政合同的基本特征。（1）承諾方必須是具有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或組織。（2）行政允諾必須是出于行政管理目的，而不是出于經(jīng)濟(jì)或民事目的向社會(huì)作出的承諾。（3）允諾內(nèi)容必須是行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即行政允諾必須依據(jù)管理職權(quán)作出。（4）承諾對(duì)象只能針對(duì)特定的事或者特定的個(gè)人。

3.行政允諾系行政主體為自身設(shè)定的一種義務(wù)。從“允諾禁反言”的原則判斷，該允諾應(yīng)視為行政主體的一種職責(zé)，一旦行政相對(duì)人的行為符合行政允諾的條件，行政主體應(yīng)兌現(xiàn)該允諾，否則構(gòu)成不履行職責(zé)。另外從相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)和合同制度的原理看，行政主體也應(yīng)兌現(xiàn)該允諾。

行政允諾行為作為一種柔性的行政行為模式，順應(yīng)了構(gòu)建服務(wù)型政府及和諧社會(huì)的時(shí)代需要，和中國傳統(tǒng)的“一諾千金”的精神也是相吻合的。允諾后卻不兌現(xiàn)，表面上看受害的是那些被“騙”進(jìn)門的企業(yè)和引資人，實(shí)際上對(duì)政府而言卻潛伏著“失信于民”的巨大傷害。

因此，面對(duì)行政允諾行為及行政允諾糾紛增多的現(xiàn)狀，對(duì)其立法規(guī)范十分必要，同時(shí)這也是解決問題的最終渠道。至少，在總結(jié)地方形成的慣例及經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可先行制定相關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

2012-03-09

方維亮，中共合肥市委黨校公共管理與法學(xué)教研室副教授。

馬俊