嚴(yán)登才　施國慶　伊慶山

[摘要]文章回顧了巖灘庫區(qū)移民發(fā)展干預(yù)的四個(gè)階段，即搬遷補(bǔ)償，生計(jì)重建，后期扶持和遺留問題處理，分析了水電開發(fā)利益分配機(jī)制的轉(zhuǎn)變過程，闡述了水電開發(fā)與少數(shù)民族發(fā)展的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]水電開發(fā)；少數(shù)民族移民；發(fā)展；巖灘電站

[作者]嚴(yán)登才，河海大學(xué)中國移民研究中心社會(huì)學(xué)博士研究生。施國慶，河海大學(xué)公共管理學(xué)院院長，中國移民研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。伊慶山，河海大學(xué)中國移民研究中心社會(huì)學(xué)博士研究生。南京，210098

[中圖分類號(hào)]C95.C922[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004－454X(2012)02－0162－006

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：07ASH010)階段成果。

一、問題的提出

巖灘水電站位于廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮(zhèn)，是紅水河梯級(jí)開發(fā)的第五座電站，是一座以發(fā)電為主，兼有航運(yùn)等綜合效益的大型水利水電工程。該工程于1985年動(dòng)工興建，1992年下閘蓄水，1996年通過驗(yàn)收。電站淹沒涉及河池市的大化、東蘭、巴馬、南丹、天峨5個(gè)縣的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、94個(gè)村、905個(gè)村民小組；1992年時(shí)搬遷人口43176人，生產(chǎn)安置人口62430人。巖灘庫區(qū)是少數(shù)民族聚集區(qū)，80％的移民為瑤族和壯族，世居的少數(shù)民族有壯、瑤、苗、侗、毛南、回、京、彝、水等。

水電開發(fā)是紅水河流域少數(shù)民族變水能優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。正如邁克爾.M.塞尼所說，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，常有必要在那些地區(qū)將人口進(jìn)行再分配以便能夠更好地利用可資利用但卻稀缺的自然資源。巖灘水電開發(fā)正是通過人口再分配實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的典型。然而，在向落后挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過程中，巖灘庫區(qū)多數(shù)移民仍然處于貧困之中，普遍存在出行難、飲水難、就醫(yī)難、上學(xué)難等諸多問題。多年來移民不斷上訪，形成了“小鬧不斷、逢節(jié)必鬧”的局面，嚴(yán)重威脅了地區(qū)穩(wěn)定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。按當(dāng)?shù)毓賳T的說法就是：“一心一意抓穩(wěn)定，三心二意謀發(fā)展?！睅r灘移民發(fā)展的現(xiàn)狀使我們不得不反思水電開發(fā)與少數(shù)民族移民發(fā)展之間的關(guān)系。為此，本文以巖灘庫區(qū)為例，梳理庫區(qū)移民發(fā)展干預(yù)的歷程，分析水電開發(fā)資源再分配的過程，探討水電開發(fā)與少數(shù)民族移民發(fā)展的關(guān)系。

二、巖灘庫區(qū)移民發(fā)展干預(yù)的四個(gè)階段

發(fā)展干預(yù)主要包括兩種類型：一是國家政府的干預(yù)，包括國家發(fā)展規(guī)劃、具體方案或項(xiàng)目；二是雙邊或多邊組織的干預(yù)，包括發(fā)展援助方案或項(xiàng)目。在水電開發(fā)過程中，移民搬遷、生計(jì)重建和項(xiàng)目扶持等都屬于國家政府干預(yù)的范疇。筆者以發(fā)展干預(yù)作為切入點(diǎn)，將巖灘庫區(qū)移民發(fā)展過程劃分為搬遷補(bǔ)償、生計(jì)重建、后期扶持、遺留問題處理四個(gè)階段。由于巖灘移民安置規(guī)劃的不斷調(diào)整，上述發(fā)展階段有交叉的地方。為了行文方便，筆者將四個(gè)階段分開論述，特此說明。

(一)搬遷補(bǔ)償階段

巖灘電站興建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這一時(shí)期政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長極度崇拜。在經(jīng)濟(jì)崇拜思維模式下，搬遷補(bǔ)償過程中普遍存在重工程、輕移民，重電站、輕庫區(qū)的傾向。

從巖灘移民的補(bǔ)償機(jī)制看，存在六個(gè)結(jié)構(gòu)性缺陷：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。以土地為例，按照年產(chǎn)值的8倍進(jìn)行補(bǔ)償，即水田1328元／畝，旱地929元／畝。在口糧補(bǔ)助發(fā)放過程中，土地補(bǔ)償費(fèi)在短期內(nèi)就消耗完，這充分說明了土地的真實(shí)價(jià)值被低估。第二，補(bǔ)償范疇窄。由于實(shí)物量調(diào)查工作粗糙，導(dǎo)致調(diào)查數(shù)據(jù)與實(shí)際損失相差較大，移民部分資本的損失沒有得到補(bǔ)償。譬如，前期調(diào)查砍伐果樹86210棵，實(shí)際砍伐115442棵。第三，無形資本損失無法得到補(bǔ)償。對(duì)于移民而言，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)瓦解和人力資本失靈是無形資本損失的主要表現(xiàn)形式。即使在當(dāng)下，無形資本的損失也無法得到補(bǔ)償。第四，拖延賠償。譬如，房屋補(bǔ)償直到2004年之后才陸續(xù)發(fā)給移民。第五，補(bǔ)償費(fèi)被挪用或貪污。由于庫區(qū)淹沒土地房屋統(tǒng)計(jì)不詳，無法將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放到移民個(gè)人，而是由縣移民辦統(tǒng)一管理使用。這種大鍋飯式的資金管理模式造成資金大量流失，在庫區(qū)就曾發(fā)生資金挪用的現(xiàn)象。第六，移民對(duì)補(bǔ)償資金管理和使用不善，短期內(nèi)陷入貧困處境。天峨和南丹一次性將補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到個(gè)人，這些資金短期內(nèi)轉(zhuǎn)變成消費(fèi)資金，無法起到生產(chǎn)安置的目的，這些移民也成為威脅庫區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的“隱患”。

20世紀(jì)80年代，工業(yè)化、城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被看成是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑。在經(jīng)濟(jì)增長極度崇拜思維模式的影響下，工程規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目論證遵循的是傳統(tǒng)的成本一效益分析模式，即通過籠統(tǒng)地計(jì)算項(xiàng)目總成本和總收益來確定項(xiàng)目是否可行。世界銀行移民社會(huì)學(xué)家塞尼認(rèn)為，這一分析方法是導(dǎo)致移民補(bǔ)償不足和貧困風(fēng)險(xiǎn)的根源。首先，傳統(tǒng)的成本一效益分析方法沒有明確區(qū)分利益相關(guān)者受損和受益的程度，無法做到成本與效益的公平分配。其次，成本一效益分析方法的成本最小化原則導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)主總是盡可能降低移民成本。在當(dāng)時(shí)的文件和相關(guān)研究中，傳統(tǒng)成本一效益觀都有體現(xiàn)，譬如“巖灘電站提前發(fā)電是改革開放的碩果”、“以發(fā)電效益向十四大獻(xiàn)禮”、“節(jié)約投資”、“勤儉建國”等。由于移民損失無法得到完全補(bǔ)償，導(dǎo)致工程建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁到移民個(gè)人，即通過行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部成本的外部化。盡管在1992年和1997年兩次增加了補(bǔ)償投資，但上述問題仍然沒有得到完全的解決。在搬遷補(bǔ)償階段，政府通過“抽血”的方式換取水電開發(fā)的綜合效益，移民因搬遷而陷入介入型貧困的窘境。

(二)生計(jì)重建階段

1984年，《巖灘水電站庫區(qū)淹沒移民安置的若干規(guī)定》明確指出，按照“由低往高、就地后靠”的原則安置移民。1985年，由于補(bǔ)償資金不足，庫區(qū)剩余資源有限和遺漏實(shí)物量指標(biāo)等原因，安置規(guī)劃無法實(shí)施。1992年，電力部第一次增加庫區(qū)淹沒和移民安置投資，同時(shí)調(diào)整安置規(guī)劃，即采取開發(fā)庫區(qū)資源和外遷安置相結(jié)合的安置方案。1995年，由于庫周移民房屋開裂，庫區(qū)內(nèi)澇和物價(jià)上漲因素的影響，安置規(guī)劃在執(zhí)行過程中遇到較大的阻力。1997年，電力部第二次增加移民補(bǔ)償和安置投資，安置方案最終確定。根據(jù)移民安置規(guī)劃，庫區(qū)后靠生產(chǎn)安置46999人，其中規(guī)劃造地造田安置7501人、種果安置16909人、營林安置8450人、庫汊和網(wǎng)箱養(yǎng)殖安置5013人、企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)安置9126人。經(jīng)過兩次追加投資，巖灘電站水庫投資共計(jì)8.897億元。這些投資主要用于移民補(bǔ)償，口糧補(bǔ)助和生產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)。

水庫淹沒后，大化、巴馬和東蘭人均耕地僅為0.16畝，0.28畝和0.3畝，移民基本生活無法得到保障。由于淹沒土地產(chǎn)權(quán)不明，無法將受淹土地補(bǔ)償和安置費(fèi)分解到個(gè)人。為此，政府采取發(fā)放口糧補(bǔ)助的方式解決移民基本生活問題。1997年，庫區(qū)有66458人依靠政府每人每月12.23千克大米維持生活。從1997年7月1日至1997年底，累積開支口糧補(bǔ)助費(fèi)1.1億元，移民的安置補(bǔ)償費(fèi)和生產(chǎn)扶持費(fèi)已經(jīng)全部消耗完。從1996年1月起，口糧補(bǔ)助資金主要依賴于庫區(qū)建設(shè)基金，但每年缺口達(dá)670萬元。從1992年到2007年，大化、東蘭和巴馬共發(fā)放口糧補(bǔ)助2.9448億元。

在發(fā)放口糧補(bǔ)助的同時(shí)，大規(guī)模的生產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)同步進(jìn)行。根據(jù)廣西工業(yè)勘測設(shè)計(jì)院的調(diào)查結(jié)果，巖灘庫區(qū)移民造地161畝、種果8307畝、開發(fā)經(jīng)濟(jì)林28493畝、造林19016畝、庫汊養(yǎng)魚1185畝、魚塘養(yǎng)魚141畝、網(wǎng)箱養(yǎng)魚1759箱、興辦或依托第二、三產(chǎn)業(yè)85個(gè)項(xiàng)目。但是，由于市場和管理等方面的原因，開發(fā)性移民項(xiàng)目以失敗告終。第一，種果項(xiàng)目由當(dāng)?shù)卣?guī)定種植品種，統(tǒng)一購買果樹苗。在果樹種植過程中，移民的自主性和積極性沒有調(diào)動(dòng)起來。而且，他們?nèi)狈夹g(shù)、資金和投資觀念，加之種植結(jié)構(gòu)重疊，本地市場供過于求，種果項(xiàng)目難以維持。第二，網(wǎng)箱養(yǎng)殖周期長，獲利等待時(shí)間長，無法維持移民眼前生計(jì)，移民的積極性不高。此外，缺乏大規(guī)模養(yǎng)殖管理和經(jīng)驗(yàn)，無力承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在大化縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制移民發(fā)展網(wǎng)箱養(yǎng)魚，在未經(jīng)市場調(diào)研和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盲目上項(xiàng)目，僅此一項(xiàng)損失500多萬元。第三，營林項(xiàng)目的特點(diǎn)在于林木成材期較長，投資回報(bào)慢，短期內(nèi)無法獲利，且面臨自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，國家規(guī)定嚴(yán)禁對(duì)庫區(qū)25。以上的坡地進(jìn)行開發(fā)砍伐，移民投資營林項(xiàng)目的積極性低。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)營管理粗放而紛紛破產(chǎn)倒閉。在巖灘庫區(qū)曾創(chuàng)辦電解鋁廠、人造板廠、毛巾廠和水泥廠等。以大化縣創(chuàng)辦的水泥廠為例，企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品技術(shù)含量低，生產(chǎn)成本高，缺乏市場競爭優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營者和管理者缺乏現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理的理念和知識(shí)，無法適應(yīng)和拓展市場，最終導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營失敗。按照最初和設(shè)計(jì)規(guī)劃，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及二三產(chǎn)業(yè)須安置農(nóng)民46999人，但在實(shí)際操作中，以上產(chǎn)業(yè)共投入9397萬元，實(shí)際安置1006人。

根據(jù)移民安置規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，1994年移民解決溫飽，2000年實(shí)現(xiàn)脫貧，2000年之后開始向小康水平邁進(jìn)。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查結(jié)果，1996年，東蘭、大化和巴馬三縣庫區(qū)移民人均收入分別為242元、210元、422元，僅為所在縣農(nóng)村平均水平的26％，21％和54％。2002年，巖灘庫區(qū)移民人均純收入只有836元，比當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入少524元，移民人均純收入僅相當(dāng)于庫區(qū)農(nóng)民的61.4％。在生計(jì)重建階段，政府期望通過“輸血+造血”機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，然而，在大量“輸血”之后，“造血”功能并未實(shí)現(xiàn)。

(三)后期扶持階段

20世紀(jì)80年代，為解決中央直屬老水庫的移民遺留問題，國家先后設(shè)立了庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)發(fā)展基金和庫區(qū)后期扶持基金。在2006年以前，巖灘庫區(qū)扶持基金約2億元，但用于移民口糧補(bǔ)助的支出占85％，只有3000萬元左右的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)開發(fā)。

由于全國各地扶持政策不統(tǒng)一，扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低，移民直接受益程度低，有相當(dāng)多的移民仍然生活在貧困之中。隨著我國從城鄉(xiāng)二元對(duì)立進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，政府加大了對(duì)移民后期扶持的力度。2006年，國務(wù)院開始對(duì)全國大中型水庫移民實(shí)行統(tǒng)一的后期扶持政策，即對(duì)2006年6月30日之前搬遷的水庫移民現(xiàn)狀人口再扶持20年，2006年6月30日之后搬遷的水庫移民原遷人口從搬遷之日起扶持20年，扶持標(biāo)準(zhǔn)為移民每人每年補(bǔ)助600元。在巖灘庫區(qū)，各地在尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，將后期扶持資金直補(bǔ)到移民個(gè)人。由于將后期扶持資金發(fā)放到個(gè)人，移民口糧補(bǔ)助的資金來源只能依賴于遺留問題處理。從20世紀(jì)80年代至今，國家在水電開發(fā)效益中提取的比例提高，后期扶持的標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高。后期扶持是巖灘庫區(qū)移民扶持過程中持續(xù)時(shí)間最長的一種“補(bǔ)血機(jī)制”。

2006年之前，巖灘庫區(qū)后期扶持資金主要是用于移民口糧補(bǔ)助，只能起到維持基本生活的目的，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也只是杯水車薪，無法實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展的目標(biāo)。根據(jù)廣西工業(yè)勘測設(shè)計(jì)院的調(diào)查結(jié)果，2007年，大化、巴馬和東蘭農(nóng)民人均純收入分別為1680元、1596元、1553元。三縣移民生活在貧困線以下的人口占淹沒總?cè)丝诘谋壤謩e為33.1％、41.3％和75.1％；生活基本達(dá)到溫飽線的人口占淹沒總?cè)丝诒壤秊?3.2％、53.3％和23.1％；生活達(dá)到溫飽線的人口占淹沒總?cè)丝诒壤秊?.7％、5.4％和1.8％。從調(diào)查結(jié)果看，大部分移民生活在溫飽線以下，貧困問題未得到緩解。

(四)遺留問題處理階段

2007年，巖灘水電站庫區(qū)移民長遠(yuǎn)生計(jì)問題規(guī)劃方案出臺(tái)。2009年，紅水河巖灘水電站水庫移民遺留問題處理規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告通過審查，并于2010年開始實(shí)施。巖灘庫區(qū)移民遺留問題處理包括對(duì)征收耕地實(shí)行生活補(bǔ)助；對(duì)移民子女上學(xué)進(jìn)行教育扶持；對(duì)移民勞動(dòng)力進(jìn)行技能培訓(xùn)；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善庫區(qū)和外遷移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件。

在遺留問題處理規(guī)劃中，最突出的是耕地生活補(bǔ)助。耕地生活補(bǔ)助是對(duì)口糧補(bǔ)助措施的一種延續(xù)和改革。耕地生活補(bǔ)助發(fā)放采取“對(duì)地不對(duì)人”的原則，即耕地生活補(bǔ)助不與生產(chǎn)安置人口直接掛鉤，同樣與人口增長無關(guān)，只與各村民小組被征收耕地的數(shù)量成正比，即耕地生活補(bǔ)助費(fèi)=(移民戶)淹沒土地面積×土地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。筆者曾就補(bǔ)助年限請(qǐng)教過巖灘遺留問題規(guī)劃的專家，他們表示，耕地生活補(bǔ)助其實(shí)就是長效補(bǔ)償，只是害怕其他庫區(qū)移民的攀比，才采用“耕地生活補(bǔ)助”這個(gè)說法。長效補(bǔ)償以移民被淹沒法定承包耕地前三年的農(nóng)作物平均產(chǎn)量為原始依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價(jià)格確定耕地平均年產(chǎn)值，采取貨幣形式或?qū)嵨镄问綄?duì)移民實(shí)行逐年補(bǔ)償，直到電站運(yùn)行結(jié)束。長期補(bǔ)償人口以村民小組為單位，落實(shí)到個(gè)人，總?cè)藬?shù)一經(jīng)核定不再增減。與長效補(bǔ)償不同的是，耕地生活補(bǔ)助設(shè)置了最低標(biāo)準(zhǔn)。最低耕地生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定保障了人多地少村組移民的基本生活。遺留問題處理的資金來自于項(xiàng)目業(yè)主的企業(yè)電價(jià)漲價(jià)利潤和地方政府掌握的庫區(qū)建設(shè)資金，實(shí)質(zhì)上都是來源于水電開發(fā)的收益。遺留問題的處理是國家通過政策干預(yù)將移民損失“返還”給移民，是對(duì)“抽血”之后的“還血”行為。

三、水電開發(fā)與少數(shù)民族移民發(fā)展

水庫移民是資源利用方式轉(zhuǎn)變、權(quán)屬轉(zhuǎn)換和重新配置的過程，是利益相關(guān)者博弈的過程，是強(qiáng)大外力作用下的社會(huì)急劇變遷過程。在資源再分配的過程中，政府、項(xiàng)目業(yè)主和移民是最重要的利益相關(guān)者。在發(fā)展干預(yù)過程中，政策調(diào)整既是資源再分配方式的調(diào)整，也是水電開發(fā)與移民發(fā)展關(guān)系的調(diào)整。

(一)搬遷補(bǔ)償階段：輸在起跑線上

從生命歷程的視角看，移民搬遷是影響個(gè)體發(fā)展的社會(huì)事件。從1985年開始移民試點(diǎn)到1997年最終確定安置方案，前后長達(dá)12年。在移民安置規(guī)劃不斷調(diào)整的過程中，移民發(fā)展的速度滯后于非移民，產(chǎn)生延遲效應(yīng)。這也是我們今天在庫區(qū)聽到各種“抱怨”的原因，譬如移民村是庫區(qū)最落后的部落、巖灘電站移民是“山頂洞人”等。與同時(shí)期的非移民相比，移民輸在起跑線上。從移民后代來看，父輩發(fā)展的延遲效應(yīng)會(huì)傳遞給他們。根據(jù)生命歷程累積劣勢的觀點(diǎn)，雖然人們可能在社會(huì)階梯內(nèi)上下運(yùn)動(dòng)，但是通常那些生命開始時(shí)就掌握較多資源的人有更多的機(jī)會(huì)獲得額外的收獲，相反，那些生下來沒有很多資源的人將會(huì)越來越落后。與非移民的后代相比，移民后代所掌握的資源及所能獲得收獲的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，他們也輸在起跑線上。這是庫區(qū)移民的后代也加入“上訪大軍”行列的主要原因。

(二)生計(jì)重建階段：發(fā)展干預(yù)結(jié)果的非預(yù)期性和非線性

在地方政府看來，發(fā)展干預(yù)與生計(jì)重建是具有邏輯性的直線性活動(dòng)，即通過開發(fā)庫區(qū)資源能夠?qū)崿F(xiàn)移民生計(jì)重建的目標(biāo)。實(shí)際上，發(fā)展干預(yù)不是簡單地執(zhí)行一個(gè)已經(jīng)指明行動(dòng)的計(jì)劃，其結(jié)果也是不可預(yù)期的。在生計(jì)重建過程中，由于受市場、技術(shù)等條件的制約，種養(yǎng)殖和第三產(chǎn)業(yè)都沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。而且，任何發(fā)展干預(yù)活動(dòng)都涉及不同的利益相關(guān)者，他們?cè)趦r(jià)值體系、興趣、知識(shí)和權(quán)力等方面都存在異質(zhì)性和不連續(xù)性。生計(jì)重建項(xiàng)目的實(shí)施是利益相關(guān)者之問各種不連續(xù)性相互碰撞和不斷形塑的過程。在發(fā)展場域中，任何利益相關(guān)者都會(huì)充分調(diào)動(dòng)他們的知識(shí)、權(quán)力、能力和社會(huì)資源使其他利益相關(guān)者在更大程度上進(jìn)人自己的“項(xiàng)目”。以巖灘庫區(qū)移民種養(yǎng)殖為例，品種選擇的“一刀切”和“逼民致富”都是政府試圖使移民進(jìn)入自己的“項(xiàng)目”的表現(xiàn)，即政府官員以當(dāng)?shù)匾泼瘛叭缁鹑巛薄遍_展高效種養(yǎng)殖“彰顯”自己的政績。在種養(yǎng)殖過程中，地方政府和移民在利益上是不連續(xù)的，政府動(dòng)用權(quán)力使移民進(jìn)入他們的“項(xiàng)目”。因此，生計(jì)重建不僅受到宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的影響，而且也是利益相關(guān)者利益爭奪的過程。在發(fā)展干預(yù)過程中，并不總是經(jīng)濟(jì)因素起決定作用，良好的發(fā)展決策并非總是來源于理性的決策制定過程。雖然在生產(chǎn)開發(fā)中投入了大量的資金，但最終無法實(shí)現(xiàn)移民生計(jì)恢復(fù)與重建。

(三)后期扶持階段：助力效果不明顯

對(duì)于后期扶持的性質(zhì)，學(xué)界有兩種態(tài)度，一種認(rèn)為后期扶持屬于水庫移民分享水電開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益的一種方式，另一種認(rèn)為后期扶持是對(duì)前期補(bǔ)償?shù)难永m(xù)，實(shí)質(zhì)上是移民損失的彌補(bǔ)機(jī)制。筆者更傾向于移民自身對(duì)后期扶持政策的認(rèn)定，即后期扶持是一項(xiàng)“有比沒有好”的政策。在移民成本效益模糊化的情況下，很難識(shí)別后期扶持的性質(zhì)。

由于巖灘庫區(qū)移民生產(chǎn)安置措施的失敗，后期扶持資金基本上都用于口糧補(bǔ)助。與有土安置移民相比，巖灘庫區(qū)移民享受的待遇是不公平的，前者在取得農(nóng)業(yè)收入的同時(shí)能夠享受后期扶持，而巖灘庫區(qū)移民只能將這筆資金用于“吃飯”，他們無形中承擔(dān)了生產(chǎn)安置失敗的成本，后期扶持資金也失去了本原意義上的“助力”功能。

(四)遺留問題處理：發(fā)展的全面干預(yù)

移民遺留問題處理是特定時(shí)期的產(chǎn)物，它是指自建國以來至1985年底以前國家興建的水電站移民遺留問題，從1986年起，新建、擴(kuò)建、續(xù)建水利水電工程的移民問題，就不屬于移民遺留問題的處理范圍。與20世紀(jì)90年代的遺留問題處理相比較，巖灘移民遺留問題的處理有三個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，它是20世紀(jì)80年代以來，我國水利水電工程移民史上對(duì)遺留問題處理最為全面的一個(gè)水庫。巖灘移民遺留問題的處理涉及生產(chǎn)生活的主要方面，近乎對(duì)移民的二次安置。第二，將移民子女的教育納入遺留問題處理的范疇。應(yīng)該說，教育扶持是對(duì)移民后代“累積劣勢”的一種回應(yīng)。第三，耕地生活補(bǔ)助借鑒了目前正在實(shí)施的長效補(bǔ)償?shù)淖龇?，從?shí)踐上對(duì)1997年確定的后靠安置方式予以了“否定”，重新對(duì)移民采取市場化的生產(chǎn)安置方式。而且，設(shè)立最低耕地生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，彰顯了以人為本的理念，是對(duì)長效補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新和突破。實(shí)施耕地生活補(bǔ)助后，后期扶持資金不再用于口糧補(bǔ)助，其功能也得到進(jìn)一步的釋放。

四、結(jié)論

巖灘水電站的建設(shè)主要是為了解決廣西工業(yè)城市平果、柳州和廣東的用電問題，同時(shí)帶動(dòng)庫區(qū)少數(shù)民族移民的發(fā)展。水電開發(fā)是民族地區(qū)變水能資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的必然舉措，也是振興民族經(jīng)濟(jì)的希望所系。然而，20多年的發(fā)展歷程表明，水電開發(fā)的溢出效應(yīng)并沒有惠澤移民，而是加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡。在搬遷補(bǔ)償階段，水電開發(fā)實(shí)質(zhì)上是抽血經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)條件下不同所有制之問的競爭，是技術(shù)管理、資金和權(quán)力的較量。從全國同時(shí)期的水電開發(fā)來看，“反溢出效應(yīng)”普遍存在。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的屬性決定了移民不能成為電站的投資者，不能分享電站的收益。在生計(jì)重建階段，政府的發(fā)展理念開始發(fā)生變化，由于受到資金、市場、管理和移民能力的影響，將移民轉(zhuǎn)變成發(fā)展機(jī)遇的“夢(mèng)想”破滅了。在后期扶持階段，前期安置暴露出的問題使后期扶持資金用于口糧補(bǔ)助，無法實(shí)現(xiàn)“添一把火”的目的，而只能維持移民基本生活。在遺留問題處理階段，政府對(duì)庫區(qū)移民發(fā)展進(jìn)行了全面干預(yù)，尤其是耕地生活補(bǔ)助從實(shí)踐上否定了后靠安置的做法，走市場化安置方式。形象地說，巖灘庫區(qū)水電開發(fā)利益分配經(jīng)歷了從“抽血→輸血+造血→補(bǔ)血→還血”這樣一個(gè)過程，移民從無法分享水電開發(fā)效益到逐步提高分享的水平。

少數(shù)民族地區(qū)水電開發(fā)不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且是社會(huì)和民族問題。費(fèi)孝通曾說，在資源開發(fā)的過程中必須重視民族關(guān)系，將民族問團(tuán)結(jié)協(xié)作的關(guān)系進(jìn)一步推向新階段。團(tuán)結(jié)是不能脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我們?cè)谒伎济褡宓貐^(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，必須著眼于當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族自身的發(fā)展。在他看來，在少數(shù)民族地區(qū)開發(fā)資源時(shí)需要對(duì)少數(shù)民族予以利益傾斜，否則將影響民族融合與發(fā)展。然而，在巖灘庫區(qū)移民搬遷補(bǔ)償、生計(jì)重建和后期扶持的過程中，資源再分配都沒有充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)背景和民族心理。巖灘庫區(qū)移民與同時(shí)期非少數(shù)民族庫區(qū)移民享受的是同等待遇。值得肯定的是，國家對(duì)巖灘移民遺留問題的處理予以了一定的利益傾斜。盡管如此，遺留問題處理終究還是一種彌補(bǔ)機(jī)制，是在對(duì)移民“抽血”之后進(jìn)行的“補(bǔ)血”行為，是在移民落后于非移民的基礎(chǔ)上的追趕行動(dòng)。因此，實(shí)現(xiàn)巖灘庫區(qū)少數(shù)民族移民可持續(xù)生計(jì)還需要政府在利益分配上予以傾斜，加大發(fā)展干預(yù)的力度。外部援助是生計(jì)重建的前提和保障。此外，還需要激發(fā)移民的內(nèi)源動(dòng)力，調(diào)動(dòng)他們生產(chǎn)恢復(fù)重建的積極性。耕地生活補(bǔ)助的實(shí)施后，移民基本生活有了穩(wěn)定的保障。因此，可借鑒重慶和貴州等地山區(qū)群眾脫貧的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行人口梯度轉(zhuǎn)移，通過優(yōu)惠政策激勵(lì)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較好的年輕移民自愿從庫區(qū)轉(zhuǎn)移出去，緩解和釋放庫區(qū)環(huán)境容量，推動(dòng)本地的城鎮(zhèn)化水平。

[責(zé)任編輯：俸代瑜]