叢菲菲

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破解我國人才困境的宏觀教育管理對策——基于“人力資本”角度的建議

叢菲菲

福州大學

改革開放以來，我國高等教育事業(yè)迅速發(fā)展，但仍然存在一些不足，該文針對高等教育現(xiàn)狀和不足提出了相應的建議，為高等教育的更好發(fā)展提供了參考。

高等教育 不均衡 地區(qū)分布 人才不足 人力資本

高等教育是我國教育體系中十分重要的組成部分。改革開放以來，我國的高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，高校數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，辦學質(zhì)量和科研水平穩(wěn)步提高。目前我國高等教育毛入學率達到27%，已經(jīng)進入高等教育大眾化階段，國家計劃在2020年時毛入學率達到40%。

1 我國高等教育現(xiàn)狀和不足

由于政治、經(jīng)濟、文化、歷史、地理等因素綜合作用，我國的高等教育仍然存在著較大的不足。這種不足導致了我國人力資源的不足。充足的高質(zhì)量人力資源是社會穩(wěn)步向前發(fā)展的必要保證。目前，我國人才仍然處于相對短缺階段，近兩年來沿海地區(qū)的“用工荒”、農(nóng)民工回流等現(xiàn)象很好地說明了這些問題。趙曙明教授認為，我國人力資源存在著“非流動性”和“非價值性”的現(xiàn)象，近幾年來，“非流動性”現(xiàn)象已經(jīng)取得了明顯的改善，但是人力資源“非價值性”仍然非常嚴重[1]。這一方面是由于人力資源本身的人力資本不足，更重要的原因在于高等教育的滯后。

趙曙明教授認為，我國當前人力資源開發(fā)中存在著三大問題[2]：第一，勞動力整體素質(zhì)比較差，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要不相適應。我國當前仍然存在著大量的文盲和半文盲，大部分分布在西部地區(qū)和農(nóng)村；工人隊伍中高級技術工人缺乏；專業(yè)技術人員學歷水平普遍較低；同時還有比較突出的專業(yè)技術知識老化的問題。第二，專業(yè)技術人員區(qū)域分布和部門行業(yè)分布不合理。邱均平和溫芳芳從高校數(shù)量和教育質(zhì)量兩個方面對我國高等教育資源分布現(xiàn)狀進行了量化說明和實證分析，認為我國高等教育資源區(qū)域分布不均衡是由于歷史、經(jīng)濟、政治等因素長期作用形成的，但這種不均衡性又會對教育公平和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴重的危害[3]。第三，現(xiàn)有專業(yè)技術人員的利用率不高。經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的專業(yè)技術人員被嚴重的浪費[2]。歸根結(jié)底，原因在于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)人員所接受的高等教育水平較低，不能充分地認識和利用人力資源的優(yōu)勢；同時，由于經(jīng)濟和社會的發(fā)展滯后，導致沒有足夠的資金投入，缺乏環(huán)境的基礎建設，不能對高級人才形成足夠的吸引。

由于我國不同區(qū)域人口接受高等教育機會的不均等，對高等教育升學機會產(chǎn)生了直接的影響，而且對地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展也有重要的影響。由于區(qū)域高等教育能夠培養(yǎng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需的高素質(zhì)人才，能夠提供區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所必需的科研成果，同時能夠直接拉動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

如上所述，各種人力資源問題仍然存在。眾所周知，高等教育是推動國家經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的重要手段，是解決這些問題的關鍵方法。高等教育作為一種帶有公共物品屬性的資源具有較強的公益性和社會性，高等教育公平是社會公平的重要組成部分，是社會公平在高等教育領域的延伸和體現(xiàn)。只有從高等教育角度下手，才能解決我國人力資源配置和利用不足的問題。

2 人力資本理論概述

人力資本是為提高人的能力而投入的一種資本，是教育經(jīng)濟學中的基本概念。現(xiàn)代經(jīng)濟學認為，資本可以分為物質(zhì)資本和人力資本兩種形式，其中人力資本就是體現(xiàn)在勞動者身上，以勞動者的數(shù)量和質(zhì)量表示的資本，它對經(jīng)濟起著促進性的作用，能夠使國民經(jīng)濟收入增加，國民收入水平提升。人力資本和物質(zhì)資本是互相補充和替代的。

人力資本是以勞動者的質(zhì)量或其技術知識、工作能力表現(xiàn)出來的資本。人力資本理論的主要內(nèi)容是：

首先，人力資源是一切資源中最重要的資源，人力資源理論是經(jīng)濟學的核心問題。人作為物質(zhì)資本的使用者、操作者和直接受益者，能夠通過與物質(zhì)資本的相互作用，實現(xiàn)物質(zhì)資本和人力資本的雙向增值。

第二，在經(jīng)濟增長中，人力資本的作用大于物質(zhì)資本的作用。在發(fā)達國家，人力資本以比物質(zhì)資本快得多的速度在增長，勞動者的實際收入明顯增加，這也反映了人力資本投資的收益。這同時也解決了趙曙明教授所說的人才“非價值性”問題。研究表明，國民受教育水平是生產(chǎn)力高低的決定因素之一。

第三，人力資本的核心是提高人口的質(zhì)量，教育投資是人力投資的主要部分。研究表明，技術知識程度高的人帶來的產(chǎn)出明顯高于技術程度低的人力。

因此，人力投資理論的基本觀點包括：人力投資就是教育投資，人力資本就是人口質(zhì)量投資。在我國，教育投資主要來自于各級政府，也只有政府才能從根本上解決我國當前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。

3 政府參與教育管理的必要性分析

政府運用各種宏觀調(diào)控手段，對各級各類教育事業(yè)進行全局性和綜合性的協(xié)調(diào)和干預，及時糾正教育活動中發(fā)生的各種偏離教育方針、政策、目標及政府教育意圖的行為，防止教育事業(yè)出現(xiàn)重大的結(jié)構(gòu)性失衡和動蕩，保證整個教育事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)步地發(fā)展。

加強教育的宏觀管理是保證教育公平與效率、全面發(fā)揮教育功能的重要手段，也是落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位、合理配置教育資源、實現(xiàn)社會人才供給的大體平衡和教育機會均等的重要措施。由于人人要求得到均等的教育機會，社會需要國家保證全體人民平等接受教育的權(quán)利，社會壓力促使中央政府要加強對教育的管理。

目前我國教育經(jīng)費相當緊缺，不僅不能適應加快改革開放和現(xiàn)代化建設對人才的需求，而且也難以滿足現(xiàn)有教育事業(yè)的基本需要。加強教育宏觀調(diào)控體系建設的一個重要目的就是通過制定有關教育經(jīng)費法律，建立起正常的教育經(jīng)費增長機制，確保國家逐步提高財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例和各級財政支出中教育經(jīng)費所占比例。另一重要方面是通過調(diào)整各級各類學校的教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)及其布局、規(guī)模、層次結(jié)構(gòu)、專業(yè)比例等，來合理配置教育資源，實現(xiàn)社會人才的大體平衡和教育機會均等。我國當前教育經(jīng)費不僅在總量上不足，而且在分配結(jié)構(gòu)上也表現(xiàn)得很不合理，基礎教育經(jīng)費比高等教育經(jīng)費短缺更甚。改變這種狀況的關鍵，是在努力增加教育投資總額的前提下，調(diào)整教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)及其學校的數(shù)量、布局、規(guī)模，充分利用人力、物力、財力，提高教育經(jīng)費的使用效率和效益。在經(jīng)費的籌措上，從全國范圍來看，基本思路就是要逐步建立起一種以國家財政撥款為主，輔之以增收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制[4]。

4 影響宏觀教育管理的障礙因素

目前影響我國教育管理的宏觀因素主要包括：認識障礙、法制障礙、區(qū)域障礙和信息溝通障礙。

有人錯誤地把教育的宏觀管理看作是國家對教育事業(yè)的壟斷，是要簡單地復歸于集權(quán)化的教育行政體制。這主要是因為混淆了兩個不同的概念，一個是建立在市場機制上的教育的宏觀管理，一個是建立在計劃經(jīng)濟基礎上的控制。加強教育的宏觀管理，是要逐步建立起新型的教育宏觀管理體系和管理制度。還有人認為，強調(diào)教育宏觀管理與教育行政體制改革的主流不一致，與“自主辦學治校”不適應。這種認為當前教育行政體制改革的重點是如何擴大學校的自主權(quán)問題的觀點誤讀了教育宏觀管理的目的。畢竟增強學校的活力，擴大辦學的自主權(quán)是我國教育行政體制改革的目標和落腳點；同時，加強教育宏觀管理是擴大學校自主權(quán)的前提和保證。

推行教育行政體制改革，變國家主管部門直接領導為間接指導、宏觀調(diào)控，在這種體制下如何有效地發(fā)揮國家對教育整體的約束力和影響力，一個重要的方面就是加強教育立法。我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，各地區(qū)教育發(fā)展水平也不平均，差異較大必然會給強調(diào)使用統(tǒng)一標準、統(tǒng)一政策和措施施行管理的國家教育宏觀管理帶來諸多不便。當前我國教育發(fā)展水平明顯偏低，教育發(fā)展水平提高程度偏緩，地區(qū)間教育發(fā)展水平差距偏大，教育發(fā)展的均衡性和協(xié)調(diào)性較差。這種差異，一方面增強了國家教育宏觀管理的必要性和緊迫性，同時也增加了國家教育宏觀管理的復雜性和難度。

建立固定而明確的信息溝通渠道，使各種教育信息能及時、準確地上傳下達，既是政府及其教育管理部門轉(zhuǎn)變職能、增強服務觀念的內(nèi)在要求，也是國家對教育事業(yè)進行有效的宏觀管理的物質(zhì)保證。但是由于教育管理組織機構(gòu)龐雜、層次過多且職責不清，拉長了教育信息在傳遞和交換過程中的時間，降低了教育信息溝通的速度和質(zhì)量；同時由于整體上相對落后的信息溝通手段，嚴重影響了教育宏觀管理的時效性和權(quán)威性。

5 基于人力資本理論的我國教育管理建議

伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，市場經(jīng)濟體制逐步完善，中國高等教育正從過去的精英教育向大眾教育轉(zhuǎn)軌，從傳統(tǒng)教育向現(xiàn)代教育轉(zhuǎn)型，從封閉教育向開發(fā)教育發(fā)展。我們必須把握這些變化，更新手段，改變傳統(tǒng)和落后的經(jīng)驗管理，將科學的管理方法引進高等教育管理行政管理領域，建立一個科學、規(guī)范、有效的高等教育宏觀管理保障機制。

5.1 轉(zhuǎn)變管理觀念。堅持民主的原則，發(fā)揚民主是高等教育宏觀管理的內(nèi)在要求。由于管理工作的復雜性，人員眾多，管理人員必須能夠動員社會力量參與高等教育的宏觀管理，來保證決策的科學性。同時要倡導科學化管理，高等教育的宏觀管理系統(tǒng)運行要更加規(guī)范，在與外部環(huán)境相互作用中更加遵循市場經(jīng)濟活動規(guī)律，突出戰(zhàn)略重點，進一步加強高等教育研究機構(gòu)建設，以促進高等教育創(chuàng)新。樹立管理為人、為社會發(fā)展服務的理念，政府和高校要把單一的從上到下的垂直式管理轉(zhuǎn)向多元化管理，理順行政管理與教學、科研的關系，為高校培養(yǎng)各類高級人才，為科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。引導高等教育創(chuàng)新與發(fā)展，立足于我國現(xiàn)代化建設大局和時代發(fā)展潮流的基本點，科學制定和實施今后的發(fā)展目標、發(fā)展思路、辦學理念、特色定位等戰(zhàn)略舉措。

5.2 進一步健全教育領導機制。在當代社會，政府應當進一步健全和完善教育教學領導機制，提升高校的辦學積極性；政府在高等教育機制中所扮演的角色，應當從管理者向服務者轉(zhuǎn)型，從而更好地推動學術的自由發(fā)展，更好地切合社會發(fā)展和市場需求。在教育教學領導機制方面，應當著重從地方放權(quán)，從而擴大高校的辦學自主權(quán)。減少中央對地方、高校事務的直接干預，從過程管理轉(zhuǎn)為目標管理，從時時跟蹤轉(zhuǎn)為結(jié)果評估和反饋，做到以法律分權(quán)為主，政策、規(guī)劃、命令等行政手段為輔，實現(xiàn)政府依法管理，高校依法辦學的理想目標。地方政府應積極轉(zhuǎn)變觀念，從控制為主逐漸轉(zhuǎn)向幫助和支持高校自主辦學為主，引導社會力量參與高校的投資和監(jiān)督。政府應該鼓勵和提倡增強學術權(quán)力，下移高校權(quán)力中心，擴大基層人員尤其是教授治校的權(quán)力，避免行政權(quán)力對學術活動的過多干涉；同時需要提高教育的專業(yè)領導隊伍素養(yǎng)，要鼓勵領導深入生活，深入基層，積累豐富的經(jīng)驗和用人、理事、用權(quán)的技巧和方法；對于非專業(yè)的領導人，要鼓勵領導參與管理與教育培訓，提升領導人的管理專業(yè)性，從而保證這些領導人不只具有學術專業(yè)性，而且具備保證學校發(fā)展的管理才能。

5.3 依法治教。推進高等教育法規(guī)的實施。高等教育管理人員要始終保持較高的法律涵養(yǎng)，在執(zhí)法過程中，要提高透明程度，體現(xiàn)民主原則，調(diào)動社會多方人員進行監(jiān)督和檢查。從日常工作實踐進行“法律”創(chuàng)新，與學校里有關法學研究的人進行交流和探討，對當前工作的準則及學校章程等做出新的調(diào)整，更好地行使各自的權(quán)利和義務，保證管理工作運行流暢。有選擇地借鑒國外高等教育法制建設的經(jīng)驗，彌補缺失，發(fā)揮長處。

5.4 疏通督導渠道。創(chuàng)建教育督導工作機制，制定一整套符合實際、切實有效的評價指標和標準。突出重點，對教育經(jīng)費的落實及使用和政府職責履行情況督導檢查，保證督導評估的權(quán)威性。對教育督導部門統(tǒng)一檢查和評估，其他部門不得再單獨檢查。加強督導，改善教學機制。對教學督導進行定量和定性分析相結(jié)合，客觀、公正地評價，激發(fā)教師的潛力，把教學工作引入正確的軌道。

5.5 優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，拓展渠道。積極轉(zhuǎn)變投資方式，強化投資力度。以公立高校為主，允許私人、企業(yè)、民間力量投資辦學等多樣化的所有制格局，在高等教育資金有限的情況下，政府要重點突出，合理分配和使用教育經(jīng)費，建立有效的激勵機制。高校自身要不斷挖掘融資潛力，提高科研創(chuàng)新能力，積極轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟上的優(yōu)勢；同時，高校應以高新技術研發(fā)作支撐，充分利用國家的優(yōu)惠政策，在市場中搶占優(yōu)勢，廣泛、深入拓展社會籌資渠道[6]。

[1] 趙曙明．人力資源管理研究[M]．北京：中國人民大學出版社，2001．

[2] 趙曙明．國際企業(yè)：人力資源管理[M]．南京：南京大學出版社，2005．

[3] 邱均平，溫芳芳．我國高等教育資源區(qū)域分布問題研究——基于2010年中大學及學科專業(yè)評價結(jié)果的實證分析[J]．中國高教研究，2010（7）：17-21.

[4] 張新平．教育管理學的持續(xù)探索[M]．合肥：安徽教育出版社，2007．

[5] 靳希斌．政府教育管理職能轉(zhuǎn)變與公共教育體制建構(gòu)[J]．現(xiàn)代教育管理，2011（10）：1-4.

[6] 孔德龍．關于我國高等教育行政管理的新思考[J]．濰坊教育學院學報，2009，22（2）：15-18.