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淺析煙葉市場監(jiān)管現(xiàn)狀與方法

福建省煙草學(xué)會專賣管理專業(yè)委員會*

從煙葉市場特點、煙葉市場監(jiān)管面臨的困境入手，總結(jié)分析當(dāng)前煙葉市場監(jiān)管存在的問題，并從加強宣傳引導(dǎo)、加強情報信息機制建設(shè)、強化合同管理手段、實施重點區(qū)域監(jiān)管、加強部門協(xié)作等方面探討進一步有效加強煙葉市場監(jiān)管的措施。

煙葉市場 監(jiān)管 現(xiàn)狀 措施

近年來，隨著云霄打假的持續(xù)深入，制假原料損失慘重，為補充給養(yǎng)，煙葉產(chǎn)區(qū)首當(dāng)其沖成為制假分子的原料來源目標。維護煙葉市場秩序，有針對性地加大煙葉市場監(jiān)管力度，切實保障國家利益和煙農(nóng)的合法權(quán)益，是煙草專賣行政主管部門的一項重要任務(wù)。但是由于煙葉產(chǎn)區(qū)特有的地理、交通環(huán)境，以及煙農(nóng)薄弱的煙葉專賣意識，使煙葉市場監(jiān)管存在著不少問題。本文試圖通過對煙葉市場特點及煙葉市場監(jiān)管困境的分析，提出解決對策，以有效加強對煙葉市場的監(jiān)管，維護煙葉正常收購秩序。

1 煙葉市場的特點

1.1 市場大、階段性特征明顯

煙葉產(chǎn)區(qū)具有煙葉市場大而階段性明顯的特點。煙葉市場大，體現(xiàn)在煙農(nóng)數(shù)量多、分布廣，煙葉種植面積大、產(chǎn)量大。以筆者所在縣域為例，與煙草公司簽訂合同的煙農(nóng)有2000多戶，分布在全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)200余個行政村，種植面積為47000畝，年收購計劃為13.5萬擔(dān)。煙葉烘烤一般從5月底6月初就全面展開，7月中旬基本結(jié)束，而煙葉收購時間集中在每年的7月至9月，階段性非常明顯。

1.2 煙農(nóng)法律意識淡薄

近年來，隨著各級煙草專賣局加大對《煙草專賣法》及其實施條例的宣傳力度，社會各界煙草專賣法律意識不斷增強。但不可否認的是，大部分煙農(nóng)知識層次不高，在利益的驅(qū)使下，不少煙農(nóng)置法律、置合同于不顧，有些煙農(nóng)會貪圖省工省力，而將煙葉無論好壞打包一次性銷售給煙販子，更有一些煙農(nóng)本身就是煙販子。

1.3 不同省市煙葉收購存在利潤差

煙葉等級和價格都有確定的國家標準，但不同的省市在執(zhí)行煙葉等級國家標準時嚴寬程度不一致，從而產(chǎn)生一些利潤差，再加上各省市在制定煙葉生產(chǎn)收購扶持補貼政策的時候往往存在一定的差異，更進一步加深了利潤差距。這種利潤差距在某種程度上成為煙販子從事販賣煙葉活動的使因。

1.4 煙草站不予收購的低次等級煙葉是制假分子的最愛

《煙草專賣法》明確規(guī)定，煙草公司對煙葉種植者按合同約定的種植面積生產(chǎn)的煙葉應(yīng)當(dāng)全部收購，但是實際中對低次等級煙葉卻往往不予收購，雖然引入對不適用煙葉進行田間處理的管理辦法在一定程度上減少了低次等級煙葉的產(chǎn)生，但受到氣候、烘烤等因素的影響，低次等級煙葉仍然存在。這些低次等級的煙葉價格便宜，又無去處，便成了制假分子的最愛，煙販子大量收購此類煙葉，會給煙農(nóng)增加一定的收入，因此也能受到廣大煙農(nóng)的歡迎。

1.5 販賣煙葉行為具有廣發(fā)性和易發(fā)性

由于存在高利可圖，且風(fēng)險較小，任何人都有可能隨時成為或大或小的煙葉販子，販賣煙葉行為體現(xiàn)出廣發(fā)性和易發(fā)性特征。

2 煙葉市場監(jiān)管面臨的困境

2.1 執(zhí)法權(quán)限受限，執(zhí)法力量薄弱

我國煙草專賣管理相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，各級煙草專賣管理部門必須在各自管轄區(qū)域范圍內(nèi)行使法律所賦予的行政執(zhí)法權(quán)，煙草專賣行政主管部門有權(quán)“檢查違法案件當(dāng)事人的經(jīng)營場所，依法對違法生產(chǎn)或者經(jīng)營的煙草專賣品進行處理”；“煙草專賣行政主管部門或者煙草專賣行政主管部門會同有關(guān)部門，可以依法對非法運輸煙草專賣品的活動進行檢查、處理?！笨h局煙草專賣行政主管部門行政執(zhí)法權(quán)限，不僅在地域范圍上存在限制，即使在管轄區(qū)域內(nèi)，也仍受到一定的限制。而且就目前人員配備看，煙葉產(chǎn)區(qū)縣級局專賣執(zhí)法人員配備一般在二三十人，既要監(jiān)管卷煙市場、查處大要案，又要監(jiān)管煙葉市場，執(zhí)法力量相對薄弱。

2.2 煙葉市場監(jiān)管情報信息渠道有限

雖然長期以來，煙草專賣管理中很注重舉報宣傳，但是大部分民眾還持有“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，也有些民眾不愿意得罪人，而對涉煙違法違規(guī)行為視而不管。群眾舉報的信息可謂是少之又少。以筆者所在的縣局為例，每年接到的舉報信息一般不超過10條，煙葉方面的舉報就更少了。大部分情報信息還是靠專賣執(zhí)法人員蹲點、駐守，密切監(jiān)視煙葉市場收集而來，所以信息來源非常有限。

2.3 煙葉市場監(jiān)管過程中部門協(xié)作體系和機制不完善

目前，煙葉市場監(jiān)管主要是由煙草專賣管理部門負責(zé)實施，雖然有些煙葉產(chǎn)區(qū)政府會成立煙葉護稅小組，或者也會有公安部門的介入，但是護稅小組、公安部門在煙葉市場監(jiān)管過程中僅僅處于協(xié)助與配合的境地，其作用沒有得到進一步發(fā)揮。這種情況下，機制與制度存在不完善之處，措施和手段沒有得到進一步落實與實施，部門間的協(xié)作沒有真正做到目標和責(zé)任明確，使得煙葉市場監(jiān)管的效果不是十分顯著。特別在打擊違法販運、販賣煙葉的執(zhí)法行動中沒有建立和完善更具實效性的協(xié)作機制，對一些細節(jié)性的、具體的環(huán)節(jié)和流程等沒有進一步制定有效的措施，缺少相關(guān)的辦法與切實可行的方案。部門協(xié)作在煙葉市場監(jiān)管實施過程中存在著較大的隨意性與不規(guī)范性。

3 煙葉市場監(jiān)管方法初探

在全面開展煙葉市場監(jiān)管的過程中，既要堅持依托煙草專賣管理職能作用的充分發(fā)揮，充分調(diào)動廣大專賣管理隊伍的能動性，使之更好地履職盡責(zé)，還要立足于當(dāng)前煙葉市場發(fā)展的新形勢和新情況，廣泛調(diào)動積極因素，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，為維護煙葉收購正常秩序起到保證作用。

3.1 加強思想建設(shè)

思想是行動的先導(dǎo)。人們無論做任何事情，都是先有思想、后有行動。有正確的思想才有正確的行動，有積極的思想才有積極的行動。因此，要通過加強思想建設(shè)，樹立社會各界積極的思想意識，來引導(dǎo)積極的行為，從而規(guī)范煙葉市場秩序。

3.1.1牢固生產(chǎn)經(jīng)營人員煙草專賣意識

作為煙葉收購的主體，煙葉生產(chǎn)部門首先要牢固樹立煙草專賣意識，要按照《煙草專賣法》及其實施條例的規(guī)定，規(guī)范各種煙葉種植、收購行為，并積極引導(dǎo)煙農(nóng)遵守?zé)煵輰Ｙu法律法規(guī)規(guī)定，誠信守約，共同維護煙葉市場秩序。只有專賣意識提高了，才能進一步激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營人員的工作積極性，加強宣傳力度和收購力度，做到“應(yīng)收盡收”。

3.1.2加強法制宣傳教育

要堅持加強法制宣傳教育，用法制宣傳教育引導(dǎo)煙葉市場管理，使普法成為推進信息收集的基礎(chǔ)和重要途徑，不斷提高法制宣傳教育實效，實現(xiàn)法制宣傳教育與市場監(jiān)管相互促進、良性互動，逐步實現(xiàn)煙葉市場管理由被動管理向信息為支撐點的主動管理方式轉(zhuǎn)變。一方面加強對煙農(nóng)的煙草專賣法律知識宣傳與教育，積極引導(dǎo)煙農(nóng)守法種植，誠信履約，互相監(jiān)督；另一方面，要加強對煙葉販子的教育力度，通過依法嚴厲查處違法運輸、販賣煙葉等違法行為，懲處與教育相結(jié)合，有效規(guī)勸煙葉販子改正違法行為。

3.2 建立完善的情報信息收集機制

在煙葉市場監(jiān)管中，情報信息是煙草專賣執(zhí)法部門充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)和前提，也是實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要保證，建立完善的情報信息收集機制，是改變被動監(jiān)管方式，推進按需監(jiān)管的迫切要求；是改進專賣工作方法，提高煙葉市場監(jiān)管效率的有效途徑；是改變單一的信息收集渠道，多方發(fā)展案源的重要舉措。

3.2.1建立全員專賣機制

煙葉市場監(jiān)管不僅僅是專賣部門的工作，要在企業(yè)內(nèi)部建立全員專賣機制，讓每一位煙草員工積極投身到煙葉市場監(jiān)管情報信息收集中來。特別要發(fā)揮煙葉生產(chǎn)部門員工深入煙葉生產(chǎn)一線，掌握煙農(nóng)煙葉種植、烘烤、銷售情況第一手資料，了解煙葉販子違法販煙動態(tài)的優(yōu)勢，讓每一位煙草員工都成為信息員。

3.2.2與周邊縣市局建立信息共享機制

針對煙販子活動的廣域性和流動性特征，單靠轄區(qū)內(nèi)的信息可能并不足以有效掌握煙販子活動情況，因此，要與周邊縣市局建立信息共享機制，及時傳遞涉煙違法分子相關(guān)信息。

3.2.3與其他執(zhí)法部門、社會組織建立信息共享機制

公安、工商、交通、林業(yè)等執(zhí)法部門在日常執(zhí)法過程中，多少會掌握一些與煙葉市場監(jiān)管有關(guān)的信息，特別是鄉(xiāng)村干部，他們基于工作性質(zhì)所接觸的基層事務(wù)較多，也更有機會掌握一些違法販煙活動信息。與這些執(zhí)法部門、社會組織建立信息共享機制，可以更為全面地掌握煙葉市場動態(tài)，收集涉煙情報信息。

3.2.4在煙農(nóng)中發(fā)展信息聯(lián)絡(luò)員

立足廣大煙農(nóng)，以煙農(nóng)為前沿陣地，根據(jù)煙農(nóng)廣布在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村，直接與煙葉販子接觸，掌握煙葉販子活動的特點，充分發(fā)揮廣大煙農(nóng)耳聰目明的特點，在煙農(nóng)中培養(yǎng)線人，將多年來誠信度高、合同履約情況好、有正義感的煙農(nóng)發(fā)展為信息聯(lián)絡(luò)員，初步建立起信息聯(lián)絡(luò)員多方發(fā)展線索為點，普及煙葉專賣意識為線，提高廣大煙農(nóng)主動參與涉煙信息為面，堅持點面結(jié)合，以點帶面，點上突破，面上提升，統(tǒng)籌兼顧，整體推進，形成遍布全縣的情報信息網(wǎng)絡(luò)。

3.3 強化合同管理

《煙草專賣法》規(guī)定：“煙草公司或者其委托單位應(yīng)當(dāng)與煙葉種植者簽訂煙葉收購合同。煙葉收購合同應(yīng)當(dāng)約定煙葉種植面積?！痹诤贤炗嗠A段，煙葉生產(chǎn)經(jīng)營部門要加強合同簽訂管理工作，與煙農(nóng)簽訂煙葉種植收購合同，并確保合同的真實性，防止少訂多種、多訂少種及只種不訂等現(xiàn)象的出現(xiàn)，對不予煙草公司簽訂合同的煙葉種植者，要加強法制宣傳和教育，積極引導(dǎo)其與煙草公司簽訂合同；在煙葉種植階段，要加強對煙種、煙苗的管理，防止煙種、煙苗外流；在煙葉收購階段，要嚴格按合同收購，禁止無合同收購煙葉。對于一些豐產(chǎn)豐收的煙農(nóng)，要適當(dāng)調(diào)整其合同交售數(shù)量，盡可能把煙農(nóng)的煙葉都收起來。同時，可以適當(dāng)收購低次等級的煙葉，保障煙農(nóng)的利益，防止這些煙葉流向煙葉販子、流入非正常渠道。在合同管理中，可引進誠信管理辦法，與煙農(nóng)簽訂煙葉種植收購合同時，要根據(jù)煙農(nóng)的誠信度進行，對一些誠信度不好的煙農(nóng)，可不與其簽訂合同或者在補貼政策上加以限制，通過誠信管理，進一步促進煙農(nóng)誠信履約，提高煙農(nóng)誠信度。

3.4 實施重點區(qū)域監(jiān)管

執(zhí)法力量的有限使得我們無法對全縣煙葉市場進行全面的監(jiān)管，為了使有限的執(zhí)法資源得到有效的發(fā)揮，我們可以引入重點區(qū)域監(jiān)管方法，對違法行為易發(fā)區(qū)、高發(fā)區(qū)進行重點監(jiān)管，通過實施重點區(qū)域監(jiān)管，有效遏制違法搶購、套購、販運煙葉等違法行為。一般來說，與其它省市縣毗鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往交通比較便利，因為是兩?。ㄊ?、縣）交界處，可以比較隱蔽地實施違法行為，故而成為煙販子比較青睞的地方?？蓪⑦@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定為重點區(qū)域進行重點監(jiān)管。提高了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的煙葉市場監(jiān)管效率，就等于提高了全縣煙葉市場的監(jiān)管效率。

3.5 加強聯(lián)合執(zhí)法機制建設(shè)

受到執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量的限制，要由煙草專賣部門單獨承擔(dān)煙葉市場監(jiān)管責(zé)任存在較大的困難。煙草專賣管理部門一定要與其它執(zhí)法部門、周邊縣市專賣管理部門建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制，加強聯(lián)合執(zhí)法力度，才能有效提高煙葉市場監(jiān)管效率。

3.5.1與轄區(qū)內(nèi)其它執(zhí)法部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制

受到執(zhí)法權(quán)限的限制，煙草專賣管理部門在開展煙葉市場監(jiān)管，查處違法違規(guī)行為過程中難免遇到“無權(quán)限”的問題，比如在違法運輸行為的查處中，路上攔截車輛，或者在囤積煙葉行為的查處中，對當(dāng)事人囤積煙葉的倉庫進行查處，經(jīng)常需要有權(quán)限的部門如公安、交通等執(zhí)法部門的協(xié)助。但是查處煙葉違法違規(guī)行為具有較強的突發(fā)性，臨時請求這些部門協(xié)助可能會遇到很大困難。如果能與這些有權(quán)限部門建立穩(wěn)定的聯(lián)合執(zhí)法機制，在煙葉市場監(jiān)管執(zhí)法過程中，可解決權(quán)限受限、突發(fā)無人的難題。

3.5.2與周邊縣市局專賣管理部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制

因為執(zhí)法區(qū)域限制，非法收購、販運煙葉的車輛或人員一旦越過區(qū)域界限，專賣執(zhí)法人員便束手無策。因此，要突破執(zhí)法權(quán)限的限制，就要與毗鄰省市縣局專賣管理部門加強溝通聯(lián)系，通過建立定期聯(lián)系會議、情報信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、案件協(xié)辦等機制，來實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法，強化監(jiān)管效果。

4 結(jié)語

煙葉市場監(jiān)管是一項時間緊迫而任務(wù)艱巨的工作，在煙葉市場監(jiān)管中難免遇到這樣或那樣的困難，但是，只要把握煙葉市場監(jiān)管的特點，正視監(jiān)管中的不足并通過得當(dāng)?shù)姆椒ㄒ灰挥枰云平?，煙葉市場監(jiān)管效果便能得到極大的提升，煙葉市場正常秩序便能得到很好的維護，國家利益、煙農(nóng)利益就能得到有效的保障。

朱宋琴，福建省武平縣煙草專賣局。