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淺析新形勢下的卷煙市場監(jiān)管

福建省煙草學會專賣管理專業(yè)委員會*

該文以筆者所在地級市為例，力求通過以小見大，找出當前卷煙市場監(jiān)管中內外兩方面面臨的主要共性難題，并結合公安、藥監(jiān)等職能部門的一些經驗做法，有針對性地提出優(yōu)化合理布局、增強一線力量、提高巡查效率、降低違規(guī)幾率、增加誠信份量等務實措施，希望為解決市場監(jiān)管的薄弱處、營造良好的卷煙市場環(huán)境，進而實現行業(yè)目標提供有益的借鑒。

市場凈化率 卷煙監(jiān)管 創(chuàng)新

市場監(jiān)管始終是煙草專賣執(zhí)法的主要表現形式，這項工作的好與壞直接關系到煙草專賣法律地位的實與虛，如何在新形勢下構建與之相適應的市場監(jiān)管體系，從而更好地維護市場秩序，有力保障“卷煙上水平”，筆者認為可從分析當前市場監(jiān)管存在的主要問題入手，結合其他職能部門的一些有效做法，走出一條合理可行的監(jiān)管之路。

1 分析現狀，找準癥結

市場監(jiān)管的成效如何，行業(yè)內的通用衡量標準是計算市場凈化率，其計算公式為：市場凈化率=持證經營率×20%+守法經營率×80%。由此看來，市場監(jiān)管工作主要包括卷煙經營戶持證經營情況和守法經營情況的監(jiān)管，而目前在這兩方面的監(jiān)管仍然存在不少問題。

1.1 無證經營監(jiān)管有待破局

在持證經營監(jiān)管方面，對于無證經營卷煙零售業(yè)務的，根據《煙草專賣法》及其實施條例規(guī)定，煙草部門是沒有處罰權的，應由工商部門行使行政處罰權。既然沒有處罰權，那管理權是否具備呢？煙草部門也找不到有關方面的規(guī)定?？梢哉f，持證經營的監(jiān)管，煙草部門因權力受限，只能監(jiān)管有證經營，而對無證經營并無法定監(jiān)管權，這就造成沒有這個權力，卻要承擔監(jiān)管缺位的后果，前后是相互矛盾的。目前，煙草部門雖然加強與工商部門的聯系，通過不定期聯合執(zhí)法、構建信息抄告平臺實現信息順暢流通等方式開展共同取締無證戶行動，也取得了一定成效，但仍未從根本上遏制住無證經營現象。

1.2 一線監(jiān)管力量需要加強

以筆者所在地級市為例，煙草專賣主要部門有：市局專賣科、內管科、稽查支隊，縣局專賣辦（下轄若干專管所、行政管理服務大廳）、內管辦、稽查大隊（下轄若干稽查中隊）。日常市場監(jiān)管工作主要由專管所負責，稽查中隊主要負責大要案查辦、打假以及協助專管所開展市場監(jiān)管等工作。從2012年2月份的統計數據來看，全市專管所24個，稽查中隊11個；專賣人員總數284人，其中專管員111人，稽查員81人；全市人口480萬人，持證零售戶26218戶，專管員平均管轄236戶。位于一線主要負責市場監(jiān)管任務的專管員111人，占總數39%，其他人員如稽查中隊雖也常參與市場監(jiān)管，但這并不是日常工作。專賣部門在一線負責市場監(jiān)管的人員投入比重不大，人均管理零售戶較多，直管力度需要進一步加大。

1.3 非法利益驅動違規(guī)經營

在商言商，只要有利可圖，且利益可觀、風險不高的話，很多商家往往鋌而走險。卷煙零售戶亦是如此，對于違規(guī)經營卷煙業(yè)務的違法行為，以行政處罰為主，涉刑門檻較高，只要變通下可以很容易規(guī)避被追刑，單單行政處罰不足以使違法零售戶主動停止違法行為，特別是對于經營非法生產卷煙的零售戶來說，非法利潤尤其高，國家歷來打擊嚴厲，但仍未能完全根治此類制、售假行為；而對于有證經營非法渠道卷煙的違法行為，由于罰款數額不多、利潤尚可且不用負刑事責任，導致此類違法行為較為常見、比重最大。以漳州煙草2011年查獲的專賣案件為例，市場案件701起，其中非法渠道進貨案件665起，占比95%。

2 對癥下藥，務實監(jiān)管

2.1 改變定向思維，優(yōu)化合理布局

1997年頒布實施的《煙草專賣法實施條例》首次明確規(guī)定，取得煙草專賣零售許可證必須符合煙草制品零售點合理布局的要求。2000年起，各地煙草部門先后進行了探索。2004年，國家局正式明確核發(fā)煙草專賣零售許可證應當適用合理布局規(guī)定。之后各地先后頒布了零售點合理布局相關規(guī)定。多年來的合理布局實踐活動有效解決了卷煙零售戶存在的多、小、亂、雜等現象和不規(guī)范競爭的問題，卷煙零售市場的總體規(guī)模趨于合理，優(yōu)化了煙草制品零售點的空間分布，為實現“卷煙上水平”提供了良好的市場經營環(huán)境。

目前合理布局的模式主要有兩種：距離模式和總量控制模式。無論哪種模式均是限制性規(guī)定，如我市采取的距離模式：城鎮(zhèn)同側相距最少限30米，鄉(xiāng)村限50米。實踐中不少無證戶正是受限于合理布局的規(guī)定而無法轉化為有證戶，對于這些非常想成為有證、且表示將守法經營的無證戶，這是需要嚴肅思考的問題，如果解決了這個問題，將極大提高持證經營率，極有助于市場凈化。能否從方便消費者購買角度出發(fā)，將合理布局的限制性條款適當降低要求，如將距離再縮短點，或者將總量再增加些，或者規(guī)定一定的上下幅度，值得商榷。目前其他部門如藥監(jiān)局對藥店合理布局的規(guī)定中，有些地方僅從方便群眾購買角度去理解合理布局，未對藥店空間布局進行限制，值得借鑒。

2.2 調整勤務模式，促進直管發(fā)力

專賣執(zhí)法主要有兩大職責，一是打假打私，二是市場監(jiān)管。打假打私由政府牽頭，煙草部門作為職能部門之一參與到其中，主要由稽查隊來具體執(zhí)行。相對來講，市場監(jiān)管才是煙草部門的日常性主要工作，如何將人力、精力大部分向一線傾斜，是市場監(jiān)管能否執(zhí)行到位的最關鍵因素。

2.2.1整合各方監(jiān)管力量。一是將稽查員與片區(qū)監(jiān)管員合一，集打假打私、市場監(jiān)管兩大職能于一身。如果我市加上稽查員81人，一線的市場監(jiān)管人員就有192人，占總數的68%，人均管理137戶，這樣一來人力加強的同時人均擔子變輕了，零售戶管理更易于達到以點帶面、全面覆蓋，實現第一時間發(fā)現、第一時間打擊涉煙違法違規(guī)行為。二是結合當前內管工作陣地前移、重心下移的工作要求，實施駐所內管員制度。充分發(fā)揮駐所內管員貼近市場、熟悉市場、直接面對零售客戶的優(yōu)勢，由其具體監(jiān)督客戶經理和送貨員的日常營銷配送行為、行業(yè)自營零售店的銷售行為、卷煙促銷活動等，核實零售戶的基本情況，收集、分析、匯總本轄區(qū)卷煙市場動態(tài)，處理日常預警信息，并對不規(guī)范經營行為進行初期調查。合理配置駐所內管員，可以進一步改善和提高行政資源的配置效率，實現監(jiān)管要素在更大范圍內的合理流動。

2.2.2推行“一線工作法”。一是人力投入。設定若干考核指標促進人力真正投入一線：如領導每月至少安排1天帶隊檢查，中層每月2天帶隊檢查，機關內勤每月4天參與市場檢查；要求中層、機關內勤每月完成1起一般案件等等。二是物力投入。加大執(zhí)法車輛、照相機、攝像機、卷煙鑒別檢驗工具、GPS定位儀、錄音筆等執(zhí)法設備的配備使用與管理，尤其是確保專賣執(zhí)法車輛用于執(zhí)法事宜，未經批準嚴禁用于其它公務性或非公務性事務。

2.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式，維護市場秩序

科學的監(jiān)管方法能夠起到事半功倍的效果。在各監(jiān)管要素恒定的情況下，科學分配各要素顯得至關重要，采取分類監(jiān)管、分檔處理和誠信管理等方式正是出于此種考慮，旨在突出監(jiān)管重點，精準投入人力，在提高打擊效率的同時通過兼顧當事人權益、增加誠信含金量，盡可能減少違規(guī)幾率。

2.3.1創(chuàng)新分類監(jiān)管方法。根據零售戶違法違規(guī)行為的發(fā)生概率，將其劃分為普通經營戶（較少發(fā)生違法違規(guī)行為的零售戶）和重點監(jiān)管戶（較常或較易發(fā)生違法違規(guī)行為的零售戶）兩大類，運用較少時間管理占大多數的普通經營戶；運用較多時間管理占較少部分的重點監(jiān)管戶。如我市探索實施的“三七”市場監(jiān)管法，根據我市零售市場，通過實地調研和數據分析，推斷出重點監(jiān)管戶主要分布在以下五類：銷量較大、經營能力較強的零售戶，被行政處罰過或較不配合執(zhí)法的零售戶，銷量波動異常、可能存在代訂卷煙情形的零售戶，處于流動人口較多、城鄉(xiāng)結合部等特殊復雜地段的零售戶，酒店、飯店、娛樂場所等特殊經營場所等等。這些零售戶是擾亂卷煙市場秩序的源頭，將其作為日常市場監(jiān)管的重點，以市場檢查為主，突出打擊違法行為，經測算，這些重點戶占比約25%～30%。其余零售戶在日常經營中比較配合專賣管理工作，可將其歸為普通經營戶，以服務型管理為主，督促其繼續(xù)保持守法經營。在實際監(jiān)管中，投入70%時間管理30%的重點戶，其余30%時間管理70%的一般戶，努力實現合理減負、提高打擊效率的工作目的。

2.3.2采取區(qū)別對待處理方式。對違規(guī)行為，按照“比例原則”，視情節(jié)輕重采取不同的行政處罰和事后整頓措施。換言之，就是將違規(guī)戶根據違規(guī)情節(jié)輕重程度分檔：如對輕微違規(guī)戶，督促其將擺放的違規(guī)卷煙撤柜，并進行煙草專賣法律法規(guī)宣傳引導；對適用簡易程序案件的違規(guī)戶，當場做出行政處罰；對適用一般程序案件的違規(guī)戶，除嚴格按照行政自由裁量標準實施行政處罰外，可根據違規(guī)數量和金額劃分檔次，采取限制升量、暫停供貨和降低合理供貨量等行政措施來督促整改。

2.3.3深化誠信管理辦法。在環(huán)境較為成熟的階段，可以考慮這樣一種方案的可行性：將煙草專賣行政處罰納入人民銀行征信系統。如果可行，將對零售戶產生重大影響，極大地增加違規(guī)預期成本，有助于進一步減少違規(guī)行為。這幾年部分行政部門切實有推動此項工作。如人民銀行重慶營管部規(guī)定：“逾期不履行行政處罰決定的當事人信息將被導入征信系統，作為企業(yè)、個人信用信息的組成部分，供金融機構辦理信貸審批業(yè)務時查詢使用”；公安部將酒駕納入銀行個人不良記錄；人民銀行相關人士也談到：“目前人民銀行征信體系主要收錄的是信用卡、房貸、公積金等銀行還款記錄，今后還將錄入水電煤氣等費用繳納情況，工商、稅務等部門提供的信息、越來越多的執(zhí)法信息也將進入人民銀行征信系統?！?/p>

市場監(jiān)管貴在日常巡查，巧在監(jiān)管方式，難在監(jiān)管盲區(qū)，意在維護秩序，要在貴、巧、難和意上下功夫，重在求真務實，去除次要的中間環(huán)節(jié)，將絕大多數人力、物力和精力放在一線，注重直管，增加與零售戶的見面率，采取分類監(jiān)管方式進一步加大與違規(guī)零售戶的見面率，第一時間打擊顯性違規(guī)，實行分類處理方法切實減少潛在違規(guī)，切實為實現“卷煙上水平”戰(zhàn)略目標和工作任務提供堅實保障。

黃金水，漳州市煙草專賣局專賣監(jiān)督管理科科員。