李進(jìn)濤,孫 峻,李紅波

（1.湖北工業(yè)大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，湖北 武漢 430068；2.華中科技大學(xué)土木工程與力學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074 3.昆明理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，云南 昆明 650224）

一、引言

加快保障性住房建設(shè)是解決城市中等偏下收入家庭、新職工以及外來務(wù)工人員住房困難的主要措施，也是實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)的重要途徑之一。我國政府提出要大力發(fā)展公共租賃住房建設(shè)，以完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場。然而，落實(shí)公共住房建設(shè)資金是地方政府所面臨的一大難題。在許多發(fā)達(dá)國家中，公共住房大多數(shù)由私人企業(yè)投資建設(shè)[1]，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中被廣泛應(yīng)用的PPPs（Public-Private Partnerships，公私合作伙伴關(guān)系）模式也被應(yīng)用于住房建設(shè)中。本文以加拿大住房PPPs模式為例，梳理該模式的特征，以期為拓寬我國公共住房建設(shè)融資渠道提供借鑒。

二、公共住房PPPs模式

（一）PPPs模式

20世紀(jì)80年代初期，英國鼓勵(lì)私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到90年代初期，因公共、私人部門共同參與公共項(xiàng)目的建設(shè)而逐漸形成一種新的投融資模式，即PPPs模式。后來該模式逐漸被其他國家所接受并被廣泛應(yīng)用于收費(fèi)公路、鐵路、輕軌、港口、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域[2]，也被較多地應(yīng)用于博物館、健康服務(wù)、污水及廢棄物處理、社會(huì)住房等公共服務(wù)領(lǐng)域[3]。對于PPPs模式的定義目前尚無定論，主要包含兩層含義，其一是倡導(dǎo)合作，鼓勵(lì)公共和私人部門建立起合作關(guān)系；其二是為滿足公共需要，以公共和私人部門建立起的伙伴關(guān)系進(jìn)行公共項(xiàng)目的建設(shè)。PPPs模式還被視為一種管理理念，通過公共和私人部門之間多樣化的安排，使傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共建設(shè)轉(zhuǎn)向以私人部門承擔(dān)為主，因此被稱之為“新公共管理”[4]。

（二）公共住房建設(shè)領(lǐng)域的PPPs模式

20世紀(jì)70年代，歐洲一些國家為減少公共住房支出，住房政策發(fā)生了重大變化，逐步實(shí)行以市場為導(dǎo)向的住房政策。80年代，許多國家為解決低收入群體住房問題，在大規(guī)模建設(shè)低成本住房時(shí)引入了住房PPPs模式。例如，英國在《住房法》中規(guī)定租住公房的住戶可以選擇由政府和社會(huì)合作的住房協(xié)會(huì)來管理所居住房，其中住房協(xié)會(huì)是民間住房互助組織，屬非營利機(jī)構(gòu)?！蹲》糠ā愤€規(guī)定，允許住房協(xié)會(huì)引入私人資金來修建住房。在政策調(diào)整過程中，私人公司、地方政府、住房協(xié)會(huì)在英國住房建設(shè)、管理中承擔(dān)更為重要的角色[5]。到20世紀(jì)70年代中后期，地方政府逐步淡出新增住房的供給，新增住房供給的職能主要由私人公司和住房協(xié)會(huì)承擔(dān)。21世紀(jì)初，非營利組織取代公共部門在可支付租賃住房供給方面取得了顯著的成就。與英國一樣，美國也采用公私合作伙伴模式建設(shè)公共住房[6]。

在住房PPPs模式中，往往由政府提供土地、出臺(tái)激勵(lì)措施，由私人部門承擔(dān)住房建設(shè)任務(wù)。PPPs包括兩個(gè)或兩個(gè)以上參與方，其中至少一方是公共部門，另一方是私人部門。一般住房PPPs模式的參與主體主要由三方構(gòu)成，其中私人部門包括土地所有者、開發(fā)商、建筑商等，非營利機(jī)構(gòu)包括社區(qū)團(tuán)體、非營利住房協(xié)會(huì)或社區(qū)企業(yè)組織等，公共部門主要是不同層次的政府。住房PPPs的具體模式受到經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境的影響[2]，各國的模式不盡相同，具體模式超過一千種[7]，但主要特點(diǎn)是以公共和私人部門之間的合同與相互信任為基礎(chǔ)，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在收益分享的前提下履行各自職責(zé)，實(shí)現(xiàn)解決住房問題的目標(biāo)。

自私人部門參與公共住房建設(shè)后，住房PPPs模式被世界上許多發(fā)達(dá)國家所采用[8][9]，也有發(fā)展中國家運(yùn)用此模式較好解決了本國的住房問題[10][11]。例如，印度國家住房政策主張政府通過解除法律和管理的限制創(chuàng)造條件引入私人部門參與住房建設(shè)，以促進(jìn)住房供應(yīng)，使政府由住房直接供應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)私人部門建設(shè)、融資、運(yùn)營和維護(hù)住房的推動(dòng)者，PPPs作為重要的建設(shè)模式在20世紀(jì)末就被應(yīng)用于印度城市住房建設(shè)中，對解決低收入群體的住房問題發(fā)揮了重要作用[12]。

三、PPPs模式在加拿大住房保障中的實(shí)踐

（一）加拿大住房政策背景

在加拿大，如果一個(gè)家庭在住房支出超過家庭收入的30%，則被視為存在住房承受能力問題。近年來的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，13.7%的加拿大家庭（大約150萬人）存在住房承受能力的問題，在有的地區(qū)該比例更高。另外，據(jù)加拿大聯(lián)邦政府估計(jì)，加拿大還有15萬無家可歸者，這些無家可歸者往往陷入貧困而無法擺脫困境。聯(lián)邦政府每年要支付45～60億加元用于提供緊急庇護(hù)住所建設(shè)、健康等社會(huì)服務(wù)，這無疑增加了納稅人的負(fù)擔(dān)。除了低收入家庭、無家可歸者的住房困境外，加拿大住房問題還面臨人口老齡化程度加劇、外來人口增加等帶來的住房挑戰(zhàn)。

與公共住房需求增加極不相適應(yīng)的是政府公共住房支出下降、住房供給嚴(yán)重不足。20世紀(jì)70年代初期，加拿大公共住房計(jì)劃由聯(lián)邦政府財(cái)政支出承擔(dān)，省級政府負(fù)責(zé)管理。80年代，自新保守黨執(zhí)政以來，為了減少財(cái)政赤字，聯(lián)邦政府的住房政策發(fā)生了重大變化，住房保障職責(zé)也開始向省級政府轉(zhuǎn)移。雖然此時(shí)私人抵押貸款仍然可以用于公共住房項(xiàng)目建設(shè)，但使用條件更為苛刻，受此影響用于公共住房項(xiàng)目的資金大幅度下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦、省、市三級政府用于住房方面的支出從2001年的46億加元下降到2006年的44億加元，2007年有所上升，2008年受金融危機(jī)影響又開始下降。在新建公共住房投資方面，阿爾伯達(dá)省從1991年的3.82億加元降至2007年的1.9億加元；多倫多也從1997年17億加元減少到2007年的7.98億加元。自1993年以后，全國每年新建公共住宅平均僅為1000套左右，而20世紀(jì)70年代末期到80年代初期是20000套以上[13]。

過去，公共住房特別是面向中低收入家庭的社會(huì)住房主要由聯(lián)邦、省政府計(jì)劃建設(shè)，而現(xiàn)在加拿大政府僅對有限的新建住房和更新住房給予補(bǔ)貼。依靠政府力量已經(jīng)難以滿足社會(huì)對公共住房的需求。21世紀(jì)初期，住房PPPs模式在英美等國的成功運(yùn)作引起了加拿大政府的關(guān)注，成立了住房PPPs中心（現(xiàn)為可支付住房中心），該中心主要任務(wù)是找尋合作者，如非營利機(jī)構(gòu)、建造商、開發(fā)商及聯(lián)邦、省、市政府的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，支持、鼓勵(lì)公共和私人部門合作建設(shè)公共住房，推進(jìn)公共住房建設(shè)?，F(xiàn)在，已經(jīng)有50多個(gè)公共住房項(xiàng)目在該中心的推動(dòng)下竣工并投入使用。

（二）公共住房PPPs模式案例

案例選擇主要考慮兩方面因素:一是公共住房建設(shè)過程中政府未給予或很少補(bǔ)貼，這是住房PPPs模式優(yōu)勢的重要體現(xiàn)；二是考慮到供給對象的收入水平，要求項(xiàng)目建成后服務(wù)對象是低收入家庭。據(jù)此，本文選擇三個(gè)PPPs模式下的公共住房建設(shè)項(xiàng)目案例進(jìn)行分析。三個(gè)案例分別是位于阿爾伯達(dá)省卡爾加里市的鮑勃沃德住宅項(xiàng)目、馬尼托巴省溫尼伯市的HOP住宅項(xiàng)目、安大略省多倫多市攝政公園住宅項(xiàng)目（見表 1）[14]。

表1 PPPs模式下的公共住宅項(xiàng)目比較

（三）公共住房PPPs模式的特點(diǎn)

上述三個(gè)案例是以住房建設(shè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)建立起的公、私合作伙伴關(guān)系，其中鮑勃沃德住宅項(xiàng)目是租賃型住房；HOP住宅項(xiàng)目是銷售型低成本住房；攝政公園項(xiàng)目則是混合型社區(qū)，租售兼重。雖然三個(gè)公共住宅項(xiàng)目的具體模式不盡相同，但具有以下共同特點(diǎn):

（1）公共部門的參與作用不容忽視。在住房PPPs模式中，公共部門可以是政府及其部門機(jī)構(gòu)或有政府背景的組織機(jī)構(gòu)。一方面，公共部門的參與為公私合作伙伴組織通過土地審批、獲得土地開發(fā)權(quán)等方面提供便利；另一方面，公共部門也可以為PPPs模式的住房建設(shè)項(xiàng)目提供部分資金。例如，公共基金是HOP住宅項(xiàng)目和攝政公園項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

（2）私人部門在公共住房供應(yīng)中扮演了重要的角色。私人部門中擁有在設(shè)計(jì)、建造、融資、土地開發(fā)、營銷、物業(yè)管理等方面能力突出的專家，在平衡各方面資源、管理風(fēng)險(xiǎn)等方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。例如，攝政公園項(xiàng)目面臨資金匱乏、社區(qū)問題突出，在丹尼斯公司的參與下，這些問題迎刃而解。私人部門的參與使項(xiàng)目融資不再成為難題，也改善了資金結(jié)構(gòu)。作為全國有名的最貧困的城市社區(qū)，攝政公園社區(qū)里存在暴力犯罪等諸多社會(huì)問題。對該社區(qū)進(jìn)行再開發(fā)，必須對現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境著力改善，以提高購房人的信心。TCHC和丹尼斯公司將突破口選在營銷方面，成功地將商業(yè)部分租賃出去，為社區(qū)注入了經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)了物業(yè)價(jià)值提升。如皇家銀行、加拿大最大的連鎖餐廳Tim Horton、加拿大第二大超市連鎖機(jī)構(gòu)Sobey’s就是入駐該社區(qū)的第一批商業(yè)伙伴。

（3）合同是伙伴關(guān)系合作的重要基礎(chǔ)。選擇合作伙伴和清晰定義各參與方的角色和職責(zé)是公共住房項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。例如，在鮑勃沃德住宅項(xiàng)目和攝政公園項(xiàng)目中，參與各方以合同的方式明確各方的職責(zé)，使各方能發(fā)揮自己的技能特長，提升項(xiàng)目價(jià)值。另外，項(xiàng)目參與各方相互信任、共同協(xié)作，能充分展示想法、技能和經(jīng)驗(yàn)，減少了各方行為的不確定性，提高了工作效率，降低了交易成本。除了協(xié)議條款外，TCHC與丹尼斯公司還建立了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。

（4）強(qiáng)有力的私人部門領(lǐng)導(dǎo)是公共住房項(xiàng)目成功的一個(gè)必要前提。在公私合作伙伴關(guān)系中，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅起到整合資源的作用，還能夠吸引其他公司和社區(qū)團(tuán)體全力以赴地加入到公共住房建設(shè)項(xiàng)目中去。例如，卡爾加里無家可歸者基金就成功地獲得了大筆慈善捐贈(zèng)；卡爾加里住房建設(shè)商基金使建造成本降到最低；鮑勃沃德住宅項(xiàng)目比計(jì)劃提前了6個(gè)月完工。

四、加拿大住房PPPs模式對我國的啟示

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的住房保障實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)除了政府直接投資或補(bǔ)貼公共住房建設(shè)外，還充分發(fā)揮私人企業(yè)和非營利企業(yè)、組織機(jī)構(gòu)的作用，多種途徑解決低收入家庭的住房問題。國外住房PPPs模式可以借鑒到我國經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃住房等公共住房建設(shè)和運(yùn)營管理領(lǐng)域，解決中低收入群體的住房問題。當(dāng)前我國以政府為單一主體進(jìn)行的公共租賃住房建設(shè)所遇到的困難較多，其中融資問題凸顯，已經(jīng)成為各地公共租賃住房的發(fā)展瓶頸[15]。因此，可以借鑒國外住房PPPs模式的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國公共住房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)。

第一，成立專門機(jī)構(gòu)，推進(jìn)PPPs模式的公共住房建設(shè)。從國外住房PPPs模式發(fā)展歷程看，許多國家都專門成立了住房PPPs專門機(jī)構(gòu)。例如，加拿大設(shè)立了住房PPPs中心（CCPPPH），美國的住房和城市發(fā)展部（HUD）下設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPPs模式下的公共住房建設(shè)事宜。公共住房建設(shè)涉及到土地供應(yīng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、稅務(wù)、物價(jià)、財(cái)政等部門，可以借鑒國外做法，由政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)選擇公共、私人部門參與主體，協(xié)調(diào)PPPs模式實(shí)施過程中各參與方的關(guān)系，保障公共住宅建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。

第二，發(fā)揮非營利性組織、私人部門的專業(yè)特長，推進(jìn)公共住房建設(shè)與運(yùn)營管理。非營利性組織、私人部門在參與公共住房建設(shè)及運(yùn)營管理時(shí)具有突出優(yōu)勢。一方面，非營利性組織、私人部門除了接受來自政府部門的資金扶持外，更重要的是能吸引其他社會(huì)資金進(jìn)入公共住房領(lǐng)域，從而減輕政府財(cái)政支出的壓力；另一方面，非營利性組織、私人部門專業(yè)化程度高、效率快，具有豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和穩(wěn)定的專業(yè)隊(duì)伍，能以較高的效率完成公共住房建設(shè)及管理任務(wù)。

第三，創(chuàng)新公共住房土地使用制度，保障公共住房建設(shè)用地供給。土地是建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房等公共住房最基本的前提條件。土地使用制度關(guān)系到公共住房用地取得成本、供給規(guī)模。在用地取得方式方面，除了采用行政劃撥方式外，還可以采用低價(jià)出讓、租賃、作價(jià)入股等方式，全力保障公共住房建設(shè)用地供給；在用地來源方面，可以充分利用市區(qū)內(nèi)閑置土地、舊廠房用地以及工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地。在以多方式、多途徑供應(yīng)公共住房用地過程中，可能會(huì)受到現(xiàn)有土地用途的限制，例如原用地性質(zhì)為工業(yè)、商業(yè)等用地則涉及土地變性的問題，因此需要在用地政策方面有所創(chuàng)新。

第四，堅(jiān)持政府在公共住房規(guī)劃選址方面的主導(dǎo)作用。在城市住宅空間布局方面，世界各國普遍推行混合居住模式[16]?；炀幽Ｊ接欣谏鐣?huì)各階層共享城市基礎(chǔ)、公共設(shè)施，促進(jìn)社會(huì)融合。從我國公共住房建設(shè)實(shí)踐看，公共住房空間布局方面的突出問題是選址多位于城市邊緣地帶，并且集中建設(shè)。一方面，雖然住房價(jià)格、租金較低，但周邊的城市基礎(chǔ)、公共設(shè)施嚴(yán)重不足，導(dǎo)致通勤時(shí)間過長、道路擁堵加??；另一方面，集中建設(shè)加劇了低收入群體空間聚集，強(qiáng)化了居住分異，容易導(dǎo)致社會(huì)分割問題[17]。因此，我國公共住房在選址規(guī)劃方面，應(yīng)借鑒加拿大攝政公園混合社區(qū)及其他國家混合社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，合理安排公共住房空間布局，避免在城市邊緣區(qū)選址、集中大規(guī)模建設(shè)的情況。可以在市區(qū)配套設(shè)施完備的區(qū)域按比例配建公共住房，建設(shè)混合社區(qū)，使低收入群體不降低生活質(zhì)量、福利水平和發(fā)展機(jī)會(huì)，公平地享受城市發(fā)展帶來的成果，促進(jìn)社會(huì)融合。

第五，政府給予公共住房建設(shè)財(cái)政支持及項(xiàng)目融資、稅收優(yōu)惠。國外私人企業(yè)和非營利企業(yè)、組織機(jī)構(gòu)在建設(shè)公共住房時(shí)，除了獲得政府專項(xiàng)資金支持外，還可以申請政府的低息或無息貸款，并在稅收上享受低稅或免稅待遇，因此所建住宅能以低于市場價(jià)格租售給低收入家庭。因此，在我國PPPs模式的公共住房建設(shè)中，政府或相關(guān)職能部門應(yīng)為公共住房項(xiàng)目提供一定比例的專項(xiàng)資金支持；為其提供低息、無息或政府貼息貸款，給予融資擔(dān)保與協(xié)助；對其在營業(yè)稅、所得稅等稅收方面予以減、免稅待遇。當(dāng)前，我國已經(jīng)出臺(tái)公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營稅費(fèi)優(yōu)惠政策，但優(yōu)惠幅度比較低，刺激作用有限，應(yīng)該提高優(yōu)惠幅度，增加免稅項(xiàng)目。例如，大幅度降低公共住房建設(shè)和運(yùn)營相關(guān)稅收，按公共住房建設(shè)規(guī)模給予減免行政性事業(yè)收費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等。

第六，以合同關(guān)系明確參與各方的職責(zé)并合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。從加拿大住房PPPs模式看，通過合同談判確立合同關(guān)系，清晰定義各參與方的角色和職責(zé)是公共住房項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。公共、私人部門應(yīng)以合同形式明確各方責(zé)任，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，如公共部門承擔(dān)土地征用、房屋拆遷、融資協(xié)助等工作，私人開發(fā)商承擔(dān)籌資、設(shè)計(jì)、施工、營銷及運(yùn)營管理等工作。另外，公共住房項(xiàng)目社會(huì)效益高，投資額大，面臨風(fēng)險(xiǎn)多，因此公共、私人部門還應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)，使參與各方合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，建立合理利益分享機(jī)制。公共住房建設(shè)項(xiàng)目僅靠運(yùn)營收入很難收回成本或盈利，私人部門很難獲得足夠的經(jīng)濟(jì)利益，而政府可以從中獲得較大的社會(huì)效益。因此，政府為激勵(lì)私人部門投資應(yīng)給予相應(yīng)讓利、補(bǔ)助，在必要的情況下可賦予私人企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，保證私人部門獲得應(yīng)有的回報(bào)。

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