文│童建軍（陜西省畜牧技術推廣總站）

分級負責是德國聯(lián)邦體制的核心思想，這一思想決定了食品質(zhì)量安全的責任和決定權必須落在能夠解決問題的最小社會團體。這種“分級負責的原則”也被認為是德國食品安全監(jiān)管體系最突出的特點。

2012年2月，筆者隨農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心組團赴德國北威、勃蘭登堡、黑森等州，就德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等方面進行學習與交流。現(xiàn)對德國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管策略介紹下面。

一、德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本情況

德國是歐洲人口最稠密的國家之一，農(nóng)業(yè)人口110萬人，占全國總?cè)藬?shù)的1.3%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特點是以家庭式農(nóng)場為主的企業(yè)化經(jīng)營。2010年，德國大約有30.07萬個農(nóng)場，其農(nóng)業(yè)用地規(guī)模多為30～100公頃。農(nóng)場主要種植農(nóng)作物和牧草，農(nóng)作物種植約占農(nóng)用地的68%，其余為牧草。農(nóng)場除種植外，還飼養(yǎng)奶牛、肉牛、豬、雞、馬等畜禽。實行有機生產(chǎn)的農(nóng)場約占5%。

德國畜牧業(yè)以養(yǎng)牛、豬為主，其中奶牛、肉牛和豬的飼養(yǎng)量分別為500多萬頭、1589.07萬頭和5600萬頭。2009年，德國農(nóng)業(yè)及上下游產(chǎn)業(yè)總增加值約1400億歐元，相當于所有產(chǎn)業(yè)增加值的6.5%。農(nóng)業(yè)和食品出口518億歐元，主要出口到其他歐盟成員國。畜牧業(yè)在德國農(nóng)業(yè)中占有極其重要的地位，占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的61.11%。

德國食品安全的策略主要體現(xiàn)為食品質(zhì)量安全的“三項目標”、“七項基本原則”和 “八大體系”。

二、食品安全的三項目標

德國及歐盟在制定食品安全的有關法律法規(guī)和工作時，緊緊圍繞著“保護消費者健康—僅允許生產(chǎn)和提供安全的食品；保護消費者不受欺騙—嚴防欺詐行為；維護消費者知情權—向消費者提供實事求是的信息”這三項目標。

三、食品安全的七大基本原則

為了實現(xiàn)食品安全的“三項目標”，德國聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護部（BMELV）確立了食品領域關于食品安全的“七項基本原則”。

◎德國北威州農(nóng)協(xié)辦公大樓

1.食品鏈原則。所有保證食品質(zhì)量的措施必須沿著“從土地到餐桌”食品鏈前后一貫地進行，認為在任何一個環(huán)節(jié)的錯誤或失誤都會影響到整個的食品鏈，可能造成食品安全隱患。基于這一原則，德國在2005年將食品法和飼料法合并為共同的食品法典（LFGB），將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入食品安全鏈中管理。

2.企業(yè)家責任原則。在德國食品法典中有一個非常重要的概念——“謹慎義務”。這一概念主要針對食品生產(chǎn)商。每個食品生產(chǎn)商，無論是種植者、養(yǎng)殖者，還是食品加工者，都得承擔起保證食品安全的首要義務和責任。從原料選擇開始，到產(chǎn)品達到一流水準，包裝加貼正確的標識離開企業(yè)后，生產(chǎn)商的“謹慎義務”才算完成。

3.可追溯原則。每個商品包裝上必須應用條碼信息技術，按要求輸入相關信息。以便在發(fā)生食品安全事件時，生產(chǎn)商和監(jiān)督機構能快速查找到原因。

4.獨立、科學的風險評估原則。德國要求聯(lián)邦風險評估研究所（BfR）必須獨立從事研究，完成食品安全風險評估，提供客觀翔實、科學公正的風險評估報告，評估決不能受任何政治、社會、經(jīng)濟團體影響。

5.風險評估與風險管理分離的原則。德國和歐盟法律為風險評估與風險管理分離提供了依據(jù)，要求科學的風險評估作為一方，通過政策進行風險管理作為另一方，雙方應明確分離，互不干擾。首先由科學工作者在不受任何影響的情況下撰寫評估報告，之后才是風險管理者參與。

6.預防原則。德國始終強調(diào)“預防為主，防重于治”。從科學角度出發(fā)，風險始終不可能完全排除，而風險管理可以在生產(chǎn)過程采取積極的預防措施，將風險降低到最低程度。

7.風險溝通透明化原則。德國要求消費者能夠了解真實的食品安全風險信息，因此，要有透明化的風險溝通。

四、食品安全保障的八大體系

德國是世界上四大食品出口國之一，也是食品進口大國。德國在食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面采取了一系列有效的措施，尤其是通過建立層次分明的食品安全分級監(jiān)管模式，構建起相互合作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全保障體系，并在管理者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者之間形成了共同執(zhí)行與自覺遵守的意識，確保食品的質(zhì)量安全。

1.食品安全的法律法規(guī)體系。德國是歐盟成員國，其食品安全法律體系的顯著特點是“法律法規(guī)的頒布、執(zhí)法監(jiān)督和研究評估方面實行權限分立、職能分開”。

在立法上，首先，歐盟制定了食品基礎法（EU 178/2002），包含食品安全要求，食品和飲食經(jīng)營者責任等。其次，德國根據(jù)本國特點將EU 178/2002細化，制定了LFGB等一系列法律法規(guī)。各州在聯(lián)邦法規(guī)特許的范圍內(nèi)，制定有關規(guī)章規(guī)定。在法律結構上，形成了以EU 178/2002和LFGB為基本框架，法理嚴密、權限清楚、懲罰分明、可操作性強，涵蓋原材料采購、生產(chǎn)加工、運輸、貯藏和銷售所有環(huán)節(jié)的德國特色食品安全法律體系。在執(zhí)法上，各州及地區(qū)（市縣）自然環(huán)境、農(nóng)業(yè)和消費者保護局或機構是食品安全法律執(zhí)行情況的監(jiān)督主體。

2.食品安全的技術標準體系。德國食品安全標準體系由歐盟標準、德國國家標準、各州食品標準以及行業(yè)/協(xié)會標準構成。歐盟標準是各成員國遵守的基本標準，一般規(guī)定總的指令、要求，是歐盟食品流通市場準入、契約合同維護、貿(mào)易仲裁、合格評定、產(chǎn)品檢驗、質(zhì)量體系認證等的基本依據(jù)。德國國家標準則是在歐盟標準基礎上根據(jù)本國自身特點和要求建立的一套標準綜合體。它幾乎涉及食品安全、環(huán)境保護、衛(wèi)生等各個領域。同時，每個州針對歐盟和德國標準制定了便于執(zhí)行的規(guī)定和操作標準，如企業(yè)違反標準時處罰等。德國的行業(yè)協(xié)會還制定有對自身產(chǎn)品特點的質(zhì)量控制要求和規(guī)定，使得標準更具操作性，方便各農(nóng)莊或農(nóng)業(yè)企業(yè)具體實施。

◎食品生產(chǎn)過程監(jiān)測

德國食品安全的標準體系具有以下特點：一是標準較為系統(tǒng)化。二是標準要求具體、可操作性強。三是法律化強。標準的制定與實施盡量賦予法律的內(nèi)涵和給予法律的保證，將技術要求與法律執(zhí)行相結合。

3.食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。在德國，食品安全監(jiān)管首先接受歐盟委員會下的健康與消費者總司、歐洲食品安全局（EFSA）和歐洲食品與獸醫(yī)局（FVO）的檢查。BMELV是德國食品安全最高主管部門，也是全國食品安全控制的中心，主要負責立法和出臺政策。在該部下設BfR、聯(lián)邦消費者保護與食品安全局（BVL）。BfR為BMELV提供咨詢，并撰寫獨立的科學評估報告等。BVL是德國食品安全工作的協(xié)調(diào)和危機處理中心，主要負責聯(lián)邦、州和歐盟之間的協(xié)調(diào)工作；承辦農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、轉(zhuǎn)基因生物、新型食品等批準登記方面的審查工作；受BMELV委托，負責完成特定的風險管理任務等。

德國的食品監(jiān)督執(zhí)法歸各州負責，州政府相關部門制定監(jiān)管方案，由各市縣食品監(jiān)督官員和獸醫(yī)官員負責執(zhí)行。各州分三級管理，州的食品和消費者保護局（部）負責監(jiān)督、設立機構和頒布規(guī)定等；區(qū)級機構負責服務性和專業(yè)的監(jiān)督；縣市級機構負責食品監(jiān)督的具體事務，如檢查和抽樣等實施工作。檢查和抽樣由經(jīng)過特別訓練的食品檢查員、食品化驗員或獸醫(yī)負責執(zhí)行。這些食品監(jiān)管機構不定期對食品生產(chǎn)銷售企業(yè)進行突擊檢查，對于抽檢不合格的產(chǎn)品，監(jiān)管部門有權對其進行警告、罰款、限期整改、追究刑事責任或者追回產(chǎn)品。

德國的食品生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)都要在當?shù)厥称繁O(jiān)督部門登記注冊，并被歸入風險列表中。如果食品出了問題需要召回，通常由企業(yè)和基層監(jiān)管部門在24小時之內(nèi)向德國“食品召回委員會”提交報告。該委員會在經(jīng)過評估拿出報告后，實施召回計劃。只有在“食品召回委員會”認可企業(yè)已經(jīng)采取了有效措施，有害食品對大眾的危害風險降到了最低之后，召回活動才能宣布結束。

德國的食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部，根據(jù)食品生產(chǎn)的種類、產(chǎn)品要求不同設立有若干名內(nèi)部檢查、檢驗員，按照HACCP、ISO22000要求負責內(nèi)部管理。另外，德國還鼓勵和引導消費者保護協(xié)會等組織和消費者主動參與到食品安全監(jiān)督中。分級負責是聯(lián)邦體制的核心思想，這一思想決定了食品質(zhì)量安全的責任和決定權必須落在能夠解決問題的最小社會團體。這種“分級負責的原則”也被認為是德國食品安全監(jiān)管體系的最突出的特點。

4.食品安全監(jiān)測體系。德國設有官方和非官方的檢驗檢測機構，大體上分為企業(yè)自檢、中介機構檢測、政府檢驗機構三種類型。BfR是負責食品安全研究、藥物殘留監(jiān)測方法制定、基層實驗室檢測異議樣品復查的專門機構。大部分州設立了官方檢測機構，專門負責食品及飼料的監(jiān)管檢測，不對社會開放。如北威州環(huán)境、自然和消費者保護部設立的化學和藥品檢驗局有240多個工作人員，檢測范圍覆蓋54個區(qū)市縣，每年檢測幾十萬個產(chǎn)品。杜塞爾多夫市消費者保護局內(nèi)設化學產(chǎn)品檢驗處，監(jiān)測范圍涉及服務行業(yè)（酒吧、小吃）13000多家、零售商2000多家、生產(chǎn)者22家。沒有設置官方檢測機構的州依托其他官方檢測機構或委托民間檢測機構進行檢測。德國的第三方機構經(jīng)過官方認可和計量認證，也可為消費者服務。另外，協(xié)會的自檢行為與政府的監(jiān)管行為緊密結合，使產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)測由點及面、由隨機到日常，使監(jiān)測變得更為積極有效。

德國的食品安全監(jiān)測操作在EU 882/2004指令基礎上建立了全國統(tǒng)一的食品監(jiān)控操作標準，各州必須遵守。開展食品安全監(jiān)控的抽查頻率是根據(jù)被抽查企業(yè)分級及其風險程度來確定的。每年各州實驗室要對大約40萬個樣本進行檢驗，檢驗內(nèi)容包括樣本成分、病菌類型及數(shù)量等。通過檢查對每個企業(yè)進行打分，評定風險等級，通知企業(yè)屬于哪類風險等級。并根據(jù)企業(yè)的風險等級確定抽查頻率。所有批發(fā)商自愿送檢，并由合作社每周抽取2～3次樣品，送至官方指定的實驗室進行檢驗，同時，官方也不定期地進行抽檢。對在檢測中出現(xiàn)問題的產(chǎn)品，批發(fā)商通知供應商，并在第二批產(chǎn)品到貨之前就必須進行檢驗，如果還出現(xiàn)問題，則停止其本季度供貨資格，并在合作社內(nèi)進行通告，以此督促供應商把好食品安全關。

5.食品安全認證體系。德國在食品質(zhì)量安全認證方面起步較早，普遍建立了相對完善的認證體系和認證工作程序。一是所有官方和民間的研究機構、檢測機構都必須經(jīng)過歐盟委員會下屬的健康與消費者總司、EFSA、FVO或BMELV、BfR和BVL組織的資質(zhì)評估認可，取得資質(zhì)認可后方可從事相關工作。二是食品生產(chǎn)者必須接受標準化生產(chǎn)培訓，進行資格認證后方可進行食品生產(chǎn)，申請歐盟和聯(lián)邦政府的補貼。三是在所有加工企業(yè)推行一系列的HACCP、ISO等質(zhì)量管理體系認證。德國要求出口食品必須按照ISO22000執(zhí)行。四是在產(chǎn)品認證上，有影響的認證有德國中央農(nóng)業(yè)營銷協(xié)會（CMA）認證、德國質(zhì)量與安全體系認證（QS）認證和有機（BIO）認證。

6.食品安全追溯體系。歐盟要求對食品、飼料、供食品制造用的家畜以及與食品、飼料制造相關的物品在生產(chǎn)、加工、流通的各個階段強制實行溯源制度。在德國，無論是國產(chǎn)還是進口食品，在包裝標簽上都須注明商標、食品成分和有效期，還應有有關商檢機構質(zhì)量認可的顯著標志。同時，生產(chǎn)商生產(chǎn)過程結束時，每件食品都獲得一個編號。通過編碼信息技術可以了解該食品的所有信息。由此，生產(chǎn)商、監(jiān)督機構和消費者都能夠辨別產(chǎn)品。這樣，在萬一發(fā)生產(chǎn)品污染的情況下，能夠很快找到責任人和污染的原因，采取相關措施。

7.食品安全風險評估和風險管理體系。BfR下設風險交流部、食品安全部、物品與產(chǎn)品安全部和消費品安全部等7個部門，每個部門都有工作組或?qū)嶒炛行模撠煴绢I域內(nèi)的風險評估相關工作。通過各部門的明確分工與相互協(xié)作，BfR完成對食品的生物和化學物質(zhì)安全性的健康評估；對化學品、殺蟲劑、殺菌劑、生物殺滅劑的安全性評估；對耐用消費品、食品包裝等的安全性評估；對食品、飼料和動植物中轉(zhuǎn)基因生物的風險評估，并以風險評估結果為基礎提出降低風險的管理選項，為聯(lián)邦政府部門和其他風險管理機構提供建議。

◎德國的農(nóng)產(chǎn)品市場

BVL通過三個步驟實現(xiàn)風險管理。第一個步驟是發(fā)現(xiàn)風險，主要由BfR將風險信息輸入BVL的快速預警系統(tǒng)來實現(xiàn)；第二個步驟是由BVL或其他聯(lián)邦機構評估風險對人和動物健康或環(huán)境的影響；第三由BVL以評估結果為基礎制定風險管理措施。

風險交流作為BfR的一項法定任務，須向消費者提供有關食品和產(chǎn)品中可能存在及已被評估的風險信息。為了實現(xiàn)風險信息交流的持續(xù)和互動，BfR定期組織專家聽證、科學會議及消費者討論會，向一般公眾、科學家和其他相關團體公開其評估工作和評估結果，并且通常會在其網(wǎng)站上公布專家意見和評估結果，積極以簡易的方式與普通公眾對評估過程進行交流，向消費者提供科學研究成果。

8.職業(yè)教育體系。德國的食品安全與其教育體制有很大關系。德國法律規(guī)定監(jiān)護人必須保證未成年人完成義務教育，將國民素質(zhì)教育作為國家義務教育的首要內(nèi)容。因此，德國國民素質(zhì)整體水平較高，社會誠信的氛圍濃厚，這也是食品質(zhì)量安全的一個基本保證。

另外，食品安全還得益于農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。德國的“雙軌制”職業(yè)教育采取國家立法、校企合作、企業(yè)為主的辦學制度，強調(diào)技能和實踐能力的培養(yǎng)。德國對職業(yè)農(nóng)民要求很嚴，農(nóng)業(yè)就業(yè)者在正式上崗之前必須經(jīng)過3年的正規(guī)職業(yè)教育，上崗后還必須經(jīng)過5年的生產(chǎn)實踐，并參加行業(yè)協(xié)會組織的職業(yè)技能鑒定，取得職業(yè)資格后方可享受國家對農(nóng)民實施的各種優(yōu)惠補貼政策。農(nóng)業(yè)政策性補貼占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的52%。完善的國民素質(zhì)教育和職業(yè)教育，使德國食品生產(chǎn)者具有良好的職業(yè)道德和業(yè)務素質(zhì)，對食品的質(zhì)量安全起到了積極的作用。