邱小芳 張小東

摘要： 自巴黎大學(xué)建立以來，法國大學(xué)已有了800多年的歷史。在這800多年里，法國大學(xué)為了實現(xiàn)思想自由、探尋大學(xué)精神，不斷追求大學(xué)的自治；然而，法國作為中央集權(quán)制國家，會因為其自治的弊端而走向集權(quán)。集權(quán)與自治，似乎截然對立的兩種管理理念在當(dāng)代法國的高等教育管理中試圖得到調(diào)節(jié)。梳理其800多年高等教育管理體制對于我國而言頗具啟發(fā)性意義。

關(guān)鍵詞： 法國高等教育管理體制大學(xué)自治中央集權(quán)

一、法國大學(xué)自治的傳統(tǒng)

法國的高等教育之起源，應(yīng)以被稱為“歐洲大學(xué)之母”巴黎大學(xué)的建立為標(biāo)志，而巴黎大學(xué)便是追求自由、實現(xiàn)自治，也為法國大學(xué)的自治奠定了傳統(tǒng)。從11世紀(jì)起，各地學(xué)者來到巴黎西岱島上大教堂附近的主教學(xué)校講學(xué)布道。為了擺脫教主的控制和干涉，師生們從島上向塞納河左岸轉(zhuǎn)移，開辟新的教學(xué)場所，即后來的“拉丁區(qū)學(xué)校”。特別是1170—1190年，在城市自治運動的影響下，拉丁區(qū)的學(xué)校為了爭取自治權(quán)，教師們組織成立了“巴黎教師學(xué)生團體”。這個團體后來被稱為“大學(xué)”。這種主要由教師管理的治學(xué)模式是巴黎大學(xué)被稱為“先生大學(xué)”的原因。當(dāng)時由教師組成的“教授會”（faculties）負(fù)責(zé)挑選學(xué)生，學(xué)業(yè)完成時授予不同的學(xué)位。應(yīng)該說，當(dāng)時的“教授會”是大學(xué)自治的核心，盡管這時還不具備現(xiàn)代大學(xué)的全部特征。

這一時期大學(xué)自治的權(quán)力，包括“學(xué)銜的獨自授予權(quán)，具有象征法人資格和自治權(quán)的印章，大學(xué)人員與神職人員地位等同，不納稅金、不服兵役等，他們甚至可獲教會法院的輕罪豁免，并有罷教權(quán)”?？梢哉f，在黑暗的中世紀(jì)，大學(xué)成為唯一的凈土，大學(xué)成為具有獨立行使自治權(quán)的學(xué)術(shù)機構(gòu)，這種情形幾乎一直保留到法國大革命前。至大革命前，一方面隨著大學(xué)地位的提升和權(quán)力的擴大，大學(xué)從一開始的共同生活與研究場所變成純粹講學(xué)之所，但“另一方面各學(xué)院自置產(chǎn)業(yè)，權(quán)力逐步操縱在少數(shù)有權(quán)勢的學(xué)者手中，大學(xué)的發(fā)展走向衰落”。至大革命初期，法國已關(guān)閉了22所大學(xué)。歷史證明，法國的大學(xué)在放任自流中漸漸失去了往日的輝煌。

二、中央集權(quán)式管理體制的由來

法國是一個中央集權(quán)制國家，這種集權(quán)也體現(xiàn)在教育管理方面。如狄德羅的國民教育管理思想：要求國家建立完整的國民教育制度，由國家管理學(xué)校；在教育行政管理上應(yīng)實行大學(xué)區(qū)制，加強國家對各級學(xué)校教育的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。這一理念深刻地影響了拿破侖的教育改革。

1799年，拿破侖通過“霧月政變”登上了法國最高統(tǒng)治者的寶座。在國家主義思想指導(dǎo)下，拿破侖一開始執(zhí)政，就把教育大權(quán)掌握在帝國手里，并進行了一系列教育改革。標(biāo)志著拿破侖中央集權(quán)教育制度建立的是1802年第一帝國教育法律的頒布，規(guī)定教育一律由國家開辦，國家對教育實行壟斷政策。隨后，1806年和1808年拿破侖接連頒布了兩個重要的教育法令。1806年教育法決定建立由帝國統(tǒng)管的教育行政管理機構(gòu)——帝國大學(xué)，這是法國第一個代表中央集權(quán)管理的國家教育部。1808年教育法規(guī)定，帝國教育行政管理實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的政策。至此，通過設(shè)立中央管理機構(gòu)和制定法律等強制性措施，法國建立起了中央集權(quán)的教育管理體制。從某種意義上講，拿破侖是法國近現(xiàn)代教育管理體制的奠基人。與此同時，已有幾個世紀(jì)的大學(xué)自治的傳統(tǒng)受到了集權(quán)管理的挑戰(zhàn)。

三、調(diào)節(jié)中央集權(quán)與大學(xué)自治的沖突

二戰(zhàn)后，法國教育主要是圍繞現(xiàn)代化和民主化展開的，其中如何處理中央集權(quán)與大學(xué)傳統(tǒng)自治關(guān)系的問題至關(guān)重要，法國在這方面是有過經(jīng)驗教訓(xùn)的。

（一）法國大學(xué)逐步復(fù)歸自治

由于大學(xué)管理過于集中等原因，1968年法國爆發(fā)了席卷全國的“五月學(xué)潮”。同年11月，法國頒布了《高等教育方向法》，確定了大學(xué)“自治、民主參與和多學(xué)科”的三項辦學(xué)原則，讓大學(xué)在行政、財政和教學(xué)等方面具有自主權(quán)，學(xué)校有權(quán)確定自己的章程和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，盡管中央政府在對高等教育發(fā)展的重大方針等方面擁有決定權(quán)，但是大學(xué)在內(nèi)部管理方面卻發(fā)生了一系列重大變化，包括取消校長由上級任命，改由大學(xué)教職員工直接選舉產(chǎn)生等，這種變化被稱為“結(jié)構(gòu)性改革”。因此，1968年改革成為法國高等教育發(fā)展史上一個重要的里程碑。

20世紀(jì)80年代初，法國社會黨執(zhí)政后實行“權(quán)力下放”和“地方分權(quán)”。高等教育方面，1984年頒布了《高等教育法》，進一步重申1968年確定的大學(xué)辦學(xué)三原則，并強調(diào)為調(diào)動和發(fā)揮高校教師的積極性和創(chuàng)造性，保證高等教育任何政治、經(jīng)濟、宗教和意識形態(tài)的支配，應(yīng)該尊重知識的客觀性，為教學(xué)和研究提供發(fā)展的自由、創(chuàng)造的自由和批評的自由，加大了高等學(xué)校的自主權(quán)。

1989年的《教育方針法》在繼續(xù)貫徹落實1984年的《高等教育法》基礎(chǔ)上，進一步擴大了地方和高校的自治權(quán)，師生能夠積極參與教學(xué)、科研和行政管理，國家的干預(yù)減少。特別是自20世紀(jì)最后10年以來，隨著知識經(jīng)濟的到來，大學(xué)在經(jīng)濟社會中的作用越來越明顯，而大學(xué)的創(chuàng)新需要寬松的外部環(huán)境。

1996年，法國“全國未來教育制度咨詢委員會”向國民議會提交關(guān)于學(xué)校教育制度現(xiàn)代化的報告，明確指出必須改革法國現(xiàn)行垂直的、集權(quán)的和臃腫的行政管理機構(gòu)，進一步實行權(quán)力下放和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，充分調(diào)動教師和研究人員的積極性和創(chuàng)造性，使法國始終處于世界主流社會之中。就國家長遠(yuǎn)利益而言，必須尋求政府管理和大學(xué)自治關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2007年的《大學(xué)自由與責(zé)任法》規(guī)定33所法國大學(xué)將于2010年實行自治法國高等教育，到2012年法國所有大學(xué)都必須全部實行自治。2009年初，首批18所法國大學(xué)實行自治。

（二）法國政府在大學(xué)自治中的職能

法國通過立法以明確政府和大學(xué)各自的權(quán)利和責(zé)任，同時，政府也通過多種渠道尋求雙方的協(xié)調(diào)與合作，從而盡量避免直接干預(yù)大學(xué)，并體現(xiàn)國家的教育意志。

1.國民教育部的職責(zé)

從1988年開始，法國的高等學(xué)校的管理基本上分為兩級，即中央和地方兩級，法國中央一級的教育行政為國民教育部，其分割為三個管理緯度：大學(xué)、短期技術(shù)大學(xué)和一部分公共的大學(xué)校屬于教育部管轄，教育部只有監(jiān)督權(quán)。該部在高等教育方面的主要職責(zé)是：制定方針政策；審批各校和各專業(yè)授予國家文憑的權(quán)力；批準(zhǔn)對教授和講師的任命及其他人事安排；分配各校經(jīng)費；確定各種國家文憑與學(xué)位的藝術(shù)要求和考核方式?？梢钥闯?，雖然中央政府的權(quán)限集中，但是其職責(zé)明確，主要通過撥款、審議、考核等活動來干預(yù)大學(xué)。

2.中介機構(gòu)的職責(zé)

中介機構(gòu)的設(shè)立在政府和大學(xué)之間起到了“緩沖器”的作用。中介機構(gòu)有兩個，一是法國高等教育和科學(xué)研究最高審議會，它由大學(xué)的代表及文化、教育、科學(xué)、經(jīng)濟、社會等各界代表組成，教育部長任主席，主要職責(zé)是根據(jù)高等教育指導(dǎo)法案及其他有關(guān)法令的規(guī)定，對大學(xué)設(shè)計的各項方針政策進行咨詢，并在其工作改進方面應(yīng)采取重大措施時提出意見和建議。二是全國教育評估委員會，其主要任務(wù)是定期系統(tǒng)地檢查和評估高等教育機構(gòu)所進行的各種教育、科研和國際合作等活動，對各校教學(xué)、科研任務(wù)完成的情況、成果、效率等進行評估，提出改進的建議，并定期向全國高等教育和科學(xué)研究評議會提出書面報告。

3.政府向大學(xué)撥款方式

在法國，國民教育部把本部掌握的經(jīng)費一攬子分配給所屬高校，除科研經(jīng)費單獨列出外，對各校如何使用資金不做規(guī)定，由各校自行支配。這種把財政分配交給大學(xué)的做法，有助于發(fā)揮大學(xué)的主動性，體現(xiàn)大學(xué)自治的精神。法國私立大學(xué)的經(jīng)費來源以各自學(xué)校收取的學(xué)費為主，國家政府提供部分資助。

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