邢少文

如何在概念上轉(zhuǎn)移民眾注意力是一種“管理的智慧”，在稅政中，亦如是。比如，減少直接稅的征收，加大間接稅的征收，可以使納稅人的“稅負(fù)痛感”處于“植物人狀態(tài)”。

在過去的4年中，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化以及民間強(qiáng)烈的減稅呼聲，“結(jié)構(gòu)性減稅”的稅改方案被推出，在概念上，它是以“減稅”為導(dǎo)向的，但與此相悖的是，4年來，政府稅收收入和財(cái)政收入?yún)s保持了高速的增長，民間對(duì)稅負(fù)減輕的感受不大。

如此一來，結(jié)構(gòu)性減稅的真實(shí)意義和這一稅改方案的真實(shí)含義備受質(zhì)疑。

口號(hào)與現(xiàn)實(shí)

2008年12月底首次提出了“結(jié)構(gòu)性減稅”的口號(hào)，這是在金融危機(jī)影響下中小企業(yè)生存壓力加大，為鼓勵(lì)投資、刺激消費(fèi)、促進(jìn)就業(yè)的背景下出臺(tái)的。

結(jié)構(gòu)性減稅指的對(duì)是部分稅種和部分納稅人群“有增有減”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，4年來，其具體措施大概如下：企業(yè)所得稅兩稅并軌、增值稅轉(zhuǎn)型、停征利息稅、降低股市交易印花稅、提高個(gè)人所得稅中工薪收入免征額及改進(jìn)稅率設(shè)計(jì)、提高小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)、營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)等。

根據(jù)財(cái)政部模糊的表態(tài)，結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)施之后，每年對(duì)企業(yè)和居民的實(shí)際減少稅負(fù)都在幾千億元。在各級(jí)稅務(wù)部門的工作報(bào)告中，普遍都能看到關(guān)于全面落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅，為企業(yè)減負(fù)多少多少的表述，不過，在這些報(bào)告中，最終這些稅務(wù)部門都完成了稅收增長的目標(biāo)和任務(wù)。

實(shí)際上，結(jié)構(gòu)性減稅最終在減輕企業(yè)稅負(fù)上的真實(shí)性是令人懷疑的，但因它是“結(jié)構(gòu)性”的，因此很難去做籠統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)。而來自企業(yè)界的直觀感受，或許更能說明問題。

“這幾年感覺沒有什么變化?！睆V州一家小型廣告公司的總經(jīng)理對(duì)《南風(fēng)窗》記者說。在他的公司，如果按照正常繳納的稅種和稅率，一年稅費(fèi)的支付要占公司利潤的一半。雖然他們通過定期給稅務(wù)部門的人員私下打點(diǎn)進(jìn)行“避稅”，但增值稅、所得稅和城建費(fèi)、堤圍費(fèi)、教育附加費(fèi)等各種費(fèi)用加起來，稅費(fèi)支出也占公司利潤的20%多。“要按照正常交，就該關(guān)門大吉了?！?/p>

在記者接觸的多家企業(yè)中，“沒有感覺”是一個(gè)幾乎相同的答復(fù)，“現(xiàn)在鋪?zhàn)庖粋€(gè)月都幾千塊錢了，起征點(diǎn)調(diào)到2萬塊對(duì)我們來說沒什么意義，一個(gè)月營業(yè)額兩萬，就只能等著喝西北風(fēng)了。”廣州一位個(gè)體戶說。2011年11月，國稅總局將個(gè)體戶營業(yè)稅起征點(diǎn)從月銷售額1000～5000元調(diào)高到了5000～2萬元。

增值稅轉(zhuǎn)型對(duì)不同企業(yè)的影響并不一樣，“其實(shí)，小微企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)往往比大企業(yè)還高。比如，我們買原材料經(jīng)常是根據(jù)訂單情況進(jìn)行零星采購，向大企業(yè)采購的話，人家要批量大才賣，而且要現(xiàn)金，我們只能向小企業(yè)甚至是個(gè)體戶采購，而他們一般沒有增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票，無法用來抵扣成本，無形中增值稅就會(huì)多交10幾個(gè)點(diǎn)。”中山一家服裝廠的老板說。

營業(yè)稅改增值稅是結(jié)構(gòu)性減稅的一個(gè)重頭戲。今年1月，上海開始試點(diǎn)營業(yè)稅改增值稅，以避免重復(fù)性征稅問題。根據(jù)上海市財(cái)政系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，1～5月份，納入營改增試點(diǎn)范圍的13.5萬戶企業(yè)中，稅負(fù)下降的企業(yè)為12萬戶，占比近90%。從交通運(yùn)輸業(yè)稅負(fù)來看，下降的企業(yè)占比為79%。前5個(gè)月，營改增帶來整體稅負(fù)下降超過80億元。

不過，物流運(yùn)輸企業(yè)反映稅負(fù)“不降反增”的聲音不少，據(jù)2011年3月中國物流與采購聯(lián)合會(huì)對(duì)上海65家大型物流企業(yè)的調(diào)查，2008～2010年3年年均營業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率為1.3%，其中貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)率平均為1.88%。實(shí)行增值稅后，即使貨物運(yùn)輸企業(yè)發(fā)生的可抵扣購進(jìn)項(xiàng)目中全部可以取得增值稅專用發(fā)票進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，實(shí)際增值稅負(fù)擔(dān)率也會(huì)增加到4.2%，上升幅度為123%。

對(duì)于很多企業(yè)來說，稅負(fù)下降沒感覺，但在稅收征管上的壓力卻是很明顯，“以前隱藏部分銷售收入，做大成本，增值稅這一塊還是可以少交一些，現(xiàn)在越來越難了，增值稅發(fā)票不那么好開，查賬也比較嚴(yán)?！蹦炒笮图译娖髽I(yè)廣州營銷分公司的財(cái)務(wù)經(jīng)理說。

在有些地方，為抵沖“結(jié)構(gòu)性減稅”帶來的影響，甚至變樣執(zhí)行。據(jù)江蘇新聞廣播報(bào)道，部分在鹽城東臺(tái)市做家具生意的商戶反映，營業(yè)稅起征點(diǎn)提高后，稅務(wù)部門在估算他們?cè)聽I業(yè)額時(shí)，都提高到了2萬元，原來每月只需繳納180元的國稅，現(xiàn)在提高到了600元。

不降反增的緣由

來自企業(yè)層面的感受在宏觀層面上是得到驗(yàn)證的，結(jié)構(gòu)性減稅幾年來，財(cái)稅收入年年高增長，根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2008年全國稅收增速18.8%、2009年為9.8%、2010年為23%、2011年為22.6%，基本以高于GDP增長2到3倍的速度增長。

“評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)性減稅政策4年來的效果，是結(jié)構(gòu)性調(diào)整有，但減稅沒有，名不副實(shí)?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪對(duì)記者說。

在沒有增加新稅種，沒有提高稅率的前提下，宏觀稅負(fù)為什么會(huì)出現(xiàn)如此高速的增長？

在微觀層面上，企業(yè)效益增長、企業(yè)所得稅二稅合并、對(duì)外資優(yōu)惠減少、進(jìn)口關(guān)稅增長都可以帶來稅收增長，同時(shí)，有些稅種稅率雖然不變，但稅收量增加了，比如資源稅，隨著資源產(chǎn)品價(jià)格的不斷升高，將征稅方式從“從量征收”變?yōu)椤皬膬r(jià)增收”，提高了資源稅的收入。

稅收倫理學(xué)者姚軒鴿認(rèn)為，更深層次的原因還在于：一是政府財(cái)政支出的固化，每年財(cái)政增長的任務(wù)是固定的，地方財(cái)政有壓力，稅收增速很難降下來；二是現(xiàn)行稅制對(duì)宏觀稅負(fù)增長留有空間，90年代初稅制改革制定稅率的時(shí)候，已對(duì)法定征收與實(shí)際征收的差距進(jìn)行了估算，而隨著征管技術(shù)水平的提升，“依法征收，應(yīng)收盡收”，實(shí)征的數(shù)量在不斷提高。

與此同時(shí)，在現(xiàn)有的征管組織機(jī)制下，在稅務(wù)機(jī)關(guān)的績效考核體系中，征收任務(wù)的完成是衡量稅務(wù)機(jī)關(guān)工作總體水平的最主要指標(biāo)，地方政府的考核與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制也與此相關(guān)，因此稅收任務(wù)的完成往往是“一俊遮百丑”。在這種情況下，很可能出現(xiàn)“預(yù)征先征”的“過頭稅”現(xiàn)象。

而政府財(cái)政收入年年以數(shù)倍于GDP增長的速度上升，除了稅收增長之外，還在于除稅之外的各種政府性基金及費(fèi)用等非稅收入的征收，“現(xiàn)在有些地方稅和費(fèi)的比例已經(jīng)接近1∶1了，地方政府對(duì)費(fèi)的依賴性更大?！币庿潓?duì)記者說。

來自財(cái)政部一季度數(shù)據(jù)顯示，全國財(cái)政收入29976.25億元，同比增長14.7%，中央非稅收入4118億元，同比增加1432億元，增長53.3%。地方非稅收入3472億元，同比增加1158億元，增幅50.1%。在天津，非稅收入占地方一般預(yù)算收入增加額的比例甚至達(dá)到72.2%。

去年以來，全國各地陸續(xù)開征地方教育費(fèi)附加，以提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例名義在全國推行的地方教育費(fèi)附加，僅這一項(xiàng)就可以為地方財(cái)政增加1000億元左右的財(cái)政收入。

“費(fèi)改稅”的工作也一直推進(jìn)艱難。比如，本來是要用燃油稅取代公路收費(fèi)，但目前燃油稅收了，公路費(fèi)卻照收不誤，車船稅也是如此，結(jié)構(gòu)性減稅在實(shí)踐中變成了多升少降或者干脆是只升不降，使得稅負(fù)加重。

在現(xiàn)實(shí)中，結(jié)構(gòu)性減稅變異為結(jié)構(gòu)性增稅，違背了它的初衷。

稅改方向

今年以來，經(jīng)濟(jì)下滑，中央政府一再強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅，而企業(yè)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家則一再呼吁全面、大幅減稅，以減稅拉動(dòng)低迷的投資和消費(fèi)。

“稅收的增加與減少應(yīng)相匹配，以減稅換增稅，總量和比例不能再提高，即稅收總負(fù)擔(dān)不應(yīng)該繼續(xù)上升，財(cái)政收支增幅高于GDP增幅的趨勢(shì)也不應(yīng)再持續(xù)。”蔣洪說。

只是，“從眼下的情況來看，宏觀稅負(fù)的降低前景不好判斷，結(jié)構(gòu)性減稅名不副實(shí)，而醞釀中要出臺(tái)的稅還很多?！笔Y洪說。比如房產(chǎn)稅、環(huán)保稅等。

在地方層面，“今年是10年來稅務(wù)部門首次感覺到了稅收增長的巨大壓力。”姚軒鴿說。今年1～5月，全國財(cái)政收入比去年同期增長12.7%，增幅同比回落19.3個(gè)百分點(diǎn)，其中稅收收入增長9.4%，增幅同比回落21.4個(gè)百分點(diǎn)。在這樣的情況之下，減稅的前景更加難以樂觀。

如何才能夠做到真正的減稅呢？

“只要稅收的主導(dǎo)權(quán)掌握在政府手中，減稅就很難推進(jìn)下去。”姚軒鴿認(rèn)為，“選擇性減稅，哪些增，哪些減，都是政府說了算，與納稅人關(guān)系不大，它最終會(huì)按照有利于政府和官員利益的邏輯走下去，有增無減，與民爭(zhēng)利?！?/p>

從結(jié)構(gòu)性減稅方案出臺(tái)的意圖來看，并沒有把稅收增長速度、整體稅負(fù)降下來作為出發(fā)點(diǎn)，僅把目光放在稅種和特定的納稅人群，這種“朝三暮四”的稅改政策只是采取打太極拳的方式來應(yīng)對(duì)民間的減稅呼聲，“是另一種維穩(wěn)方式”。

“政府可以說減收了多少稅，這個(gè)解釋權(quán)在他們，怎么解釋都通。”它最終導(dǎo)致征稅與納稅人權(quán)利和義務(wù)的不匹配，而“會(huì)哭的孩子”有奶吃，“沉默的大多數(shù)”則成為受害者。

“增稅、減稅不是稅改的根本性方向，只有將征稅的權(quán)力回歸納稅人主導(dǎo)，所謂的增稅減稅才有意義，怎么增，怎么減，那都只是技術(shù)問題?！币φf。

1985年，第六屆全國人大三次會(huì)議決定，授權(quán)國務(wù)院可以制定稅收暫行條例。這一授權(quán)對(duì)稅收法律法規(guī)和政策的制定至關(guān)重要，意味著人大將稅收“閥門”轉(zhuǎn)交給了中央政府。政府若要增加稅收，可不經(jīng)人大審議批準(zhǔn)，自行決定擴(kuò)張財(cái)力。

“要實(shí)現(xiàn)總體減稅，首先稅收立法權(quán)必須回歸全國人大，稅收‘閥門必須控制在社會(huì)公眾和人大立法機(jī)構(gòu)手上?！笔Y洪說。