賀東升，劉 華，張 穎，薛正旗

(北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100192)

北京山區(qū)在行政上包括懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝、房山和昌平等7個山區(qū) (縣)的83個山區(qū)和半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積為1.04萬km2，占北京市總面積的62%，是首都宜居城市建設(shè)的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，是首都可持續(xù)發(fā)展的重要資源支撐，同時也是市民親近自然、回歸自然的重要場所，其城市功能定位為北京生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。

1 北京山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，為落實北京生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)功能定位，山區(qū)依托優(yōu)越的生態(tài)、文化資源，以發(fā)展溝域經(jīng)濟(jì)為契機(jī)，大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，推動了北京都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為“三個北京”建設(shè)和建設(shè)世界城市做出了重要貢獻(xiàn)。同時，引導(dǎo)農(nóng)民走出了一條有利于生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民增收、發(fā)揮山區(qū)優(yōu)勢和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)道路。據(jù)資料顯示，2010年北京市山區(qū)農(nóng)民人均收入達(dá)到1.326 2萬元［1］，比2009年增長約26%，極大地改善了農(nóng)民生活水平。山區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，發(fā)展速度逐步增快，且部分山區(qū)的發(fā)展速度超過了平原區(qū)縣，是新的經(jīng)濟(jì)增長極(圖1)。

表1 2007～2009年北京市地方財政收入 (億元)

圖1 各區(qū)縣2007～2009年的收入增速

但是，縱觀全市農(nóng)村的發(fā)展，山區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平與全市還有很大差距，地方財政收入除了遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于朝陽區(qū)和海淀區(qū)外，與順義區(qū)、豐臺區(qū)、通州區(qū)等平原區(qū)也有較大差距 (表1)。

山區(qū)農(nóng)民收入水平相對低下，見表2。近兩年，雖然山區(qū)農(nóng)民總體收入有所增加，但由于工資性收入占比例較大，且生活成本提升導(dǎo)致支出增加，農(nóng)民的生活條件改善并不明顯。與平原地區(qū)農(nóng)民相比，山區(qū)農(nóng)民收入和生活水平還存在不小差距。如2009年山區(qū)農(nóng)民人均純收入比全市平均水平低9.36%;人均生活消費支出比全市平均水平低13.73%。

2 山區(qū)發(fā)展過程中應(yīng)處理好的關(guān)系

2.1 確保生態(tài)優(yōu)先

山區(qū)功能定位核心是生態(tài)涵養(yǎng)，優(yōu)良的生態(tài)是山區(qū)發(fā)展一切經(jīng)濟(jì)形態(tài)的基礎(chǔ)和前提［5］。離開生態(tài)的保護(hù)和生態(tài)價值的開發(fā)利用，山區(qū)就失去了發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。因此，無論采取什么發(fā)展模式，無論投資產(chǎn)生多大利潤，無論收入如何增加，在發(fā)展的過程中都應(yīng)以保護(hù)生態(tài)和最大程度開發(fā)生態(tài)價值為核心。

2.2 充分保障農(nóng)民利益

農(nóng)民是山區(qū)的主人，是山區(qū)開發(fā)的主體和直接參與者。促進(jìn)農(nóng)民增收致富，是發(fā)展山區(qū)經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點和落腳點。山區(qū)能否順利發(fā)展，發(fā)展中能否保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，關(guān)鍵在于農(nóng)民能否最大限度的受益，能否得到全面、持續(xù)和高標(biāo)準(zhǔn)的保障。因此，在對山區(qū)進(jìn)行開發(fā)過程中，應(yīng)找準(zhǔn)資本贏利與保護(hù)農(nóng)民利益的結(jié)合點，有效避免資本侵占農(nóng)民利益。政府應(yīng)針對就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面，建立健全良好的運行機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)民主體性作用，調(diào)動農(nóng)民建設(shè)溝域的積極性和主動性。

表2 2008年、2009年北京市農(nóng)民人均純收入與消費支出比較

2.3 政府要加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督

山區(qū)發(fā)展涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民安置與保障、城鄉(xiāng)一體化、生態(tài)建設(shè)等多個領(lǐng)域，面臨資本的逐利性和農(nóng)民自身的利益訴求，政府的主要作用是加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督作用［6］。針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)給予財政支持，如＂三通一平＂等;針對企業(yè)經(jīng)營，應(yīng)在金融、稅收等方面給予支持;針對資本進(jìn)入的瓶頸、農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)等問題，應(yīng)在政策層面予以支持。同時，就社會資本進(jìn)入山區(qū)的發(fā)展過程中的行為，政府應(yīng)予以規(guī)范并加強(qiáng)監(jiān)督。

3 北京山區(qū)發(fā)展的對策建議

3.1 加強(qiáng)并加快山區(qū)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)制度改革

加強(qiáng)并加快山區(qū)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)制度改革［7］，體現(xiàn)出“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)越性。一是明晰產(chǎn)權(quán)，集體建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地確權(quán)登記頒證。明確產(chǎn)權(quán)主體歸屬和收益歸屬;二是規(guī)范流轉(zhuǎn)。農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)權(quán)主體決定流轉(zhuǎn)與否和流轉(zhuǎn)方式。

3.2 制定統(tǒng)一的土地“綠色通道”政策

在山區(qū)開發(fā)的過程中，建議建立土地交易平臺，加強(qiáng)市場協(xié)調(diào)。在產(chǎn)權(quán)和林權(quán)制度改革完成的前提下，建立具有法規(guī)效應(yīng)的土地交易實體，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)有效調(diào)節(jié)的作用，盤活建設(shè)用地;集約利用宅基地;整理土地并置換建設(shè)用地指標(biāo);合理開發(fā)農(nóng)村集體荒地、廢棄地;城市、平原支持山區(qū)開發(fā)置換建設(shè)用地。

3.3 吸引社會資本，完善基礎(chǔ)設(shè)施

通過稅收減免、資金支持等優(yōu)惠政策，吸引有實力、有水平、講信用的企業(yè)開發(fā)山區(qū)，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(1)市財政部門對山區(qū)開發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)給予一定規(guī)模的財政貼息貸款支持，以后根據(jù)實際情況適時調(diào)整。(2)各類金融部門和投融資機(jī)構(gòu)，對開發(fā)商投資山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目應(yīng)給予相應(yīng)的貸款支持。(3)各級有關(guān)部門對投資山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目的各項稅費收取，按國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)征收，專款專用。(4)利用產(chǎn)業(yè)用地資源吸引社會資本投入，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用列入一級開發(fā)的綜合成本中，從而加快完善基礎(chǔ)設(shè)施。

3.4 切實保障農(nóng)民利益

(1)建立一套政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的拆遷模式。建議明確以政府主導(dǎo)、企業(yè)參與，政府和企業(yè)盡最大限度讓利于民的拆遷模式。首先，政府根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一部署拆遷行動;其次，針對拆遷受阻情況，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面協(xié)調(diào)各方利益，企業(yè)盡最大限度的配合;第三，政府和企業(yè)配合，共同為農(nóng)民提供技術(shù)、金融等培訓(xùn)和支持。

(2)將農(nóng)民的全程保障納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。首先是以立法形式，明確農(nóng)民的安置費用標(biāo)準(zhǔn)，甚至可以明確農(nóng)民的最低收入標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。其次，農(nóng)轉(zhuǎn)居后，將農(nóng)民就業(yè)和社保納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，從源頭上保障農(nóng)民權(quán)益［8］。

(3)完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》以及《〈北京市集體土地房屋拆遷管理辦法〉實施意見》相關(guān)政策文件，在保障農(nóng)民利益的同時，制定出一個符合市場規(guī)律的彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一實行，防止農(nóng)民互相攀比、漫天要價，保證項目順利施工。同時，鼓勵開發(fā)商聯(lián)合村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行成片改造。

［1］夏占義.堅持科學(xué)發(fā)展促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，統(tǒng)籌推進(jìn)郊區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化——在北京市2011年農(nóng)村工作會議上的報告.北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報:2011，25(2):3～8

［2］《北京農(nóng)村年鑒》編委會.北京農(nóng)村年鑒2010.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2010

［3］《北京農(nóng)村年鑒》編委會.北京農(nóng)村年鑒2009.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2009

［4］《北京農(nóng)村年鑒》編委會.北京農(nóng)村年鑒2008.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2008

［5］周連第，李東偉，胡艷霞，等.北京山區(qū)特色農(nóng)業(yè)資源開發(fā).中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2006，27(1):44～47

［6］杜紅亮，陳百明，劉盛和.山區(qū)土地利用統(tǒng)籌的途徑研究——以北京山區(qū)為例.資源科學(xué)，2007，29(2):117～123

［7］陳俊紅，李紅，周連弟.北京市山區(qū)溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的探索與實踐.生態(tài)經(jīng)濟(jì):學(xué)術(shù)版，2010，(5):57～62

［8］劉鐸，曹慧.北京市山區(qū)土地利用類型及特點.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，1999，20(1):24～26