賀 鳳

摘要：隨著行政問責(zé)制的推行，被問責(zé)官員的復(fù)出問題逐漸成為社會關(guān)注的焦點和公共管理領(lǐng)域的熱點問題。當(dāng)前被問責(zé)官員的復(fù)出存在公開性和透明度不夠、程序不規(guī)范、操作彈性大等問題，造成許多負面影響。這就需要我們從完善行政問責(zé)制本身、加強監(jiān)督等方面來完善被問責(zé)官員的復(fù)出機制。

關(guān)鍵詞：問責(zé)制；復(fù)出機制；被問責(zé)官員

自2003年非典時期中國政府啟用對官員的問責(zé)機制，已經(jīng)有成千上萬的官員引咎辭職或被免職。隨著行政問責(zé)事件的不斷增多，全國各地紛紛出臺問責(zé)辦法，使行政問責(zé)逐步走向制度化。行政問責(zé)制確實達到了推進責(zé)任政府建設(shè)，促使掌握公共權(quán)力的官員忠實履行職責(zé)的目的。但隨之而來的被問責(zé)官員復(fù)出問題，開始逐漸引起民眾關(guān)注。鑒于我國歷史上的用人傳統(tǒng)、問責(zé)事件的復(fù)雜性、被問責(zé)官員被問責(zé)時的特殊情況以及人才難得和愛護人才的考量，官員被問責(zé)后如果能認識錯誤，及時改正，可以經(jīng)過合法合理的程序復(fù)出。但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來很多被問責(zé)官員下臺后，又通過各種途徑迅速復(fù)出。并且復(fù)出的理由、過程、條件等關(guān)鍵性的問題，都沒有對外公布。這類現(xiàn)象引起了公眾的憤怒，并大大損害了政府的形象與威信。鑒于此，本文擬對當(dāng)前我國被問責(zé)官員復(fù)出過程中存在的問題、形成原因及解決辦法做些探討。

一、當(dāng)前被問責(zé)官員復(fù)出過程中存在的主要問題

通過對最近幾年被問責(zé)官員復(fù)出的諸多個案的調(diào)查和研究，我們認為，當(dāng)前被問責(zé)官員復(fù)出過程中主要存在以下幾個方面的問題：

（一）復(fù)出過程缺乏公開性和透明度

對官員問責(zé)是因為該官員對某些事故負有責(zé)任，官員不管是引咎辭職還是被撤職都是政府及政府官員對該事件負責(zé)的一種表現(xiàn)?？墒潜粏栘?zé)之后又悄悄復(fù)出，復(fù)出的原因、復(fù)出后的任職狀況，甚至復(fù)出的消息本身都不對外公布，缺乏公開性和透明度，難免引起腐敗現(xiàn)象，從而使行政問責(zé)制有形同虛設(shè)之嫌。

（二）復(fù)出的操作程序和標準不規(guī)范

根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對被問責(zé)官員進行適當(dāng)安排，以及被問責(zé)官員在新崗位實績突出給予其復(fù)出的機會。這些規(guī)定都很籠統(tǒng)，所以操作起來隨意性就大。雖然這體現(xiàn)了制度的理性，卻給被問責(zé)官員“走后門”、“鉆空子”提供了便利。

（三）官員復(fù)出過程中“人治”現(xiàn)象嚴重

當(dāng)前的被問責(zé)官員復(fù)出法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)，給相關(guān)部門在決定被問責(zé)官員的復(fù)出問題上提供了相當(dāng)大的彈性空間。但即便如此，當(dāng)前的官員復(fù)出，超出法律法規(guī)之外行事的狀況任然大量存在，很多被問責(zé)官員的復(fù)出，或是時間不符合條文規(guī)定，或是程序上不合理，甚至有相當(dāng)一部分是“官官相護”乃至“錢權(quán)交易”的結(jié)果。由此可見，當(dāng)前被問責(zé)官員復(fù)出過程中，法治不足，人治嚴重。

二、造成被問責(zé)官員不規(guī)范復(fù)出的原因分析

我國的問責(zé)制剛剛起步，無論重特大責(zé)任事故，還是日常工作失職，將會有更多的官員被問責(zé)。鑒于官員不規(guī)范復(fù)出所造成的巨大的負面影響，我們需要對其原因進行分析。筆者認為，以下幾個方面的原因應(yīng)該引起我們足夠的重視。

（一）行政問責(zé)制本身先天不足

我國的行政問責(zé)制本身就有很多缺陷，導(dǎo)致被問責(zé)官員的復(fù)出問題重重?，F(xiàn)有的行政問責(zé)制問責(zé)主體范圍都過于狹窄，缺乏內(nèi)部驅(qū)動力，對操作程序的規(guī)定又很寬泛，這些缺陷對被問責(zé)官員的規(guī)范復(fù)出造成了許多不利影響?，F(xiàn)階段的問責(zé)僅局限于行政機關(guān)內(nèi)部的上級對下級同體問責(zé)，缺乏人大、群眾等異體問責(zé)，更缺乏對上級的問責(zé)。而且操作程序的規(guī)定寬泛，那么操作起來就很隨意，彈性也大，這就為被問責(zé)官員不規(guī)范復(fù)出大開方便之門。

（二）官員被問責(zé)后缺乏分類管理

對被問責(zé)官員進行問責(zé)還需區(qū)分政治責(zé)任和法律責(zé)任。對于承擔(dān)政治責(zé)任和承擔(dān)法律責(zé)任的官員，分別應(yīng)該遵循怎樣的處分期限，分別應(yīng)該具備哪些基本的起復(fù)條件，都需要條分縷析，對號入座。但由于目前的法律法規(guī)對官員的法律責(zé)任有明確規(guī)定，但是卻缺乏對官員政治責(zé)任的認定，在現(xiàn)實情況中我們常常從法律角度來認定官員的責(zé)任，忽視了問題官員的政治責(zé)任。另外，有些事故的出現(xiàn)其實和主要官員并沒有什么關(guān)系，出于道義責(zé)任，該官員才引咎辭職。不分清這些責(zé)任，按照這些責(zé)任性質(zhì)的不同，情節(jié)的輕重來規(guī)定官員復(fù)出的條件、年限，對于那些被問責(zé)的官員是不公平的，對于我國法律的完善和法治國家的建設(shè)也是不利的。

（三）相關(guān)法律法規(guī)不健全

由于對被問責(zé)官員的復(fù)出方面的法律法規(guī)不健全，使得被問官員的復(fù)出行為難以規(guī)范。縱觀我國各個法律政策文件，只在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中找到些許官員復(fù)出的依據(jù)。但是這些法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定卻很不明確，“適當(dāng)安排”、“實績突出”等都沒有明確詳細的說明，那么怎樣適當(dāng)安排，如何才算實績突出就難以界定，操作性、程序性不強。因此，我們需要一部全國性專門的行政問責(zé)法律，而不是一些行政制度和散見于相關(guān)法律的規(guī)定碎片。

（四）復(fù)出過程缺乏強有力的監(jiān)督

對行政系統(tǒng)的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，官員的問責(zé)和復(fù)出其實也適用。但實際上許多監(jiān)督主體并沒有發(fā)揮監(jiān)督的作用，很大一部分是因為尚未形成程序性的問責(zé)，致使在問責(zé)過程和被問責(zé)官員的復(fù)出中，誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督成為一個難以解決的問題。這就直接導(dǎo)致了被問責(zé)官員復(fù)出過程中的人治現(xiàn)象嚴重等問題得不到有效的解決，復(fù)出過程不可能真正公開和透明。

（五）相關(guān)官員對“復(fù)出”的性質(zhì)認識錯位

我國的官員普遍缺乏一種“失職就必須擔(dān)責(zé)”的理念，對躲避問責(zé)心存僥幸，問責(zé)后不反省自己的行為。而上級機關(guān)也經(jīng)常忽略問責(zé)制的本意，認為問責(zé)官員只是給公眾一個交代，事件平息后又顧全袍澤之情，利益關(guān)系和同情心，讓被問責(zé)官員輕易復(fù)出。同時被問責(zé)官員的復(fù)出也是一個再次選拔人才的途徑。被問責(zé)官員都會接受相關(guān)部門詳細的調(diào)查，復(fù)出前也會考察其所在崗位的實績。通過這些調(diào)查，可以篩掉那些沒有才能的庸官，讓有能力的官員復(fù)出。但是因為相當(dāng)一部分官員對這一點認識不夠，使這個過程流于形式，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

四、構(gòu)建與完善被問責(zé)官員的復(fù)出機制

對于有才能、偶爾犯錯的官員，我們應(yīng)該給予其復(fù)出的機會，否則不論是對個人還是社會都是一種浪費。但復(fù)出不能草率，我們應(yīng)吸取以往官員復(fù)出產(chǎn)生的種種問題的經(jīng)驗，構(gòu)建和完善被問責(zé)官員的復(fù)出機制。

（一）完善行政問責(zé)制本身

現(xiàn)有的問責(zé)主要是針對社會影響較大的事件上，且一般僅限于安全事故領(lǐng)域。并且行政問責(zé)事由只是針對濫用職權(quán)、玩忽職守的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。這就容易造成該問責(zé)的沒有問，不該問責(zé)的卻胡亂問責(zé)。因此要對哪些事情必須問責(zé)，哪些事情要經(jīng)過討論才能問責(zé)，哪些事情不應(yīng)該問責(zé)進行一個細致的劃分，對于復(fù)出的標準程序也要明文規(guī)定。嚴格規(guī)定問責(zé)的范圍，不輕易問責(zé)，不輕易復(fù)出。

（二）分類對待承擔(dān)各類責(zé)任的官員復(fù)出

被問責(zé)官員的責(zé)任性質(zhì)大體可以分為四種：政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任和道德責(zé)任，而現(xiàn)階段，我國行政問責(zé)制的實施更多的關(guān)注法律責(zé)任，這可能會造成該承擔(dān)責(zé)任的官員沒有承擔(dān)責(zé)任，或被問責(zé)官員所承擔(dān)的責(zé)任有所錯位，從而影響了被問責(zé)官員的復(fù)出。對于僅負有道義責(zé)任或因工作失誤、工作不力的官員，可以經(jīng)制定期限的跟蹤考察后，確有才干，給予復(fù)出的機會。而違反職業(yè)道德和倫理道德失職或負有重大政治責(zé)任、法律責(zé)任的官員，不予復(fù)出。

（三）健全相關(guān)的法律法規(guī)

前文提到的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》都是中央文件而不是法律法規(guī)，對于被問責(zé)官員的復(fù)出也是以政策為導(dǎo)向，而且我國立法法并沒把中央文件列入法的范疇。并且文件中關(guān)于被問責(zé)官員復(fù)出的規(guī)定過于籠統(tǒng)，以至于操作起來的彈性和隨意性很大。因此我們應(yīng)制定專門的法律法規(guī)，確定該官員問責(zé)事件的性質(zhì)分類，并且按照這些責(zé)任性質(zhì)的不同，情節(jié)的輕重來規(guī)定官員復(fù)出的條件、年限。然后考察他在新的工作崗位上的表現(xiàn)和成績，規(guī)定要達到怎樣的標準才能復(fù)出。而且這一切都需要公示，這些信息都要提供給各監(jiān)督主體，聽取各監(jiān)督主體的意見等等。

（四）加強對被問責(zé)官員復(fù)出過程的監(jiān)督

對于加強對被問責(zé)官員復(fù)出的監(jiān)督，筆者認為我們可以結(jié)合政務(wù)公開的機制。首先要設(shè)立一個公開透明的程序，建立公示制度，讓公眾和各監(jiān)督主體了解被問責(zé)官員復(fù)出的流程。再輔以被問責(zé)官員的跟蹤機制，跟蹤機制的主體可以是新工作崗位所在地的人大或黨組織，措施以定期聽取被問責(zé)官員的工作匯報、聽取群眾的評價、深入實地調(diào)查等方式，配合官員復(fù)出公示制度，將跟蹤調(diào)查情況公布并備案。此外還要充分動員如人大、政協(xié)、上級政府機關(guān)、公民、社會團體、新聞媒體等監(jiān)督主體在政務(wù)公開機制、官員跟蹤機制和政府提供的公示信息下，主動監(jiān)督被問責(zé)官員的復(fù)出程序、流程。

（五）加強對官員的教育

我們應(yīng)該加強對各級政府官員的教育，讓他們認識到實行問責(zé)制是因為政府及其官員應(yīng)該為重大事件負責(zé)，而復(fù)出是給那些真正有才干的人一個改正的機會。強化對官員的教育，使他們在復(fù)出的時候能夠認清自己，形成正確的復(fù)出觀，促進整個行政系統(tǒng)的良性循環(huán)，推動“責(zé)任政府”、“陽光政府”的構(gòu)建。我們還要使決定被問責(zé)官員復(fù)出的上級領(lǐng)導(dǎo)認識到，讓那些官員復(fù)出，是出于整個行政系統(tǒng)的完善與發(fā)展，出于對人民的責(zé)任，應(yīng)遵循法定程序。

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（作者簡介：賀鳳（1988.4-）, 女, 湖北人, 碩士在讀, 華中師范大學(xué)管理學(xué)院, 研究方向：行政管理 二級學(xué)科：地方政府學(xué)。）