梁準(zhǔn)

摘要：本文以食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制的視角進(jìn)行研究，結(jié)合當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)“大部制”背景和當(dāng)前出現(xiàn)的監(jiān)管的弊端，總結(jié)出從“完善行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位”、“執(zhí)法部門實(shí)行垂直管理”、“實(shí)行行政執(zhí)法問責(zé)制”三個方面，切實(shí)健全食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制。

關(guān)鍵詞：食品安全；行政執(zhí)法；問責(zé)制

一、我國食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制弊端

1.職能錯位

我國于2009年頒布實(shí)施《食品安全法》，多機(jī)構(gòu)分段管理模式是我國食品安全監(jiān)管體制采取管理模式。即使年兩會的“大部制”改革，也僅僅是撤并相應(yīng)部門，保留應(yīng)有的職能。即，質(zhì)檢部門、工商部門、食品藥品監(jiān)管部門等分別負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管和市場準(zhǔn)入，食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、食品安全的綜合監(jiān)管等工作。而新撤并的衛(wèi)生與計劃生育委員會的一部分職能是以前衛(wèi)生部的負(fù)責(zé)企業(yè)衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管。綜上可以看出，我國的食品安全工作實(shí)行的仍是“多頭管理”的執(zhí)法體制，即“一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”，帶來監(jiān)管職能的漏洞和弊端，其一，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依然臃腫，導(dǎo)致行政支出虛大，無法降低執(zhí)法成本；其二，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各部門分頭管理，職責(zé)不清，各自為政，工作效率低下，執(zhí)法存在真空地帶，而執(zhí)法工作中監(jiān)管部門缺位、錯位、越位情況更是屢屢發(fā)生；其三，在政府與市場關(guān)系中，政府的執(zhí)法重合和行政部門的多頭處罰甚至錯亂管理，嚴(yán)重擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，職能錯位不單沒有從根本上解決問題，反而使行政相對人的合法權(quán)益受到侵犯，造成惡劣的社會影響。

2.職能缺位

多機(jī)構(gòu)分段管理模式下，監(jiān)管制度的模糊或缺失便是職能缺位的根本原因。眾所周知，2008年轟動世界的“三鹿奶粉”事件便是我國監(jiān)管工作的職能缺位，制度缺失的深刻教訓(xùn)，國家質(zhì)檢總局對三鹿奶粉等100多家企業(yè)實(shí)行了國家免檢制度。在三鹿奶粉事件中，之所以沒有對奶粉進(jìn)行三聚氰胺含量檢測，是因?yàn)樵谝郧暗哪谭劾餂]有檢測到含三聚氰胺，因此監(jiān)管部門就以一概全，放松了監(jiān)管力度，以導(dǎo)致生產(chǎn)部門有機(jī)可乘，違法操作，監(jiān)督制度虛空，生產(chǎn)部門更是為所欲為，草菅人命。同時政府部門自然壟斷了對其所提供的公共服務(wù)，甚至利用其壟斷地位來封鎖相對另一部分公共服務(wù)及物品所涉及的有關(guān)資源和成本信息，政府便難以衡量其機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)和量，而監(jiān)督成本相對昂貴，自然而然便架空了監(jiān)督。因此職能缺位成為有效制約食品安全監(jiān)管的關(guān)鍵問題。

二、完善我國食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制的建議

《食品安全法》第4條第3款規(guī)定：“國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實(shí)施監(jiān)督管理。”該條非常明確地規(guī)定了食品安全體制實(shí)行分段監(jiān)管。從我國實(shí)際情況出發(fā)，我國食品安全監(jiān)管管理鏈條較長。涉及范圍廣，問題復(fù)雜，很難單獨(dú)由一個部門承擔(dān)“從農(nóng)田到餐桌”，從生產(chǎn)到銷售到飯桌的全程監(jiān)管工作，通過實(shí)行食品安全多部門、多環(huán)節(jié)監(jiān)管，各部門明確職責(zé)，分工協(xié)作，共同監(jiān)管，可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，達(dá)到有效監(jiān)管的目的。鑒于我國歷來都是多部門、多環(huán)節(jié)對食品安全監(jiān)管的模式，如果要求立即改變這種現(xiàn)狀是不科學(xué)，也是不現(xiàn)實(shí)的。回到今年“兩會”我們就可以得出這個道理，為什么今年的“大部制改革”沒有提出整合成一個食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法部門，而是采取撤并的形式，逐步集中職權(quán)。誠然，如上所述，這樣的多部門、多環(huán)節(jié)的監(jiān)管，已經(jīng)出現(xiàn)了職能錯位、職能缺位的弊端。如何完善我國食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制？本人有如下建議：

1.健全行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位

行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是具有一定的獨(dú)立性、通過依法制定相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對市場主體的經(jīng)濟(jì)活動及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動而產(chǎn)生的社會問題進(jìn)行規(guī)范和控制，并通過準(zhǔn)司法的行政程序執(zhí)行和發(fā)展這些標(biāo)準(zhǔn)的行政機(jī)構(gòu)。要明確理清監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，使監(jiān)管體制得以完善，必須通過立法的形式以確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位。

目前我國除了《食品安全法》，還有大量的規(guī)范性文件，設(shè)置和分配了監(jiān)管主體的職責(zé)、權(quán)限。但是，綜合研究這些規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)也有明顯問題：各監(jiān)管部門利益滲透嚴(yán)重，在制定相關(guān)規(guī)范性文件時，從本部門利益出發(fā)，便造成有利可圖則管之，無利可圖則棄之。如此一來，造成了部門執(zhí)法時產(chǎn)生“有利爭管、無利不管”的局面。同時在監(jiān)管執(zhí)法的文件中，參雜政策性文件，脫離了我國“依法治國”的理念，以政策制定來取代法律法律本應(yīng)享有的權(quán)力。

由此應(yīng)加強(qiáng)憲法和法律對行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能的確定，所有超越權(quán)限的執(zhí)法都應(yīng)受法律的制裁，這也是依法行政的要求。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有明確了的法律地位，所應(yīng)履行的職能，才能防止職能缺位。

2.執(zhí)法部門實(shí)行垂直管理

美國的食品安全監(jiān)管體系較為先進(jìn)，其管理模式的成功在于管理機(jī)構(gòu)的健全完善，則在全國實(shí)行食品安全機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度。而我國目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度不夠完善，根本在缺乏完整的由上到下的獨(dú)立的垂直監(jiān)管系統(tǒng)，相關(guān)部門如工商、質(zhì)監(jiān)、食藥局監(jiān)管隸屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾?。中國地域遼闊，地區(qū)間差異明顯，可以借鑒的建立省級以下垂直的食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制，消除追求利益執(zhí)法的現(xiàn)狀，杜絕為爭權(quán)奪利的職權(quán)錯位。

3.實(shí)行行政執(zhí)法問責(zé)制

問責(zé)制是指問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。要實(shí)行行政執(zhí)法問責(zé)制，必須強(qiáng)化落實(shí)食品安全責(zé)任制和責(zé)任追究力度和效果，更要將行政執(zhí)法責(zé)任考核結(jié)果公開透明，作為認(rèn)定地區(qū)、部門、機(jī)構(gòu)以及行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平高低、執(zhí)法政績優(yōu)劣、責(zé)任履行好壞的重要指標(biāo)之一。在行政執(zhí)法過程中，由于工作人員的過錯造成食品安全事故的，必須追究其責(zé)任，并按照責(zé)任大小追究，不能有偏袒。依法確立每個部門都要各司其職，做好屬于自己監(jiān)管的環(huán)節(jié)和職能，防止有權(quán)不履行，履行不負(fù)責(zé)的弊端。

目前，我國的食品安全問題依然嚴(yán)峻，如何建立健全食品安全監(jiān)管體制，是一個不斷探究的過程。本人從行政執(zhí)法體制的角度研究食品安全的監(jiān)管問題，略表愚意，倍感欣慰，不敢茍求同者。希望隨著對食品安全監(jiān)管研究者的增多，國家越來越重視這一問題，加快建立健全食品安全監(jiān)管體制，讓我們以及千秋萬代生活在安全的環(huán)境中。