［摘 要］旅游業(yè)一直處于國家戰(zhàn)略的重要位置。新中國成立以來我國旅游業(yè)經(jīng)歷了服務(wù)國家外事戰(zhàn)略、外匯戰(zhàn)略等歷史階段。在21世紀(jì)我國外貿(mào)開始大發(fā)展之后,旅游業(yè)的創(chuàng)匯功能持續(xù)下降,進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級時期。隨著旅游大眾化和國民旅游的崛起,我國旅游業(yè)重返擴(kuò)大內(nèi)需的國家戰(zhàn)略,并且由于出境旅游的快速增長,旅游業(yè)在國家外交戰(zhàn)略和外貿(mào)戰(zhàn)略的作用再次提升。

［關(guān)鍵詞］旅游業(yè)；發(fā)展；國家戰(zhàn)略

［中圖分類號］F752［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）1-0013-02

1 20世紀(jì)50—70年代：服務(wù)于國家外交和外事戰(zhàn)略

新中國成立以后到20世紀(jì)70年代,我國還沒有真正現(xiàn)代意義上的旅游業(yè)。20世紀(jì)50年代初,我國對外交流剛剛起步。1949年11月,中華人民共和國在廈門成立華僑服務(wù)社,即現(xiàn)在“中國旅行社總社”的前身,主要是為華僑回國探親、訪友、參觀、旅游提供服務(wù)。1954年,我國成立了中國國際旅行社總社以及上海、杭州、南京、漢口、廣州、沈陽、哈爾濱、安東、大連、滿洲里、天津、憑祥、南昌等分社,開始接待蘇聯(lián)和東歐各國的自費旅游者。1950年,“夏令營”曾經(jīng)風(fēng)靡一時,甚至到莫斯科郊外去夏令營。

由于外交接待的需要,1964年3月中共中央批轉(zhuǎn)中央外事小組《關(guān)于開展我國旅游事業(yè)的請示報告》。1964年12月在國旅總社的基礎(chǔ)上設(shè)立了中國旅行游覽事業(yè)管理局(國家旅游局的前身)作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu),與國旅總社兩塊牌子一套班子。1965年1月,中共中央、國務(wù)院對中國旅游事業(yè)管理局黨組《關(guān)于第一次旅游工作會議的報告》的批示。1973年,國務(wù)院批準(zhǔn)桂林成為對外開放旅游城市。1978年,中央成立旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組,同年中國旅行游覽事業(yè)管理局改為直屬國務(wù)院的管理總局。

2 改革開放20年：服務(wù)于國家外匯創(chuàng)收戰(zhàn)略

2.1 開展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)

1979年我國即開始引進(jìn)外資,中國出現(xiàn)第一批中外合資項目。外經(jīng)貿(mào)部最早批準(zhǔn)的三個合資項目都是旅游企業(yè),即北京建國飯店、北京長城飯店和中日航空食品公司。1980年中國建成最早的主題公園,即北京大觀園。隨著中國旅游業(yè)的對外開放,中國第一批免稅店相繼出現(xiàn)在北京、廣州、上海機(jī)場隔離區(qū)內(nèi)。同年中國青年旅行社總社(以下簡稱“中青旅”)在北京成立,從此開始了中國旅行社行業(yè)的中國國際旅行社、中國旅行社和中國青年旅行社等寡頭壟斷局面。1980年我國旅游接待入境人數(shù)進(jìn)入世界前20名。1983年,國家旅行游覽事業(yè)總局、中國民用航空局、北京民族文化宮聯(lián)合舉辦首屆中國國際旅游會議。在北京同時舉辦了中國旅游展覽和旅游工藝品、紀(jì)念品展銷評比活動。1984年,國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家旅游局關(guān)于北京建國飯店的報告,全國飯店行業(yè)掀起了“學(xué)建國”的熱潮。

2.2 加強(qiáng)體制機(jī)制保障

1981年2月,旅游總局作出《關(guān)于統(tǒng)一旅游對外聯(lián)絡(luò)工作的規(guī)定》。1981年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》指出,我國旅游業(yè)要“積極發(fā)展,量力而行,穩(wěn)步前進(jìn)”。1982年7月旅游總局與國旅總社分署辦公,各司其職。1984年,國家旅游局下放了旅游外聯(lián)權(quán),允許更多的企業(yè)經(jīng)營國際旅游業(yè)務(wù),并授予它們業(yè)務(wù)經(jīng)營所必需的簽證通知權(quán)。1984年7月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家旅游局《關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報告》。1985年1月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家旅游局《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個問題的報告》,決定向省級政府下放外聯(lián)權(quán)和下放簽證通知權(quán)。1985年,國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家旅游局《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個問題的報告》,提出當(dāng)前旅游體制改革的目標(biāo)是：要從只抓國際旅游轉(zhuǎn)為國際、國內(nèi)一起抓；從以國家投資為主建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇⒌胤?、部門、集體、個人一起上,自力更生與利用外資一起上；從主要搞旅游接待轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)、建設(shè)旅游資源與接待并舉。1985年,國務(wù)院舉行的第92次常務(wù)會議,原則批準(zhǔn)《全國旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(1986—2000年)》,決定把“旅游業(yè)作為國家重點支持發(fā)展的一項事業(yè)”列入國家的“七五”計劃,增加投資,國務(wù)院決定成立旅游協(xié)調(diào)小組,這標(biāo)志著我國旅游業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。1986—1990年,在國務(wù)院發(fā)展研究中心主任孫尚清的主持下,提出了一系列比較明確的發(fā)展思想和戰(zhàn)略表述。1986年,第六屆全國人大第四次會議審議并原則批準(zhǔn)了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃(1986—1990)》。提出要大力發(fā)展旅游業(yè),增加外匯收入,促進(jìn)各國人民之間的友好往來。1988年,國務(wù)院成立國家旅游事業(yè)委員會,屬于國務(wù)院常設(shè)的議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),對旅游業(yè)進(jìn)一步加大領(lǐng)導(dǎo)力度。

2.3 加大對外旅游形象宣傳

1992年,國家旅游局和國家民航總局聯(lián)合舉辦的“中國友好觀光年”活動,使得中國的旅游業(yè)在短短的兩年內(nèi)得到了迅速恢復(fù)。1992年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由國家旅游局和中國民用航空局共同舉辦的首次國家級大型旅游活動——92中國友好觀光年拉開帷幕,第一次在國家層面上舉辦大型推廣活動。1993—1996年形成了系列主題：1993年中國山水風(fēng)光游；1994年中國文物古跡游；1995年中國民俗風(fēng)情游；1996年中國度假休閑游；1998年華夏城鄉(xiāng)游。系列主題年活動的開展,擴(kuò)大了旅游的影響,提升了旅游的地位,并對旅游市場產(chǎn)生了一定的影響。

3 世紀(jì)之交：旅游業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段

從20世紀(jì)90年代中后期開始,我國進(jìn)出口貿(mào)易的年度增幅要比同年度GDP的增幅平均高出約20個百分點,這樣的勢頭一直保持至今。伴隨進(jìn)出口貿(mào)易爆發(fā)性增長,絕大多數(shù)年份,對外貿(mào)易總是呈現(xiàn)順差,以至于國內(nèi)美元儲備,20多年間增長了數(shù)百倍。在這一背景下,旅游業(yè)的創(chuàng)匯功能迅速下降,進(jìn)入發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整期和轉(zhuǎn)型升級期,并伴隨著國民旅游的崛起,產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,產(chǎn)業(yè)化越來越明顯。

旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)地位逐步明確。1990年10月率先開放中國公民自費赴新加坡、馬來西亞和泰國三國旅游。1992年,中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》,進(jìn)一步明確旅游業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)的重點,各級政府及各有關(guān)部門相繼把旅游業(yè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃,多個省、自治區(qū)、直轄市明確提出把旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。1993年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家旅游局《關(guān)于積極發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)的意見》,對國內(nèi)旅游工作提出：“搞活市場、正確領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)管理、提高質(zhì)量”的指導(dǎo)方針。1994年,旅游業(yè)形成了比較完整的統(tǒng)計方式,并且正式納入國家的統(tǒng)計體系。旅游業(yè)第一次有了比較全面的產(chǎn)業(yè)形象,國內(nèi)旅游有了統(tǒng)計數(shù)字,旅游總收入概念第一次形成。

旅游業(yè)在擴(kuò)大消費、拉動內(nèi)需中的作用開始顯現(xiàn),國內(nèi)旅游成為重點市場。1995年3月,國家旅游局發(fā)出《關(guān)于開展創(chuàng)建和評選中國優(yōu)秀旅游城市活動的通知》。1998年中央經(jīng)濟(jì)工作會議,提出旅游、房地產(chǎn)、信息這三個領(lǐng)域要培育成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點。1998年是中國經(jīng)濟(jì)從供不應(yīng)求變成供過于求的轉(zhuǎn)折點。中國正式告別短缺經(jīng)濟(jì),進(jìn)入相對過剩的時代。擴(kuò)大內(nèi)需成為國家重點,中央經(jīng)濟(jì)工作會議把旅游業(yè)明確為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點。1999年新的節(jié)假日辦法出臺,黃金周制度形成了社會的亮點,旅游也成為社會的熱點。同年提出了一個宏偉的目標(biāo),到2020年把我國由亞洲旅游大國建設(shè)成為世界旅游強(qiáng)國。在國內(nèi)旅游迅速發(fā)展的背景下,我國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為“大力發(fā)展國內(nèi)旅游、積極發(fā)展入境旅游、有序發(fā)展出境旅游”,2009年國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見進(jìn)一步表述為“以國內(nèi)旅游為重點,積極發(fā)展入境旅游,有序發(fā)展出境旅游”。

4 新時期：邁向宏觀部門,重返國家戰(zhàn)略

4.1 在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中的作用

2008年國際金融危機(jī)的爆發(fā)并對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊,我國旅游業(yè)在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)增長、增加就業(yè)戰(zhàn)略中具有更大發(fā)揮空間,成為帶動經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人們生活的重要產(chǎn)業(yè)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》開篇提出,旅游業(yè)帶動系數(shù)大,綜合效益好。旅游業(yè)涉及面廣,綜合性強(qiáng),關(guān)聯(lián)度大,是綜合性產(chǎn)業(yè),與旅游業(yè)相關(guān)的行業(yè)超過110個,其中比較直接的主要有29個。根據(jù)我國旅游業(yè)“十二五”規(guī)劃,到2015年,國內(nèi)旅游人數(shù)可達(dá)到33億人次,入境過夜旅游人數(shù)達(dá)8000萬人次,出境旅游人數(shù)會超過8300萬人次。而到2020年,預(yù)計國內(nèi)旅游人數(shù)約50億人次(由于鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等還很難統(tǒng)計,因此人數(shù)總量比這個還要多)。入境過夜旅游人數(shù)會達(dá)到9000萬或1億人次,出境旅游人數(shù)會達(dá)到1.2億甚至1.5億人次。

4.2 在外交戰(zhàn)略中的作用

在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要國務(wù)活動中,也與新西蘭、意大利、俄羅斯、朝鮮、塞爾維亞等國簽署旅游合作文件。1983年實施的規(guī)范我國大陸居民港澳臺旅游的VFR(Visiting Friends/Relatives)是ADS的前身,也是出境旅游管理體系建設(shè)的有效嘗試,政策的有益探索。1997年,ADS(Approved Destination Status)取代了VFR。中國香港、中國澳門、泰國、新加坡、馬來西亞和菲律賓成為第一批ADS國家和地區(qū)。2000年以前,正式實施的ADS旅游目的地只有9個,出境旅游人數(shù)不足1000萬人次。而到2010年年底,這一數(shù)字分別為110個和5739萬人次。

4.3 在外貿(mào)戰(zhàn)略中的作用

目前,旅游領(lǐng)域已由服務(wù)貿(mào)易的創(chuàng)匯大戶到逆差大戶,成為我國國際貿(mào)易摩擦的“潤滑劑”。自1992年以來,除個別年度(1994年)外,中國服務(wù)貿(mào)易始終處在逆差的狀態(tài),同時逆差呈逐步擴(kuò)大趨勢。與此同時,旅游服務(wù)貿(mào)易是我國服務(wù)貿(mào)易中僅有的兩個一直處在順差狀態(tài)的項目之一,且自2000年來順差不斷增大。我國服務(wù)貿(mào)易在旅游等領(lǐng)域則有很大優(yōu)勢和潛力,旅游服務(wù)貿(mào)易長期是我國服務(wù)貿(mào)易的強(qiáng)項,創(chuàng)匯基本上占據(jù)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)匯的1/3以上。正是旅游服務(wù)貿(mào)易的長期順差有力緩解了我國服務(wù)貿(mào)易總體逆差的局面。以上格局近年被迅速打破。旅游貿(mào)易進(jìn)口高速增長使我國旅游服務(wù)貿(mào)易持續(xù)出現(xiàn)逆差并急劇擴(kuò)大。2009年以前,僅2003年第二季度由于“非典型性肺炎”疫情導(dǎo)致2.66億美元的旅游服務(wù)貿(mào)易逆差。2009年第一季度,我國旅游服務(wù)貿(mào)易再次出現(xiàn)18.36億美元的逆差,迄今已經(jīng)連續(xù)第10個季度處于逆差狀態(tài)。2011年上半年旅游服務(wù)貿(mào)易逆差已達(dá)到102億美元,占服務(wù)貿(mào)易逆差的54%。

新的時代背景和產(chǎn)業(yè)環(huán)境表明,在國家層面制定與大旅游相適應(yīng)的法規(guī)與政策迫在眉睫。2009年4月,全國人大財經(jīng)委召開旅游立法調(diào)研座談會,認(rèn)為旅游立法十分必要、勢在必行,同年11月,旅游立法工作正式啟動。

［基金項目］本研究是國家社會科學(xué)基金重大項目(10zd&051)階段性成果。

［作者簡介］李仲廣(1976—）,男,廣西平南縣人,副教授,研究方向：旅游經(jīng)濟(jì)。