李斯令 夏理淼

摘 要：高校因行使法律、法規(guī)授予的行政職權(quán)引起的行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)適用行政法予以解決，行政訴訟介入高等教育是大勢(shì)所趨。教育專業(yè)性對(duì)大學(xué)自治的訴求，以及法院對(duì)司法成本激增的顧慮，是阻礙司法介入高等教育的雙重難題。行政復(fù)議前置制度可以在保證解決教育爭(zhēng)議的專業(yè)性和降低司法成本之間尋求平衡，能夠?yàn)楫?dāng)事人權(quán)益提供有效救濟(jì)，給教育系統(tǒng)內(nèi)部糾錯(cuò)提供最后一次機(jī)會(huì)，使司法介入高等教育具有更大可行性。

關(guān)鍵詞：教育法；行政復(fù)議前置；行政訴訟

中圖分類號(hào)：DF312文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.13

2004年以來(lái)就一直有消息說(shuō)最高人民法院將出臺(tái)司法解釋，要把高校招生、學(xué)歷學(xué)位頒發(fā)、重大紀(jì)律處分等方面的教育糾紛納入行政訴訟的范圍［1］。近年來(lái)，最高人民法院《關(guān)于審理教育行政訴訟的若干問(wèn)題規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》在教育行政部門、高校等相關(guān)單位多次反復(fù)征求意見(jiàn)，各界針對(duì)行政訴訟如何介入高等教育也作了不少探討。

一、行政訴訟介入高等教育的“行”與“不行”

高等教育行政訴訟的提出，源于上世紀(jì)末期頻繁出現(xiàn)的學(xué)生與學(xué)校之間就高校行政權(quán)力侵犯受教育權(quán)引發(fā)的糾紛。行政訴訟是解決行政糾紛最重要、最權(quán)威的一個(gè)環(huán)節(jié)，但行政訴訟介入高等教育卻存在種種阻礙。

（一）高等教育行政訴訟的必要與可行

在各種教育糾紛中，高校與學(xué)生之間在某些關(guān)系中存在明顯的不對(duì)等地位，學(xué)生面對(duì)高校的權(quán)力行為，往往處于明顯弱勢(shì)，因而當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，補(bǔ)救就顯得非常困難。由于長(zhǎng)期受大陸法系“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響，我國(guó)高校行政權(quán)力運(yùn)行一直脫離法律的監(jiān)管，高校成為行政法治的真空地帶。在高校糾紛中，由于缺乏相對(duì)應(yīng)的公力救濟(jì)裁判機(jī)構(gòu)和裁判機(jī)制，導(dǎo)致受侵害者的許多權(quán)利無(wú)法通過(guò)國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制介入獲得救濟(jì)［2］。通過(guò)觀察高校權(quán)力特征，我們可以發(fā)現(xiàn)高校行使的一部分權(quán)力明顯具有國(guó)家公共職權(quán)的特性，是一種行政權(quán)力。雖然高校因其專業(yè)技術(shù)性，應(yīng)當(dāng)享有充分的自主權(quán)，但由于行政權(quán)力屬于法律、法規(guī)授權(quán)而來(lái)，不能混淆于高校的自治權(quán)。高校行政權(quán)力在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題，不利于師生合法權(quán)益的保護(hù)，也不利于行政權(quán)力的正確行使，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)高校行政權(quán)力的法律控制。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，高校具有國(guó)家行政職權(quán)，其行為很多在性質(zhì)上屬于行政行為。像高校這樣的事業(yè)組織經(jīng)法律、授權(quán)行使行政職權(quán)時(shí)，亦可擔(dān)任行政主體的角色，也應(yīng)遵循行政法的基本原則和程序，因此也是行政訴訟的適格被告［3］。目前，世界上不少國(guó)家和地區(qū)都已經(jīng)承認(rèn)高校的行政主體資格，將高校行使的某些行政權(quán)力納入司法審查范圍。比如日本不服審查法規(guī)定：學(xué)校對(duì)學(xué)生所作的處分，學(xué)生可以對(duì)其聲明不服，請(qǐng)求審查或聲明異議。在我國(guó)司法實(shí)踐中也已經(jīng)承認(rèn)了高校一些行政權(quán)力的可訴性，某法院在“田永訴北京科技大學(xué)案”的判決書中寫道：“在我國(guó)目前情況下，某些事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這些單位、團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭(zhēng)議，不是民事訴訟，而是行政訴訟?！?/p>

李斯令， 夏理淼：行政復(fù)議前置：高等教育行政訴訟的制度選擇

（二）大學(xué)自治與司法成本是高等教育行政訴訟面臨的雙重難題

自19世紀(jì)德國(guó)思想家、教育家洪堡提出大學(xué)學(xué)術(shù)自由以來(lái)，大學(xué)自治一直影響著現(xiàn)代大學(xué)制度。高等教育學(xué)通說(shuō)認(rèn)為，大學(xué)自治的理由在于大學(xué)是生產(chǎn)和傳播高深知識(shí)的地方，高深學(xué)位需要非凡的、復(fù)雜的甚至是神秘的知識(shí)，只有學(xué)者能夠深刻理解它的復(fù)雜性，因而在知識(shí)上，應(yīng)該讓專家單獨(dú)解決這一領(lǐng)域的問(wèn)題［4］。大學(xué)自治在我國(guó)法律制度中沒(méi)有出現(xiàn)，但有一個(gè)意思相當(dāng)?shù)母拍睿锤咝Ｗ灾鳈?quán)。我國(guó)的《高等教育法》中對(duì)高校自主權(quán)予以了明確規(guī)定，其意也在于排除其他組織對(duì)高校權(quán)利（力）的不正當(dāng)干預(yù)，從而保障大學(xué)的自主管理。

學(xué)校無(wú)權(quán)超越法律的規(guī)定，制定出比法律法規(guī)更高、更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，但由于教育的特殊性，學(xué)校為了保證自己的教育水平以及教學(xué)質(zhì)量而提高對(duì)學(xué)生的要求，即使這種要求對(duì)學(xué)生十分不利，但從學(xué)校的教學(xué)和管理的維護(hù)角度出發(fā)，卻是極其合理的。對(duì)于行政權(quán)的自主領(lǐng)域，尤其是高校基于學(xué)術(shù)權(quán)威的教學(xué)科研自主權(quán)，不能簡(jiǎn)單以法制條框予以束縛，司法審查必須止步。教育的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律的特殊性，決定了學(xué)校管理過(guò)程所具有的教育性、學(xué)術(shù)性和民主性，并不是所有的學(xué)校糾紛都適合通過(guò)司法救濟(jì)的途徑解決［5］。在界定司法權(quán)與學(xué)校自主權(quán)，協(xié)調(diào)自治與法治的關(guān)系上，一方面法院應(yīng)當(dāng)充分尊重學(xué)校對(duì)專業(yè)技術(shù)性的問(wèn)題的處理，另一方面作為行使司法監(jiān)督權(quán)的法院對(duì)法律問(wèn)題享有最終決定權(quán)。同時(shí)，來(lái)自法院的擔(dān)憂是，高等教育一旦納入行政訴訟適用范圍，必將使法院受理的行政案件激增，帶來(lái)的司法成本增加將使法院不堪重負(fù)。如何在尊重大學(xué)自主權(quán)與體現(xiàn)法治要求之間尋求平衡與和諧，是困擾行政訴訟介入高等教育的主要障礙。

二、行政復(fù)議前置是雙重難題的破解之道

行政復(fù)議前置是指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟。其法律依據(jù)是《行政訴訟法》第37條第2款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定”。行政復(fù)議前置，是解決行政訴訟介入高等教育雙重難題的有效辦法。

（一）行政復(fù)議前置是強(qiáng)化教育申訴功能的現(xiàn)實(shí)需要

《教育法》第42條雖然規(guī)定了學(xué)生對(duì)于學(xué)校給予的處分不服可以向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)于其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)，有權(quán)申訴或向法院起訴?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》也規(guī)定：對(duì)學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴；對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟。但是，這些救濟(jì)制度在現(xiàn)實(shí)中并不完善，諸如向誰(shuí)提出，依據(jù)什么程序提出，申訴機(jī)關(guān)作出決定的效力如何，法律、法規(guī)對(duì)這些問(wèn)題都沒(méi)有明確的規(guī)定。理性地檢視和反思制度的相關(guān)實(shí)踐即可發(fā)現(xiàn)，高校學(xué)生申訴制度在一定程度上失落了其應(yīng)當(dāng)彰顯的功能，呈現(xiàn)出“權(quán)利救濟(jì)虛置”和“權(quán)力監(jiān)督困境”的問(wèn)題［6］。

教育申訴制度可以分為校內(nèi)申訴與行政復(fù)議兩種。校內(nèi)申訴制度應(yīng)理解為高校內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，其行為主體仍然是高校。而行政復(fù)議是行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)；行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法適當(dāng)性審查，并提出行政復(fù)議決定。對(duì)高校而言，行政復(fù)議可以理解為主管的教育行政部門對(duì)高校行政行為的法定糾錯(cuò)制度，較校內(nèi)申訴明顯更具權(quán)威性和公信力，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化教育申訴功能。

（二）行政復(fù)議前置能夠確保教育爭(zhēng)議解決的專業(yè)性

設(shè)立行政復(fù)議前置程序，能有效加強(qiáng)上級(jí)行政管理部門對(duì)學(xué)校的監(jiān)督，同時(shí)也能使大部分糾紛在教育系統(tǒng)內(nèi)得到解決。司法權(quán)過(guò)早干預(yù)，會(huì)使教育領(lǐng)域的糾紛變得更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使大部分爭(zhēng)議解決在了教育系統(tǒng)內(nèi)部，這不僅維護(hù)了教育系統(tǒng)的社會(huì)公信力，而且也避免了當(dāng)事人走上漫長(zhǎng)的訴訟之路。原因是教育行政復(fù)議是由教育行政部門負(fù)責(zé)，相比司法部門負(fù)責(zé)的行政訴訟，顯然具有更為明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠以更加符合教育規(guī)律的方式處理教育糾紛。

（三）行政復(fù)議前置是緩解司法壓力的有效途徑

在眾多的化解糾紛、救濟(jì)權(quán)利的機(jī)制中，行政訴訟固然是權(quán)利救濟(jì)的終局性手段，也是最重要、最權(quán)威的一種保障制度，但基于申訴的經(jīng)濟(jì)性、便捷性和專業(yè)性等特點(diǎn)，我們更有理由在訴訟之外選擇行政復(fù)議作為學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的前置程序。行政復(fù)議前置制度作用的有效發(fā)揮將會(huì)大大減少人民法院受理高等教育領(lǐng)域行政訴訟案件的數(shù)量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財(cái)力配置于錯(cuò)綜復(fù)雜、標(biāo)的重大的刑事和民事案件中去。行政復(fù)議前置制度在行政訴訟與校內(nèi)申訴之間設(shè)計(jì)了一個(gè)緩沖，能夠有效緩解司法應(yīng)對(duì)高等教育行政訴訟的壓力。

三、行政復(fù)議前置的制度設(shè)計(jì)

（一）修訂《教育法》，確立行政復(fù)議前置制度

《行政復(fù)議法》第16條第1款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟”。我國(guó)《行政復(fù)議法》中主要是對(duì)自然資源的確權(quán)類爭(zhēng)議做了行政復(fù)議前置的規(guī)定，此外有《治安管理處罰條例》第39條、《海關(guān)法》第40條、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第28條、《稅收征收管理法》第56條、《國(guó)家安全法》第31條、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第11條等對(duì)行政復(fù)議前置情形作了相關(guān)規(guī)定。參照其它行政復(fù)議前置的設(shè)定，可以在《教育法》修訂時(shí)對(duì)高等教育行政訴訟適用行政復(fù)議前置制度作出規(guī)定。

（二）制定《申訴辦法》，完善行政復(fù)議制度

在充分肯定校內(nèi)申訴制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善行政復(fù)議制度，明確學(xué)生認(rèn)為高校行使行政權(quán)力侵犯其合法權(quán)益時(shí)，可以向主管教育行政部門提起行政復(fù)議。當(dāng)事學(xué)生作為申請(qǐng)人，高校作為被申請(qǐng)人，教育行政部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，依照法律程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)人的行政行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性審查。教育行政部門法制工作部門負(fù)責(zé)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，嚴(yán)格遵守《行政復(fù)議法》的規(guī)定，盡可能保證中立性及程序之正當(dāng)性。應(yīng)當(dāng)在教育行政部門設(shè)立由教育行政部門、教師代表、學(xué)生代表、法律專家組成的復(fù)議委員會(huì)，按照行政復(fù)議程序進(jìn)行審查，具體可以制定《申訴辦法》予以規(guī)定。

（三）行政復(fù)議前置與行政訴訟的制度銜接

在行政復(fù)議前置制度下，當(dāng)事人因認(rèn)為受教育權(quán)受到侵犯而提起行政訴訟可以歸納為以下五種情形和不同的處理結(jié)果。1.當(dāng)事人未經(jīng)行政復(fù)議程序直接就原行政行為向法院提起行政訴訟的，法院不予受理。2.行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的應(yīng)當(dāng)分別不同情況予以處理：（1）由于當(dāng)事人自身的原因所致的不予受理，當(dāng)事人只能針對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的決定提起行政訴訟，而不能訴原具體行政行為；（2）非當(dāng)事人原因所致的行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理，當(dāng)事人既可以對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的決定提起行政訴訟，也可訴原具體行政行為。3.行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法定行政復(fù)議期限內(nèi)未作出復(fù)議決定的，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人在對(duì)原具體行政行為和對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)未作出復(fù)議決定的不作為兩者之間任意選擇其一或一并選擇提起訴訟。4.經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序后對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持或改變?cè)唧w行政行為不服，如果復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，當(dāng)事人只能訴原具體行政行為；如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，當(dāng)事人只能訴復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定。

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Preposition of Administrative Reconsideration:Systematic Choice of Administrative Litigation in Higher EducationLI Si瞝ing1, XIA Li瞞iao2

(1. Ningbo University, Ningbo 315211;

2. The Peoples Procuratorate of Longwan District, Wenzhou 325011, China)Abstract:

Administrative disputes caused by exercising authority granted by laws and regulations in universities shall be solved by applying the administrative law. It is the trend that administrative litigation gets involved in higher education. The appeal to university autonomy from the professional trait of education, as well as the misgiving for the sharp increase of judicial cost is the dual problem of the judicial intervention on higher education. The system of preposition of administrative reconsideration could attain the balance between assuring the professional trait of solving educational disputes and lowering the judicial cost. It also could provide relief for the litigant rights and interests. Moreover, it could provide the last opportunity of the internal error correction in educational system so that there will be more feasibility of the judicial intervention on higher education.

Key Words:education law; preposition of administrative reconsideration; administrative litigation

本文責(zé)任編輯：桑 林