夏淇波,翁里

摘 要：中國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，有300萬(wàn)平方公里的海域，有大小島嶼數(shù)以萬(wàn)計(jì)。近年來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，自然資源日益緊缺，海島的重要性逐漸體現(xiàn)。如何科學(xué)開發(fā)利用海島日漸成為一個(gè)越來(lái)越受到重視的議題。2009年12月26日，我國(guó)《海島保護(hù)法》經(jīng)全國(guó)人大表決通過(guò)，并于2010年3月1日起施行。《海島保護(hù)法》是我國(guó)首次以立法的形式加強(qiáng)對(duì)海島的保護(hù)與管理，規(guī)范海島開發(fā)利用秩序。以浙江舟山群島的發(fā)展為例，通過(guò)比較各地海島開發(fā)利用的過(guò)程和經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)海島相關(guān)配套法律制度的制定和具體操作提供可行性建議，以期有助于我國(guó)海島的科學(xué)合理開發(fā)利用，促進(jìn)地方海島經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海島經(jīng)濟(jì)；開發(fā)利用；法制建設(shè)

中圖分類號(hào)：DF419.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.05

前言

中國(guó)擁有300萬(wàn)平方公里的海域，海島總面積約80 000平方公里。在我國(guó)四個(gè)海域中，東海島嶼個(gè)數(shù)最多，約占全國(guó)海島總數(shù)的2/3，僅浙江沿海就有3 000多個(gè)，而且分布比較集中。大島、群島也較多，并沿近海分布。根據(jù)傳統(tǒng)的海防觀念，海岸線以外就是國(guó)防前沿，海島是海防前沿的堡壘，因此，長(zhǎng)期以來(lái)，海島一直是軍事或者準(zhǔn)軍事區(qū)域，主要任務(wù)是國(guó)防建設(shè)［1］。從20世紀(jì)80年代開始，隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，沿海經(jīng)濟(jì)一日千里，而海島作為海洋開發(fā)建設(shè)的重要基地，也逐漸成為關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然需要配套法律制度的支持。近年來(lái)，無(wú)論是國(guó)家還是地方都在不斷出臺(tái)與海島開發(fā)利用和保護(hù)相關(guān)的法律制度。以舟山群島為例，舟山群島是我國(guó)惟一一個(gè)以群島設(shè)市的地級(jí)行政區(qū)，由1 390個(gè)島嶼組成，占全國(guó)的1/5，素有“東海魚倉(cāng)”和“中國(guó)漁都”之美稱，擁有漁業(yè)、港口、旅游三大優(yōu)勢(shì)，具有海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型特征。在2011年7月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)建立舟山新區(qū)（特區(qū)），這座島嶼城市在快速發(fā)展的同時(shí)，越來(lái)越顯現(xiàn)出對(duì)配套法律制度的強(qiáng)烈需求，以相應(yīng)地支持其持續(xù)快速健康發(fā)展。

一、中國(guó)海島開發(fā)利用的現(xiàn)狀概述

（一）海島的法律概念

根據(jù)《海洋學(xué)術(shù)語(yǔ) 海洋地GB/T18190-2000》，海島是散布于海洋中、面積不小于500平方米的小塊陸地。海島的法學(xué)定義在國(guó)際上經(jīng)過(guò)多次修改，現(xiàn)在對(duì)它的定義通常引用1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第121條第1款的規(guī)定：“島嶼是四面環(huán)水，并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。”

由此可知，海島之所以成為“海島”，必須滿足以下四個(gè)條件：由陸地形成；與海底自然相連；是自然形成的陸地，而非依賴人力構(gòu)筑；在高潮時(shí)突出于水面;在低潮時(shí)仍四面環(huán)水。

（二）對(duì)海島的利用開發(fā)加速

對(duì)海島的利用古已有之，而政府對(duì)海島的開發(fā)利用多以軍事和戰(zhàn)略價(jià)值為主，少有以經(jīng)濟(jì)為目的的統(tǒng)一有序的開發(fā)管理。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)海島潛在的巨大價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷加深，海島作為開發(fā)海洋的遠(yuǎn)涉基地和前進(jìn)支點(diǎn)，得到國(guó)家越來(lái)越多的重視和投入。例如，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，舟山群島在1987年1月實(shí)行以市領(lǐng)導(dǎo)區(qū)、縣的新體制。

2003年6月，《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》出臺(tái)，更加速了海島尤其是無(wú)居民海島開發(fā)的速度和參與度。各地政府紛紛出臺(tái)地方法規(guī)，規(guī)范和促進(jìn)本地區(qū)的海島利用與開發(fā)。例如，2006年8月，浙江省寧波市出臺(tái)了《寧波市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》。

夏淇波，翁 里:試論海島開發(fā)利用與法制保障——以浙江省依法開發(fā)舟山群島為例

2011年4月12日，國(guó)家集中公布了第一批開發(fā)利用無(wú)居民海島名錄，涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個(gè)省區(qū)，共計(jì)176個(gè)無(wú)居民海島。其中，遼寧11個(gè)、山東5個(gè)、江蘇2個(gè)、浙江31個(gè)、福建50個(gè)、廣東60個(gè)、廣西11個(gè)、海南6個(gè)。2011年7月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)建立舟山新區(qū)（特區(qū)），地位等同于浦東新區(qū)，成為我國(guó)惟一一個(gè)以群島設(shè)市的地級(jí)行政區(qū)。2011年11月10日至12日，首屆中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)投資洽談會(huì)在寧波舉行，在會(huì)議期間，象山首次公開拍賣無(wú)居民海島，而衢州、麗水也推出若干“山海協(xié)作”項(xiàng)目。

（三）海島無(wú)序開發(fā)的惡果

1.海島生態(tài)遭到破壞

海島是一個(gè)完整而獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境，由于海島面積狹小，海島的地域結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性指數(shù)小、穩(wěn)定性差。中國(guó)海島有94%系無(wú)居民海島，但對(duì)無(wú)居民海島的開發(fā)利用普遍缺少規(guī)劃，開發(fā)的盲目性、浪費(fèi)性和破壞性很大。一些地方為了增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，隨意將一些島嶼租賃出去，使一些原本為珍稀物種和候鳥遷徙地的無(wú)居民海島遭到破壞。有些投資商為了牟取暴利，肆意開山炸島、亂砍濫伐海島森林、亂采島礁生物，造成海島生態(tài)環(huán)境急劇惡化。另外，由于過(guò)去海島權(quán)屬性質(zhì)不清，一些單位和個(gè)人將無(wú)居民海島視為無(wú)主地，隨意占用、使用、買賣和出讓，海島資源流失嚴(yán)重。對(duì)海島上珍稀生物資源的濫捕濫采，以及有毒有害廢物的亂排，破壞了海洋生態(tài)系統(tǒng)和海島自然景觀。

譬如，海南省的大洲島又稱“燕窩島”，它是中國(guó)惟一純正的燕窩產(chǎn)地，島內(nèi)的金絲燕是中國(guó)惟一可以營(yíng)造白色可食燕窩的珍稀鳥類。從明末清初起，萬(wàn)州燕窩就作為貢品進(jìn)貢給皇帝享用。從上世紀(jì)80年代開始，島內(nèi)的燕窩遭到掠奪式的采摘，筑燕窩的金絲燕數(shù)量急劇下降，可供采摘的燕窩數(shù)也隨之急速減少。2002年8月，僅采到2只燕窩，2003年起，封洞禁采燕窩至今。2009年的監(jiān)測(cè)表明，南羅洞1個(gè)點(diǎn)有個(gè)體活動(dòng)與繁殖。按估算，目前大洲島金絲燕的種群數(shù)量?jī)H為30-40只，已低于保護(hù)生物學(xué)中的最小可存活種群數(shù)(50只)。

2．海島不斷消亡

由于陸地環(huán)境保護(hù)的壓力使得陸上采砂成本大幅度上升，建筑砂礫來(lái)源被迫轉(zhuǎn)向海洋，海砂分選好、分布集中的特點(diǎn)適于大規(guī)模工業(yè)化開采，很多海島被用來(lái)開采石料。同時(shí)，海運(yùn)費(fèi)用低廉，可以降低使用成本。因此，近些年來(lái)，采砂使海島遭到破壞的現(xiàn)象尤為突出。其次，炸島炸礁、填海連島等嚴(yán)重改變海島地形地貌的事件時(shí)有發(fā)生，海島數(shù)量也在不斷減少。

對(duì)海島的無(wú)序開發(fā)和對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的片面追求不但導(dǎo)致部分海島生態(tài)環(huán)境急劇惡化，甚至使島嶼本身不斷消亡。根據(jù)國(guó)家海洋局公布的數(shù)據(jù)，與上世紀(jì)90年代相比，浙江省海島消失了200多個(gè)，遼寧省海島消失了48個(gè)，河北省海島消失了60個(gè)，福建省海島消失了83個(gè)，海南省海島消失了51個(gè)。

相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)公開資料整理，以1990年代為基準(zhǔn)［2］。（管華/制圖）

2011年初，歷時(shí)6年的908專項(xiàng)（即“我國(guó)近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)”專項(xiàng)）海島海岸帶調(diào)查已全面完成，調(diào)查結(jié)果表明，在我國(guó)海島開發(fā)利用過(guò)程中，無(wú)序開發(fā)、海島消失等問題有逐年加劇的趨勢(shì)。有媒體披露了806個(gè)海島消失的駭人數(shù)字［2］。

二、我國(guó)海島管理制度與相關(guān)立法評(píng)析

（一）有關(guān)海島管理的全國(guó)性立法

我國(guó)最早的有關(guān)海島的立法散見于各種有關(guān)海洋權(quán)益的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》、《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等，隨著海島經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，以往的法律制度越來(lái)越難以適應(yīng)海島的發(fā)展速度。2003年11月，《海島保護(hù)法》列入經(jīng)中央批準(zhǔn)的《十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，全國(guó)人大正式啟動(dòng)海島立法工作。

隨著《海島保護(hù)法》立法的推進(jìn)，2003年6月，國(guó)家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合印發(fā)了《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，為更好地落實(shí)該規(guī)定，國(guó)家海洋局于2003年編制了《無(wú)居民海島功能區(qū)劃》、《無(wú)居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃》、《關(guān)于印發(fā)<無(wú)居民海島利用申請(qǐng)審批暫行辦法>等有關(guān)制度的通知》。

2010年3月1日，《海島保護(hù)法》正式生效，開啟了我國(guó)海島工作的新篇章。為確保全面貫徹實(shí)施《海島保護(hù)法》，使我國(guó)無(wú)居民海島得到科學(xué)合理的開發(fā)利用，將不利影響降低到最小，國(guó)家海洋局起草了《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》（已上報(bào)國(guó)務(wù)院待批），并聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)了一系列配套政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，初步構(gòu)建起比較完善的管理體系。2011年4月20日，國(guó)家海洋局印發(fā)了《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》，初步細(xì)化了無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批的程序。

2010年6月7日，財(cái)政部、國(guó)家海洋局聯(lián)合印發(fā)《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》，確定了無(wú)居民海島使用金最低價(jià)制度和評(píng)估制度，明確了無(wú)居民海島使用金征收、免繳、使用、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任，為落實(shí)無(wú)居民海島有償使用制度提供了依據(jù)。為規(guī)范無(wú)居民海島開發(fā)利用的管理工作，印發(fā)了《關(guān)于無(wú)居民海島使用項(xiàng)目審理工作的意見》，明確了國(guó)家和省開展無(wú)居民海島開發(fā)利用審核工作的程序。為對(duì)無(wú)居民海島使用項(xiàng)目評(píng)審工作進(jìn)行規(guī)范，印發(fā)了《關(guān)于無(wú)居民海島使用項(xiàng)目評(píng)審工作的若干意見》、《關(guān)于成立國(guó)家無(wú)居民海島使用項(xiàng)目第一屆專家評(píng)審委員會(huì)的通知》。同時(shí)，還印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<無(wú)居民海島開發(fā)利用具體方案編制辦法>的通知》、《關(guān)于印發(fā)無(wú)居民海島使用申請(qǐng)書等格式的通知》、《關(guān)于公布無(wú)居民海島使用論證資質(zhì)單位名單的通知》，來(lái)規(guī)范無(wú)居民海島申報(bào)材料的編寫工作等。

隨著無(wú)居民海島開發(fā)利用工作全面啟動(dòng)，我國(guó)建立了無(wú)居民海島有償使用制度。2010年10 月，沿海各省啟動(dòng)了第一批無(wú)居民海島名錄的制定工作。2011年4月12日，我國(guó)第一批開發(fā)利用無(wú)居民海島名錄正式對(duì)外公布，涉及遼寧、山東、海南等8省區(qū)，共計(jì)176個(gè)無(wú)居民海島，其中，廣東省最多（達(dá)60個(gè)）；海島最高使用年限為50年，出讓途徑為審批和招拍掛。

我國(guó)已初步建立海島名稱管理制度，完成了15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)外業(yè)調(diào)查工作和5 301個(gè)海島地理實(shí)體現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作［3］。在海島名稱管理方面，相繼出臺(tái)了《海島名稱管理辦法》和《海島界定與數(shù)量統(tǒng)計(jì)方法》。

（二）有關(guān)海島管理的地方性立法

2003年6月，國(guó)家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合印發(fā)了《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》之后，各地開始加速對(duì)海島的開發(fā)利用。經(jīng)福建省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議批準(zhǔn)，《廈門市無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理辦法》自2004年11月1日起施行。經(jīng)浙江省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)，《寧波市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例》自2005年l月1日起施行?！肚鄭u市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例》于2008年經(jīng)山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議批準(zhǔn)，由青島市人大常委會(huì)公布施行。

隨著《海島保護(hù)法》的出臺(tái)，沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋主管部門積極推動(dòng)省級(jí)海島保護(hù)政策法規(guī)制定工作，如福建省出臺(tái)了《福建省無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》，浙江省、福建省成立了無(wú)居民海島使用項(xiàng)目審核委員會(huì)，為進(jìn)一步深入貫徹實(shí)施《海島保護(hù)法》提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。2010年10 月，沿海各省啟動(dòng)了第一批無(wú)居民海島名錄的制定工作。

三、開發(fā)海島的法律制度改革設(shè)想

（一）開發(fā)海島面臨的法制挑戰(zhàn)

1．中央立法與地方立法沖突

《海島保護(hù)法》于2010年3月1日正式生效，而在其正式生效之前，各地出臺(tái)了大量有關(guān)海島開發(fā)管理的法規(guī)。由于各地情況不同、法規(guī)不一，在新的國(guó)家法律出臺(tái)之后，必然會(huì)造成地方與國(guó)家在有關(guān)海島方面的立法沖突。例如，自2005年l月1日起施行的《寧波市無(wú)居民海島管理?xiàng)l例》第12條對(duì)無(wú)居民海島的使用權(quán)的時(shí)間根據(jù)其用途做出了不同的規(guī)定，即旅游、娛樂項(xiàng)目的無(wú)居民海島使用權(quán)最高期限為40年，其他項(xiàng)目為50年?！逗u保護(hù)法》對(duì)海島使用的期限未做出明確規(guī)定，但根據(jù)《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，無(wú)居民海島利用期限最長(zhǎng)不得超過(guò)50年。國(guó)家立法與各地的地方立法之間必然需要進(jìn)一步磨合和適應(yīng)。

2．配套法律制度不夠完善

根據(jù)《海島保護(hù)法》的規(guī)定，我國(guó)開發(fā)利用無(wú)居民海島最高使用年限為50年，其出讓有兩種途徑：一是審批，一是招拍掛。海島開發(fā)的主導(dǎo)用途涉及旅游娛樂、交通運(yùn)輸、工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、漁業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設(shè)、公關(guān)服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。但這只是海島保護(hù)和開發(fā)的原則性法律規(guī)定，并沒有具體的操作辦法。2011年4月20日，國(guó)家海洋局印發(fā)了《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》，初步細(xì)化了無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批的程序，但該辦法中的申請(qǐng)規(guī)定也多是原則性或者授權(quán)性的規(guī)定，沒有具體統(tǒng)一的程序。另外，《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》盡管已上報(bào)國(guó)務(wù)院，但至今尚未出臺(tái)?？梢灶A(yù)見，具體法律制度的不足勢(shì)必造成執(zhí)行上的困難。

3．海島管轄權(quán)屬不明

2010年頒布的《海島保護(hù)法》創(chuàng)建了無(wú)居民海島集中統(tǒng)一管理制度?！逗u保護(hù)法》第5條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院海洋主管部門和國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門依照法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)全國(guó)有居民海島及其周邊海域生態(tài)保護(hù)工作。沿海縣級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有居民海島及其周邊海域生態(tài)保護(hù)工作。國(guó)務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)無(wú)居民海島保護(hù)和開發(fā)利用的管理工作。沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無(wú)居民海島保護(hù)和開發(fā)利用管理的有關(guān)工作?！?/p>

《海島保護(hù)法》明確提出：海島管理劃分為有居民海島和無(wú)居民海島的管理。對(duì)有居民海島的管理，基本按照原有法律體系的規(guī)定執(zhí)行。無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島的所有權(quán)，對(duì)于無(wú)居民海島的保護(hù)和開發(fā)利用，明確規(guī)定由海洋部門實(shí)行統(tǒng)一管理。然而，代國(guó)務(wù)院行使所有權(quán)的主體究竟是海洋部門還是國(guó)土資源部門，在實(shí)踐中存在很多爭(zhēng)議。

另外，海洋部門與環(huán)境保護(hù)部門之間也存在權(quán)屬分配不合理的問題。2008年7月10日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)了《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確規(guī)定國(guó)家海洋局“承擔(dān)海島生態(tài)保護(hù)和無(wú)居民海島合法使用的責(zé)任。組織制定海島保護(hù)與開發(fā)規(guī)劃、政策并監(jiān)督實(shí)施，組織實(shí)施無(wú)居民海島的使用管理，發(fā)布海島對(duì)外開放和保護(hù)名錄。”海洋部門執(zhí)法時(shí)往往遇到這樣一個(gè)難題：來(lái)自岸上對(duì)海洋的污染都是由環(huán)保局管理，這就限制了海洋部門的管理權(quán)限。而且，海洋部門雖然有審批權(quán)，但對(duì)污染企業(yè)卻沒有執(zhí)法權(quán)。在這方面，環(huán)保部門擁有較多的權(quán)力，負(fù)責(zé)檢測(cè)、評(píng)估和審批。但環(huán)保部門收取的“排污費(fèi)”卻很少用于海島保護(hù)［4］。

4．海島建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃滯后

從海島規(guī)劃的類型上看，我國(guó)海島規(guī)劃的類型在立法上表現(xiàn)為單一化，在理論上缺乏對(duì)海島規(guī)劃類型及其效力的探討，由此導(dǎo)致海島規(guī)劃的效力在實(shí)踐中較為模糊。雖然我國(guó)法律指出海島規(guī)劃的分類保護(hù)原則，但對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)未做明確表述。我國(guó)《海島保護(hù)法》規(guī)定了海島規(guī)劃的編制主體和審批程序，即三級(jí)規(guī)劃、分級(jí)審批，但缺乏對(duì)規(guī)劃程序控制的規(guī)定。對(duì)規(guī)劃期限、規(guī)劃變更的程序也未做出規(guī)定［5］。

海島管理體系不完善，海陸管理權(quán)分離，致使海洋功能區(qū)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等行業(yè)區(qū)劃和規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，容易出現(xiàn)區(qū)劃規(guī)劃之間的不一致甚至矛盾的狀況，也導(dǎo)致了海陸之間的用海矛盾和行業(yè)之間的用海矛盾。

5．海島基礎(chǔ)性工作薄弱

迄今為止，我國(guó)只在上世紀(jì)90年代初啟動(dòng)了一次海島綜合資源調(diào)查項(xiàng)目，調(diào)查工作在1994年完成，2003年調(diào)查成果出版。這是我國(guó)至今為止完成的惟一的一次海島全面調(diào)查，而且還只涉及面積500平方米以上的海島，調(diào)查數(shù)據(jù)沿用至今，致使海島的相關(guān)資料不足，現(xiàn)有數(shù)據(jù)陳舊。最新的908專項(xiàng)主要是圍繞海岸帶的調(diào)查，并不完全針對(duì)海島資源。

（二）舟山群島新區(qū)海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展及法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

1.舟山海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌跡和成就

舟山作為全國(guó)惟一一個(gè)以群島設(shè)市的地級(jí)行政區(qū)，其對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)海島的開發(fā)利用具有典型性。舟山的海洋經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)的海島經(jīng)濟(jì)起步，長(zhǎng)期以來(lái)，漁業(yè)在舟山國(guó)民經(jīng)濟(jì)所占比重較高。1987年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，舟山撤地建市，1987年4月，舟山港正式對(duì)外開放。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，舟山開始改革漁業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。“十五”規(guī)劃中提出建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)大市，隨著對(duì)海島經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的不斷加深，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整，2003年以后確立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略而快速發(fā)展。2008年，海洋經(jīng)濟(jì)相關(guān)行業(yè)從業(yè)人數(shù)為30.9萬(wàn)人，占全社會(huì)從業(yè)人數(shù)的48.9%，而海洋經(jīng)濟(jì)增加值占GDP的比重則達(dá)到了66.4%。2008年，海洋經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率為10.5萬(wàn)元/人，而同期全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率為7.8萬(wàn)元/人［6］。

在無(wú)居民海島開發(fā)利用方面，舟山也走在全國(guó)前列。中國(guó)第一位私人島主——“蓮花洋人”，即誕生在舟山。杭州藝術(shù)家朱仁民現(xiàn)在以中國(guó)第一島主的身份而聞名全國(guó)。1996年，他花9萬(wàn)塊錢取得了浙江舟山群島一處荒島40年的使用權(quán)，他給該島命名“蓮花島”，自號(hào)“蓮花洋人”。10多年以后，朱仁民在“蓮花島”把自己當(dāng)初的夢(mèng)想變成了現(xiàn)實(shí)：他在島上雕塑了500個(gè)羅漢，建造了一座藝術(shù)館，鋪就了一個(gè)紀(jì)念廣場(chǎng)，將這里變成了一個(gè)舉世無(wú)雙的藝術(shù)品基地。

2．建設(shè)舟山群島新區(qū)的法律障礙

盡管舟山群島的發(fā)展速度很快，但是在相應(yīng)的法律制度建設(shè)方面也逐漸凸顯出許多問題，制約著其進(jìn)一步的發(fā)展，反映出配套法律制度建設(shè)對(duì)于海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

（1）現(xiàn)有規(guī)范性文件法律位階低。舟山作為一個(gè)地級(jí)市，無(wú)地方立法權(quán)，先行先試權(quán)只能以指定規(guī)范性文件或權(quán)力機(jī)關(guān)的決定、決議等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，法律位階低，使得地方政策法規(guī)難以穩(wěn)定持續(xù)。

（2）現(xiàn)有法律難以支持地方特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然國(guó)家有關(guān)海島的立法正在加速進(jìn)行，但有關(guān)海洋綜合開發(fā)管理方面的法律仍顯不足，存在諸多不完善、可操作性不強(qiáng)等問題，甚至還有許多立法空白。同時(shí)，國(guó)家立法多以原則性立法為主，而舟山自身又無(wú)相應(yīng)的體現(xiàn)地方特色的法規(guī)細(xì)則，無(wú)法為舟山在海洋經(jīng)濟(jì)大開發(fā)中可能面對(duì)的各種復(fù)雜情況提供堅(jiān)強(qiáng)的法律支持。

（3）缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理制度。國(guó)家有關(guān)海洋、海島的管理部門眾多，存在職能交叉、多頭管理甚至無(wú)人管理的情況。地方海洋管理職能部門——海洋漁業(yè)局的級(jí)別和權(quán)限較低，不具有協(xié)調(diào)統(tǒng)一海洋開發(fā)的職能。

（三）依法開發(fā)建設(shè)海島的舉措

1．加快構(gòu)建完善的立法體系

隨著《海島保護(hù)法》及一系列配套法律制度如《無(wú)居民海島開發(fā)利用具體方案編制辦法》、《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》、《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》、《海島界定與數(shù)量統(tǒng)計(jì)方法》、《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》等的頒布，我國(guó)已初步構(gòu)建起海島開發(fā)利用的管理體系。但在其具體操作和地方特色立法方面還有待完善，如加快完善海島工作的監(jiān)督管理制度，管理規(guī)劃制度；細(xì)化海島開發(fā)利用登記制度，開發(fā)許可制度；構(gòu)建海島使用權(quán)變更制度，海島環(huán)境影響評(píng)估制度，等等。

2．因地制宜，分配立法權(quán)限

發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)首先是要找準(zhǔn)定位，因地制宜。發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)可以采取4 種模式：一是開發(fā)區(qū)的模式。所謂開發(fā)區(qū)模式，就是以工業(yè)為主的模式，以海產(chǎn)品、養(yǎng)殖、加工業(yè)為主，如遼寧長(zhǎng)海縣的獐子島。二是保稅區(qū)模式。以物流為主導(dǎo)，將貨代、船代、會(huì)展等方面進(jìn)行綜合配套。保稅區(qū)模式一定要有港口，沒有港口就不起作用，而且后面要有區(qū)域作為支撐，這樣才能實(shí)現(xiàn)港區(qū)結(jié)合。另外，保稅區(qū)還應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，屬地管理。三是生態(tài)區(qū)模式。例如，上海崇明島就提出建設(shè)示范生態(tài)區(qū)，建設(shè)了很大的濕地公園、森林公園，給上海人民提供了一個(gè)休閑、享受大自然的環(huán)境。四是旅游區(qū)模式。例如，廈門的旅游業(yè)帶動(dòng)了一整片的商業(yè)區(qū)和配套服務(wù)設(shè)施。

因地制宜發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)必然需要具有地方特色的配套法律制度的支持?？梢钥紤]分配給地方一定的有關(guān)海島開發(fā)利用的立法權(quán)限，由省人大或者國(guó)務(wù)院進(jìn)行審批或者備案，以便地方政府圍繞《海島保護(hù)法》，因地制宜，制定具有地方特色的海島開發(fā)利用和保護(hù)的地方法規(guī)，既有利于實(shí)踐操作，又有利于促進(jìn)地方特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以舟山群島為例，《海島保護(hù)法》剛出臺(tái)不久，舟山又剛被國(guó)務(wù)院批復(fù)成為新區(qū)，加快構(gòu)建、完善舟山群島新區(qū)地方性法規(guī)已成為一個(gè)不得不面對(duì)的當(dāng)務(wù)之急。舟山群島新區(qū)需要盡快修改現(xiàn)有不適應(yīng)舟山群島新區(qū)發(fā)展的地方性法規(guī)政策，厘清省級(jí)地方性法規(guī)和上位法之間的級(jí)別效力關(guān)系，制定具有舟山群島新區(qū)自身特色的海島資源開發(fā)與保護(hù)、海域采砂、海洋垃圾廢物排放標(biāo)準(zhǔn)、灘涂圍墾等一系列地方法規(guī)。

3．平衡海島開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系

海島是一個(gè)完整而獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境，由于海島面積狹小,海島的地域結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單,生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱,生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性指數(shù)小,穩(wěn)定性差。開發(fā)建設(shè)海島必須要有生態(tài)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，不能一味地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，應(yīng)該注重節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，注意再生資源永續(xù)利用所允許的開發(fā)限度。在海島開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)之間尋求平衡時(shí)，應(yīng)將天平傾斜向海島生態(tài)的保護(hù)。

關(guān)于海島開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，西方很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。以澳大利亞為例，其海岸線是絕對(duì)不允許填充的，并采用架橋、航渡以及空運(yùn)的形式來(lái)過(guò)島。如果企業(yè)在島上的建筑會(huì)對(duì)周圍的海洋生物發(fā)生破壞，那么將會(huì)受到來(lái)自政府5倍的罰金，也就是說(shuō)，違規(guī)修建一棟1億元成本的樓房，就會(huì)支付高達(dá)5億元的高額罰金。

結(jié) 語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)海島價(jià)值的認(rèn)識(shí)不斷加深，各地海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸提速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整，傳統(tǒng)上以第一產(chǎn)業(yè)為主的海島經(jīng)濟(jì)走向了以第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為主的模式，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也付出了相應(yīng)的代價(jià)。由于缺乏立法規(guī)范和合理規(guī)劃，對(duì)海島的破壞和影響嚴(yán)重，掠奪式的開發(fā)也阻礙了海島地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

綜上所述，筆者認(rèn)為，無(wú)論是對(duì)海島的合理科學(xué)開發(fā)，還是對(duì)海島的保護(hù)，或者是完善海洋立法，都要求配套法律制度的加快建立。目前，《海島保護(hù)法》、《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》、《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》等法律法規(guī)都是原則性或者授權(quán)性的立法，難以適應(yīng)各地不同的情況，在具體操作方面，也還有待進(jìn)一步細(xì)化?？梢灶A(yù)見，我國(guó)有關(guān)海島的法制建設(shè)工作依然任道而重遠(yuǎn)，而法制的不斷完善必將促進(jìn)各地海島經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

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On the Development and Utilization of Islands and the Legal Protection:

Taking the Development of Zhoushan Islands as an Example

XIA Qi瞓o, WENG Li

（Zhejiang University Guanghua Law School, Ningbo 310008, China）Abstract:

China is a large maritime country with 300 million square kilometers of sea area and there are tens of thousands of small islands. In recent years, the importance of the islands is standing out gradually with the countrys rapid economic development and natural resources becoming more and more short. The issue of scientifically developing and utilizing the islands is getting more and more attention. On December 26, 2009, Chinas “Island Protection Act” was enacted by the National Peoples Congress and the Act came into force on March 1, 2010. It is the first time that the country has, in the form of legislation, strengthened the protection and management of the islands, and regulated the order of utilizing the islands. The paper taking the development of Zhoushan Islands of Zhejiang as an example, by comparing the progress and experience of developing and utilizing islands in different areas, provides some feasibile recommendations to support the specific operating and the improvement of the legal system. The authors hope to contribute to the scientific and rational utilization of our slands, and promote the further development of the local island economy.

Key Words:island economy;development and utilization; legal system

本文責(zé)任編輯：邵 海