陳新華

摘要：水利基本建設(shè)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和社會的安定和諧，近年來我國逐步加大了對水利基本建設(shè)的投入力度，但仍然存在眾多問題。本文通過我國水利基本建設(shè)的現(xiàn)狀進行分析，剖析其專項資金管理存在的突出問題，進而提出完善水利基本建設(shè)專項資金管理的一些建議和對策。

關(guān)鍵詞：水利基本建設(shè)；專項資金；農(nóng)業(yè)發(fā)展

一、引言

水利基本設(shè)施的完善與否直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，水利基本建設(shè)是農(nóng)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的命脈。作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施，水利基本建設(shè)在確保農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和社會的安定和諧中發(fā)揮著重要的作用。改革開放以來，我國的國民經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，農(nóng)業(yè)也取得了迅速的進步，這也對我國水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提出了更高的新要求。而水利基本建設(shè)工程資金需求巨大、投資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)工期較長的特征，使得水利基本建設(shè)的資金籌集、使用和管理難度系數(shù)較大。因此，如何保證水利基本建設(shè)資金管理工作的正常展開，確保水利基本建設(shè)工程的順利實施，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，更關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

近年來，隨著國家對“三農(nóng)”問題重視程度的不斷提高，中央和各級財政都逐步加大了對農(nóng)業(yè)的支持力度。作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的命脈，水利基本建設(shè)在這幾年來得到了中央和各級財政廣泛的支持，各級財政都逐步加大了對水利基本建設(shè)的資金投入力度和政策扶植力度。而作為水利基本建設(shè)的重要核心，資金管理直接貫穿于整個水利基本建設(shè)項目預(yù)算、控制、核算到分析考核的各個過程。因此，只有高度重視水利基本建設(shè)的資金管理工作，通過提高水利基本建設(shè)資金的使用效益，真正充分發(fā)揮出水利基本建設(shè)的社會效益和經(jīng)濟效益。

二、水利基本建設(shè)的專項資金管理存在的問題

（一）籌資渠道單一，資金落實不到位

我國大多數(shù)水利基本建設(shè)項目都屬于公益性項目，其資金籌資來源都是政府投入，而且在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分建設(shè)資金主要是依賴于中央和省級的財政投入。然而，由于當(dāng)前地方財政存在的困境，大多數(shù)地方政府往往并不能有效地落實申報水利基本建設(shè)時保證的項目配套資金，造成當(dāng)前許多水利基本建設(shè)項目的專項資金并不能得到充分落實。國務(wù)院關(guān)于籌集水利建設(shè)基金的決定，在許多地方并沒有得到有效的落實，這造成水利基本建設(shè)項目所需的專項資金并沒有得到充分的落實，進而導(dǎo)致建設(shè)項目不能夠及時地開展和發(fā)揮作用，使得水利基本建設(shè)滯后于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。我國水利基本建設(shè)項目不能有效地利用資本市場的資源調(diào)配機制，充分利用我國資本市場機制來開展項目資金的籌集工作。水利建設(shè)資金籌資渠道的單一性，制約了我國水利基本建設(shè)的充分開展，影響到農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和社會的安定和諧。

（二）投資機制不健全，資金使用效率不高

目前，我國水利基本建設(shè)項目存在的一個顯著問題在于項目投資機制的不健全，造成水利基本建設(shè)資金的使用效率不高，甚至存在建設(shè)資金被浪費乃至被挪用、侵吞的情形。許多的地方政府抱著“不要白不要”的心態(tài)向國家申報水利基本建設(shè)項目，并沒有根據(jù)實際情況進行足夠的調(diào)查研究和項目可行性論證，往往只重視從國家獲取水利基本建設(shè)項目的資金而不去考慮其是否符合當(dāng)?shù)貙嶋H建設(shè)的需要以及項目建設(shè)的現(xiàn)實可行性。投資機制的不健全使得我國有限的水利基本建設(shè)資金并不能夠得到有效地利用，資金的使用效率不高，從而導(dǎo)致亟需資金的水利基本建設(shè)項目得不到實施，影響我國水利基本建設(shè)的發(fā)展。

而且，水利基本建設(shè)項目的主管部門繁多，項目資金的渠道非常繁雜，水利基本建設(shè)項目不能有效地集中項目資金，對項目資金和各種資源進行合理地調(diào)配，從而實現(xiàn)水利基本建設(shè)資金使用效益的最大化。另外，項目資金籌集渠道的繁雜也造成水利基本建設(shè)的項目資金很難得到及時、有效地落實。一般情況下，水利基本建設(shè)項目的預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，許多地方政府會出于各種理由，不及時調(diào)撥水利基本建設(shè)資金，甚至出現(xiàn)某些地方政府挪用水利基本建設(shè)項目資金的情形。水利基本建設(shè)項目投資機制的不健全，使得項目資金不能得到合理的管控，這造成水利建設(shè)項目不能夠得到高質(zhì)量的實施和完成。

（三）專項資金管控不嚴(yán)，項目內(nèi)部控制缺失

目前，內(nèi)部控制在我國大多數(shù)的水利基本建設(shè)項目單位并沒有得到足夠的重視，內(nèi)部控制在項目決策、實施、考核中的作用沒有能夠得到充分的挖掘。而且，當(dāng)前我國大多數(shù)的水利基本建設(shè)項目都存在專項資金管控不嚴(yán)的問題，甚至出現(xiàn)水利專項資金被當(dāng)?shù)卣蚱渌麄€人、組織非法挪用乃至侵吞的情形。大多數(shù)的水利基本建設(shè)項目的實施單位，僅僅抱著應(yīng)付相關(guān)部門檢查、審計的態(tài)度來制定項目的內(nèi)部控制章程和制度。沒有充分考慮到項目實際情形和實施單位特殊狀況的內(nèi)部控制制度，往往流于形式并不能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，并不能對項目資金進行有效地管控，保證專項資金能夠落實到實處、有效發(fā)揮資金作用。

（四）資金績效管理制度不健全

我國當(dāng)前大多數(shù)的水利基本建設(shè)都是由政府機關(guān)主導(dǎo)完成的，導(dǎo)致了在項目實施過程中大多數(shù)實施單位未對專項資金的績效管理予以足夠的重視，并不能建立起符合我國水利基本建設(shè)實際情況的資金績效管理制度。在項目的審定階段、實施階段和完工階段都缺乏一個健全有效的資金績效管理制度，不能對專項資金的實際使用效率進行合理的考核和評估。資金績效管理制度的不完善，嚴(yán)重制約了水利基本建設(shè)專項資金使用效益的提高，影響到水利基本建設(shè)項目的順利實施及其完工的質(zhì)量。

三、加強水利基本建設(shè)專項資金管理的對策和建議

（一）拓展籌資渠道，推進水利基本建設(shè)

改革開放三十年以來，我國農(nóng)業(yè)的飛速發(fā)展對水利基本設(shè)施的建設(shè)提出了更高的新要求。因此，為了滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定對水利基本建設(shè)的需求，國家必須高度重視水利基本建設(shè)的實際需要，不斷加大對水利基本建設(shè)的投入力度，通過加大財政投入、推出扶持政策等多種措施來推進水利基本建設(shè)。

另外，還應(yīng)當(dāng)充分地利用我國資本市場機制，對當(dāng)前水利基本建設(shè)單一的籌資渠道進行創(chuàng)造性地改造。水利基本建設(shè)應(yīng)當(dāng)拓展資金籌集渠道，考慮引入資本市場的資源調(diào)配功能，通過水利基本建設(shè)項目在資本市場上的運作來吸引社會各方面廣泛的資金投入。水利基本建設(shè)項目可以考慮在資本市場上通過發(fā)行建設(shè)債券、發(fā)行股份等多種途徑，不斷拓展資金的籌資渠道，為水利基本建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展提供充足的資金保障，促進水利基本建設(shè)的發(fā)展。

（二）優(yōu)化投資機制

水利基本建設(shè)項目投資機制的不健全，使得有限的資金不能夠得到合理、有效地調(diào)配，影響到水利基本建設(shè)資金使用效益的提高。許多地方政府基于地方利益，在未進行充分的實際調(diào)研和可行性分析的情況下，就盲目地開展水利基本建設(shè)項目申報工作，使得有限的水利建設(shè)資金不能真正落實到最需要的地方。

因此，必須對當(dāng)前水利基本建設(shè)的投資機制進行充分優(yōu)化，及時、充分地引入市場機制，充分發(fā)揮市場機制的監(jiān)督作用。通過對水利基本建設(shè)項目申報的嚴(yán)格審核，發(fā)揮市場經(jīng)濟在資源配置方面的作用來完善水利基本建設(shè)項目的申報機制，確保有限的水利基本建設(shè)資金能夠合理地投入到最需要的地方。另外，通過投資機制的優(yōu)化，還可以引入市場機制對專項資金的落實進行持續(xù)的跟蹤和監(jiān)督，并根據(jù)項目的開展?fàn)顩r及時落實項目資金，確保水利基本建設(shè)項目能夠按照計劃得到有效地開展，從而推動水利基本建設(shè)的推進。

（三）全程管控專項資金的使用

水利基本建設(shè)工程資金需求巨大、投資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)工期較長，項目資金管控的作用顯著。對項目資金的使用和管理進行全程監(jiān)控，保證每一筆項目資金都能夠落實到實處，確保專項資金能夠得到有效地利用。

1、嚴(yán)格資金撥付管控

根據(jù)水利基本建設(shè)項目申報的核算，進行項目建設(shè)工程投資計劃、工程建設(shè)支出預(yù)算的制定工作，加強對水利基本建設(shè)項目預(yù)算管理和監(jiān)督。另外，還需通過建立合理的項目內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)對項目每一筆資金撥付的有效管控。通過對水利基本建設(shè)項目資金撥付的嚴(yán)格管控，可以有效地防止項目資金被個別人或組織截留、挪用甚至侵吞情況的出現(xiàn)，保證項目的每一筆資金都能夠得到真正的落實。

2、加強資金日常管理

水利基本建設(shè)項目實施單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照財政部、水利部關(guān)于《水利基本建設(shè)資金管理辦法》的規(guī)定，對水利建設(shè)的資金實行專戶專儲、?？顚Ｓ茫乐顾ㄔO(shè)資金被擠占和挪用。項目應(yīng)當(dāng)配備具有專業(yè)勝任能力和職業(yè)素養(yǎng)的財務(wù)人員，能夠?qū)λㄔO(shè)項目的日常資金使用和管理進行充分地監(jiān)督和管控，保證項目資金的每一筆日常支出都有憑有據(jù)，都存在正當(dāng)理由和使用目的。

3、嚴(yán)格項目成本費用核算

項目實施單位需要對水利建設(shè)項目的成本費用進行嚴(yán)格的控制，做好項目成本費用的核算工作，杜絕浪費資金現(xiàn)象的存在。由于水利建設(shè)項目的復(fù)雜性，水利建設(shè)成本包括建筑安裝工程投資支出、設(shè)備投資支出、人力資源成本支出以及其他各項成本和費用支出，使得水利建設(shè)項目成本費用的核算工作難度系數(shù)非常大，這就要求項目財務(wù)人員必須具備足夠的專業(yè)勝任能力和職業(yè)素養(yǎng)。只有把好項目的成本費用核算關(guān)，才能保證項目的每一筆資金都能夠得到有效地利用，才能提高項目資金的使用效益，從而推動我國水利建設(shè)的進一步發(fā)展，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定打下堅實的基礎(chǔ)。

4、審查項目竣工決算

在水利基本建設(shè)項目完工投入使用時，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進行項目的竣工決算審查。通過對整個水利基本建設(shè)項目工程的竣工財務(wù)決算，對水利建設(shè)項目的財務(wù)工作進行全面的評估和總結(jié)，也是對項目預(yù)算的實際執(zhí)行情況進行全面的考核。一方面，通過對項目工程決算實行造價審計控制，審查整個項目的建設(shè)成本、費用開支、資金結(jié)余等情況，全面評價項目的投資效果。另外，及時組織有關(guān)單位驗收，登記交付使用資產(chǎn)，及時清理債權(quán)、債務(wù)，防止項目完工后出現(xiàn)資產(chǎn)流失情形的出現(xiàn)。最后，還需對項目結(jié)余資金進行有效地管理和監(jiān)督，防止項目完工后資金被截留或挪用。

（四）完善專項資金績效管理制度

項目實施單位還應(yīng)當(dāng)進一步完善專項資金的資金績效管理制度，將績效管理的理念融入到水利基本建設(shè)項目實施的每一個環(huán)節(jié)。在項目的整個生命周期內(nèi)，在審定階段合理設(shè)定項目資金績效目標(biāo)，在實施階段展開資金績效管理，在完工階段實施資金績效考核。通過完善資金績效管理制度，在項目的整個生命周期內(nèi)對資金的使用管理進行有效約束，進而實現(xiàn)資金使用效益的最大化，推動我國水利基本建設(shè)的發(fā)展。

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