張文亮

摘要：《中國人民銀行法》賦予中央銀行金融穩(wěn)定的職責(zé)，但目前由于維護(hù)金融穩(wěn)定涉及銀行、證券及保險(xiǎn)等專業(yè)監(jiān)管部門，缺乏一套法定的、系統(tǒng)有效的金融穩(wěn)定程序和協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)重制約了央行金融穩(wěn)定職能的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：中央銀行金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制

一、建立以中央銀行為主體的金融穩(wěn)定長效協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性與可行性

作為我國的中央銀行，中國人民銀行承擔(dān)著制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，這是由其作為最后貸款人的角色、負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場的職能以及支付、清算體系正常運(yùn)行的維護(hù)者等諸多因素所決定的，其防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)政策措施能否有效發(fā)揮作用取決于財(cái)政部門及銀行、證券、保險(xiǎn)等監(jiān)管部門對相關(guān)政策措施的協(xié)調(diào)配合。因此，為確保央行的各項(xiàng)貨幣政策措施落實(shí)到位，切實(shí)承擔(dān)起《中國人民銀行法》賦予的金融穩(wěn)定職責(zé)，建立以中央銀行為主體的金融穩(wěn)定長效協(xié)調(diào)機(jī)制己刻不容緩。

（一）央行貨幣政策有效傳導(dǎo)的要求

以國有商業(yè)銀行為主體的銀行體系是央行貨幣政策的最主要的傳導(dǎo)者，在當(dāng)前國內(nèi)金融市場利率尤其是商業(yè)銀行存貸款利率未完全市場化的情況下，由于央行貨幣政策一般具有逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)控的特點(diǎn)，其與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等其他監(jiān)管部門在經(jīng)濟(jì)周期中的管理措施存在矛盾性及局部目標(biāo)沖突性，如在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，銀行業(yè)會(huì)面臨大量不良資產(chǎn)，銀行監(jiān)管部門對銀行經(jīng)營的流動(dòng)性和安全性指標(biāo)較高要求，與央行此時(shí)采取的逆周期調(diào)控的寬松貨幣政策存在局部沖突，沒有監(jiān)管部門的積極配合，央行維護(hù)金融穩(wěn)定的貨幣政策很難起到良好傳導(dǎo)效果。

（二）適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢的需要

目前，在我國現(xiàn)行銀行、證券及保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營模式下，已出現(xiàn)諸如中國平安等大型綜合性金融機(jī)構(gòu)，從事銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，混業(yè)經(jīng)營模式初見端倪，是未來中國金融業(yè)發(fā)展趨勢，符合市場資金流動(dòng)的客觀規(guī)律，因而在目前分業(yè)監(jiān)管模式下，客觀上要求建立長效穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，以協(xié)調(diào)貨幣市場、資本市場、保險(xiǎn)市場的監(jiān)督管理，推進(jìn)銀行、證券、保險(xiǎn)配套改革與協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）各監(jiān)管部門依法履行職責(zé)和提高工作效率的需要

中央銀行作為金融穩(wěn)定的維護(hù)者，通過實(shí)施貨幣政策、管理支付系統(tǒng)、提供流動(dòng)性支持以及發(fā)揮最后貸款人職能等方式防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。它與銀行、證券、保險(xiǎn)等監(jiān)管部門維護(hù)所轄行業(yè)合法穩(wěn)健運(yùn)行、防范化解行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的局部管理目標(biāo)一致。各監(jiān)管部門日常業(yè)務(wù)工作必然會(huì)有所交叉并互為補(bǔ)充，客觀上要求建立一種穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，明確何種信息由誰收集、相互交叉的檢查工作如何進(jìn)行、相關(guān)信息如何交流與共享等一系列問題，減少不必要的重復(fù)監(jiān)管工作，提高各監(jiān)管部門工作效率，降低監(jiān)管部門和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。

（四）央行承擔(dān)金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)權(quán)具有其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可比的優(yōu)勢

一是銀監(jiān)會(huì)分設(shè)之前，中央銀行在長期實(shí)施監(jiān)管過程中，在對有關(guān)違法違規(guī)問題的處理方面，成功地進(jìn)行了關(guān)閉、接管、注資、收購等嘗試，積累了較為豐富的監(jiān)管和協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)。

二是由人民銀行作為中央銀行的特殊性即其作為最后貸款人角色、負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場的職能以及支付、清算體系正常運(yùn)行的維護(hù)者等諸多因素所決定的。

三是銀行、證券、保險(xiǎn)三家專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然都對各自監(jiān)督管理的金融機(jī)構(gòu)的合法穩(wěn)健運(yùn)行負(fù)有法定職責(zé)，但由于其監(jiān)管范圍的局限性以及缺乏相應(yīng)的資源，每一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)都難以從整體角度承擔(dān)整個(gè)金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行以及金融市場的高效、有序、平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的職責(zé)，缺乏協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)和手段。

二、建立金融穩(wěn)定長效協(xié)調(diào)機(jī)制的幾點(diǎn)建議

盡管《中國人民銀行法》明確了“當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督”等一系列央行維護(hù)金融穩(wěn)定可采取的措施，但由于維護(hù)金融穩(wěn)定還涉及銀行、證券及保險(xiǎn)等專業(yè)監(jiān)管部門以及國家財(cái)政等部門，且缺乏一套法定的、系統(tǒng)有效的金融穩(wěn)定程序和協(xié)調(diào)措施，沒有相對獨(dú)立的、依法對相關(guān)政策措施進(jìn)行專門協(xié)調(diào)的權(quán)力部門，沒有形成系統(tǒng)、科學(xué)、涵蓋整個(gè)金融業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，使央行的維護(hù)金融穩(wěn)定職能極易流于形式。為此筆者建議：

（一）盡快以法定形式明確中央銀行為金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主體， 并賦予相應(yīng)協(xié)調(diào)權(quán)

監(jiān)管職能從央行分離出去以后，人民銀行專門成立了旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的金融穩(wěn)定部門。雖然修訂的后《中國人民銀行法》從防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)角度，設(shè)計(jì)了近10個(gè)條文，也明確了中國人民銀行為維護(hù)金融穩(wěn)定可采取的各種法律手段，但相對于其所承擔(dān)的職能來說是“小馬拉大車”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，必須盡快賦予人民銀行金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)的權(quán)力，有權(quán)對證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)三家金融類監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)措施予以協(xié)調(diào)，并通過立法方式確定下來。

（二）盡快制定《金融穩(wěn)定法》，使長效的、操作性強(qiáng)的、程序性的金融穩(wěn)定工作協(xié)調(diào)機(jī)制獲得法律保障

雖然《中國人民銀行法》己對金融穩(wěn)定作了基礎(chǔ)性規(guī)定，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》等金融法規(guī)也對金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、控制和處理有相應(yīng)的條款，但關(guān)于維護(hù)金融穩(wěn)定工作機(jī)制卻沒有具體的、較為程序化的規(guī)定，缺乏可操作性，整體聯(lián)動(dòng)性也較差。因此，在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、救助、退出等過程中，針對金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞性強(qiáng)的特點(diǎn)，《金融穩(wěn)定法》應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的程序，對風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行分類處置，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同情況，制定完整、高效、科學(xué)的處置方案，明確金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中國人民銀行及其他部門在這一過程中應(yīng)履行的職責(zé)和應(yīng)采取的不同措施，使相互間的分工配合以法定形式予以明確，形成程序性協(xié)調(diào)機(jī)制，確保快速反應(yīng)，以最快的速度處置風(fēng)險(xiǎn)，防止社會(huì)動(dòng)蕩或經(jīng)濟(jì)大起大落。

（三）逐步建立和完善監(jiān)管信息共享機(jī)制

一是建立各級(jí)人民銀行與同級(jí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管信息定期送達(dá)制度。銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門不僅要定期向人民銀行送達(dá)金融機(jī)構(gòu)一般性的資產(chǎn)負(fù)債表等統(tǒng)計(jì)資料，而且要將反映金融機(jī)構(gòu)持續(xù)動(dòng)態(tài)性的實(shí)際經(jīng)營和運(yùn)行狀況、對所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管信息資料及其他相關(guān)的實(shí)質(zhì)性分析報(bào)告及時(shí)送達(dá)人民銀行，以滿足中央銀行為維護(hù)金融體系、履行貨幣政策調(diào)控和最后貸款人職責(zé)需要對各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性分析的要求。二是完善各級(jí)人民銀行與同級(jí)金融監(jiān)管部門的定期聯(lián)系會(huì)議制度。通報(bào)國家貨幣政策和金融宏觀調(diào)控方面的政策措施以及轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行情況，溝通金融監(jiān)管工作和監(jiān)管信息，分析轄區(qū)銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)數(shù)據(jù)信息和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)狀況，研究化解轄內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)的建議和對策，及時(shí)進(jìn)行磋商、協(xié)調(diào)和解決，發(fā)揮整體合力，共同提高監(jiān)管效率和風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警水平。三是建立各級(jí)人民銀行與同級(jí)金融監(jiān)管部門的聯(lián)合調(diào)查和檢查工作制度，適應(yīng)央行與各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)客觀上存在的業(yè)務(wù)交叉關(guān)系及金融業(yè)出現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營趨勢，以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

（四）積極探索建立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，穩(wěn)步推進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)筑有效的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制操作平臺(tái)

在形成監(jiān)管信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)上，考慮充分利用人民銀行現(xiàn)有的與商業(yè)銀行建立的良好數(shù)據(jù)信息傳輸機(jī)制等網(wǎng)絡(luò)資源，把相關(guān)部門的信息數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，設(shè)立一個(gè)以央行為信息管理中心，涵蓋銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)以及各類金融機(jī)構(gòu)的科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)。一方面，各金融監(jiān)管部門須及時(shí)將定期監(jiān)管報(bào)告和已經(jīng)完成的現(xiàn)場檢查結(jié)果、評(píng)價(jià)以及處罰情況輸入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以便央行和各監(jiān)管部門之間能隨時(shí)查閱各類金融機(jī)構(gòu)最新的經(jīng)營狀況、歷史違法違規(guī)情況及處理情況。另一方面，人民銀行也應(yīng)及時(shí)發(fā)布金融業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并結(jié)合監(jiān)管數(shù)據(jù)，從防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，在存款、貸款、利率、支付結(jié)算、外匯業(yè)務(wù)等方面設(shè)置若干個(gè)預(yù)警指標(biāo)。2004年，中國人民銀行制定了《<區(qū)域金融穩(wěn)定報(bào)告>撰寫指引》，初步明確了金融穩(wěn)定監(jiān)測框架主要監(jiān)測指標(biāo)為銀行類機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)測資本充足性、資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、贏利性、流動(dòng)性等各項(xiàng)指標(biāo)，在這一基礎(chǔ)上，可以結(jié)合銀監(jiān)部門的《金融機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管報(bào)表》的核心指標(biāo)和監(jiān)管方案，及時(shí)準(zhǔn)確地對跨市場風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測和分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常信號(hào)，并在信息平臺(tái)上發(fā)出預(yù)警信息，提出政策建議，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各金融監(jiān)管部門對央行各項(xiàng)金融穩(wěn)定政策措施進(jìn)行配合，切實(shí)提高各金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作的前瞻性。

三、建立金融穩(wěn)定長效協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)理順的三個(gè)關(guān)系

建立以中央銀行為主體的“一行三會(huì)”之間高效協(xié)調(diào)的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，必須處理好央行與政府相關(guān)部門、央行內(nèi)部各職能部門之間及央行與國際相關(guān)金融組織之間的分工協(xié)作關(guān)系。

一是注重與政府的關(guān)系。金融穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的基石，維護(hù)金融穩(wěn)定是政府的政治責(zé)任。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，政府在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要作用，是擁有行政、司法和經(jīng)濟(jì)調(diào)配權(quán)的重要組織。多年的監(jiān)管實(shí)踐證明，政府在維護(hù)金融穩(wěn)定中發(fā)揮著重要的作用，是平穩(wěn)化解風(fēng)險(xiǎn)的重要力量。因此，維護(hù)金融穩(wěn)定工作，必須處理好與政府的關(guān)系。

二是協(xié)調(diào)央行內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。職能轉(zhuǎn)換后，央行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除保留了原有的貨幣政策司、調(diào)查統(tǒng)計(jì)司、支付結(jié)算司等，還新設(shè)立了金融市場司、金融穩(wěn)定局、征信管理局，雖然這些部門承擔(dān)著不同的職責(zé)和工作任務(wù)，但這些工作與金融穩(wěn)定有著密切聯(lián)系，因此人民銀行職能部門之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)配合也是穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制的重要組成部分。

三是協(xié)調(diào)與國際相關(guān)金融組織或他國央行的關(guān)系。隨著全球金融一體化趨勢的加強(qiáng)以及我國成功加入世界貿(mào)易組織，目前外資銀行、QFII及外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大量進(jìn)入我國銀行、證券和保險(xiǎn)市場，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)將同外國金融機(jī)構(gòu)展開激烈的競爭。我國中央銀行與其他國央行和金融管理部門必然會(huì)對國際收支和匯率、資金流向和投資利益分配以及金融監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)，以維護(hù)本國及世界經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定，相互間緊密合作是必然趨勢。

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