唐曼萍 謝孝菲 李靜波

【摘要】 隨著公共財(cái)政體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革工作日益受到外界的關(guān)注。文章首先介紹了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，其次分析了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題，最后提出了完善國有資產(chǎn)管理機(jī)制的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；管理機(jī)制

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

（一）資產(chǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大、增加速度較快

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國家國有資產(chǎn)的重要組成部分，是行政事業(yè)單位履行職能、發(fā)揮作用的物質(zhì)保障，是公共財(cái)政支出的積淀，是財(cái)政資金的物化表現(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和公共財(cái)政改革的不斷深入，國家對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的保障力度進(jìn)一步加大。如增加對科教文衛(wèi)事業(yè)的撥款，改善各單位的辦公設(shè)備、加快市政建設(shè)等。根據(jù)財(cái)政部公布的部門決算數(shù)據(jù)顯示，截至2010年12月31日，全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額達(dá)11.97萬億元，凈資產(chǎn)總額為7.76萬億元，約占全部國有凈資產(chǎn)總額的三分之一，近三年全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額年增長速度均在10%以上。如此龐大的資產(chǎn)數(shù)量應(yīng)該在政府宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展中發(fā)揮更大作用，因此要求我們進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

（二）資金來源多元化

最初，我國行政事業(yè)單位的資金補(bǔ)償主要來源于財(cái)政預(yù)算支出。20世紀(jì)90年代初，隨著改革開放、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一部分地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)行非經(jīng)營性國有資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，通過其經(jīng)營收入增加行政事業(yè)單位資金。隨后，一些事業(yè)單位科研成果的投資化形成事業(yè)收入，公共設(shè)施經(jīng)營化形成經(jīng)營收入，公益服務(wù)的社會化得到社會資金捐贈，結(jié)合財(cái)政撥款及上級補(bǔ)助，共同形成了多元化資金來源模式的轉(zhuǎn)變。而在資金來源多元化的同時(shí)，各單位不當(dāng)使用盈利資金，多個(gè)相關(guān)部門的同時(shí)監(jiān)管，造成多頭管理、資產(chǎn)分散的狀況，各個(gè)利益既得部門、團(tuán)體由此形成，從而帶來了國有資產(chǎn)管理體制改革的重重困難。

（三）全面資產(chǎn)清查初見成效

2007年，財(cái)政部對全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況進(jìn)行全面清查，摸清家底，為編制部門預(yù)算和建設(shè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)提供真實(shí)可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。針對資產(chǎn)清查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，各部門也正著手積極研究整改，不斷完善國有資產(chǎn)管理制度。如江蘇省泰州市于2010年建立了資產(chǎn)管理系統(tǒng)，初步搭建起財(cái)政部門、主管部門和行政事業(yè)單位之間的國有資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息平臺。四川省德陽市財(cái)政局于2010年舉辦了資產(chǎn)信息管理培訓(xùn)，普及行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息管理軟件的運(yùn)用。但同時(shí)，大部分地區(qū)由于對國有資產(chǎn)清查工作認(rèn)識不到位，導(dǎo)致資產(chǎn)清查不徹底，后續(xù)工作處理不及時(shí)，致使此次資產(chǎn)清查工作效果大打折扣。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）產(chǎn)權(quán)概念模糊，運(yùn)營理念認(rèn)識不到位

雖然我國目前有明確的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度，但具體如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理還在探索階段，在此過程中對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關(guān)理念存在一些偏差，是造成其缺乏有效管理的根本原因。首先，產(chǎn)權(quán)管理是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的核心，產(chǎn)權(quán)不能簡單地等同于“所有權(quán)”，而是所有權(quán)的一種結(jié)構(gòu)形式。在現(xiàn)有的管理體制下，行政事業(yè)單位對資產(chǎn)具有完全支配權(quán)，使得國家所有的概念模糊。特別是在國有資產(chǎn)價(jià)值中所占比例較高的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，普遍存在產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)象。由此出現(xiàn)不能準(zhǔn)確的界定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)由誰管理，導(dǎo)致資產(chǎn)運(yùn)行起來出了問題，造成損失，無人對資產(chǎn)負(fù)責(zé)。其次，部分地方政府對國有資產(chǎn)存在片面“保值增值”的認(rèn)識，一味追求國有資產(chǎn)利益最大化，對投入運(yùn)營的資產(chǎn)隨意處置，對其價(jià)值低估或不進(jìn)行評估，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的潛在流失。由此造成社會公共服務(wù)的缺失、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品配置關(guān)系的惡化、稅收減少、國有資產(chǎn)無償使用的惡性循環(huán)。

（二）資源配置不合理，運(yùn)行效率低下

由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要由國家財(cái)政撥款購置，長期以來出現(xiàn)了資源配置不合理，運(yùn)行效率低下的問題，導(dǎo)致政府行政成本偏高。首先，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的無償性導(dǎo)致各單位對其重購置、輕管理的現(xiàn)象出現(xiàn)，重視財(cái)政經(jīng)費(fèi)的爭取而忽略財(cái)產(chǎn)的合理配置。如一些單位將自行開發(fā)建設(shè)的辦公大樓出租，收益為單位福利基金而未上繳財(cái)政，公有住房、公車情況也依然如此。其次，國有資產(chǎn)依靠各單位的行政手段進(jìn)行配置，各單位各自為政，導(dǎo)致資產(chǎn)配置間差距較大。一些單位擁有大量的辦公大樓、可出租鋪面、住房等，超前消費(fèi)，追求“高精尖”，而部分單位基本辦公設(shè)備配置不齊全。最后，一些單位在對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用上，對經(jīng)濟(jì)效益和使用效益不夠重視，各部門缺乏對占有使用的資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，無法真實(shí)體現(xiàn)政府行政成本。以上三點(diǎn)形成了國有資產(chǎn)管理執(zhí)行層面的缺陷，長期由財(cái)政撥款形成的國有資產(chǎn)價(jià)值及收益被忽視，最終導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率低下，政府隱性行政成本偏高。

（三）預(yù)算管理薄弱，資產(chǎn)管理不清晰

在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制下，預(yù)算管理、資產(chǎn)運(yùn)作、部門監(jiān)管的不力制約了國有資產(chǎn)作用的充分發(fā)揮。首先，2007年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查后提出了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，但目前各單位預(yù)算尚未涵蓋全部收支事項(xiàng)，預(yù)算追加項(xiàng)目多，隨意性大，致使績效考評制度流于形式。在監(jiān)管方面，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位在國民經(jīng)濟(jì)中的特殊性，缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，致使預(yù)算管理實(shí)施情況不理想。其次，在部分地區(qū)，已經(jīng)實(shí)行非經(jīng)營性國有資產(chǎn)市場化運(yùn)作模式，當(dāng)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)經(jīng)營化、企業(yè)化、市場化時(shí)，出現(xiàn)了片面追求經(jīng)濟(jì)利益最大化、權(quán)屬不清、盈利資金管理不善等一系列問題。眾多部門參與監(jiān)管，導(dǎo)致國有資產(chǎn)在性質(zhì)轉(zhuǎn)變之后各部門監(jiān)管職責(zé)不清，違規(guī)操作，財(cái)政收益大量流失。如2011年8月20日的人民日報(bào)報(bào)道了故宮博物院出現(xiàn)私下拍賣、損壞文物，部分場館進(jìn)行私人會所改造等等事件，均體現(xiàn)出在其經(jīng)營化探索的道路上遇到的種種困難和瓶頸。

（四）國有資產(chǎn)閑置，政府融資困難

當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是城市基礎(chǔ)建設(shè)需要大量的資金，雖然我國目前行政事業(yè)單位資金來源有所擴(kuò)寬，但是財(cái)政力量依然有限。從融資角度上看，政府融資渠道較為單一，基本依靠財(cái)政資金和銀行貸款。而地方政府擔(dān)保、承諾等行為形成了大量隱性債務(wù)，成為以后形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不利因素。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，溫家寶總理提出：“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。”與此同時(shí)，行政事業(yè)單位重置資產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，如一些單位車輛更換頻繁，辦公設(shè)備更新較快，而閑置的資產(chǎn)由于缺乏調(diào)劑手段和調(diào)劑途徑，流動(dòng)性差，無法合理使用。一方面是政府融資困難、基礎(chǔ)建設(shè)對資金的迫切需求，另一方面是大量的行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)，二者之間找尋平衡點(diǎn)正是國資改革探索的一項(xiàng)重要嘗試。

三、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機(jī)制的建議

（一）明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，轉(zhuǎn)變運(yùn)營觀念，重新認(rèn)識國有資產(chǎn)

產(chǎn)權(quán)概念的不清晰，運(yùn)營理念的缺失容易造成行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失，澄清人們在此問題上的誤區(qū)是完善國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。一是明確產(chǎn)權(quán)概念，緊抓產(chǎn)權(quán)管理。明確行政事業(yè)單位代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)， 對于國有資產(chǎn)的出借、出租及處置嚴(yán)格審批。實(shí)際工作中準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)的分布、占有等情況，做好產(chǎn)權(quán)登記，進(jìn)行分類處理，確保國有資產(chǎn)安全性和完整性。二是轉(zhuǎn)變運(yùn)營觀念，摒棄片面的“保值增值”認(rèn)識，緊跟社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善部分國有資產(chǎn)的無償使用機(jī)制。同時(shí)，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的情況加強(qiáng)管理，使上報(bào)同級財(cái)政部門的審批制度規(guī)范化、嚴(yán)格化，要求其在單位財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告中充分披露其價(jià)值量等信息。作為政府監(jiān)管部門，應(yīng)加強(qiáng)對該部分資產(chǎn)的評估工作，跟蹤、監(jiān)督收益資金的去處和使用情況，多方面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

（二）加強(qiáng)資產(chǎn)有效整合，提高資產(chǎn)使用效益

目前，我國政府行政成本較高，通過提高國有資產(chǎn)使用效益，避免財(cái)政收支差額是改革探索的另一方面。一是促進(jìn)資產(chǎn)整合。各省針對資源優(yōu)勢，有效地調(diào)動(dòng)資源占有單位參與資源共享的積極性，提高資產(chǎn)使用效益。如整合科研、教育機(jī)構(gòu)所擁有的科學(xué)儀器設(shè)備、實(shí)驗(yàn)基地、期刊文獻(xiàn)等公共科技資源，加強(qiáng)對外服務(wù)意識，為企業(yè)科技創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。通過這些項(xiàng)目的實(shí)施，既促進(jìn)了公共資源的開發(fā)，又激活了存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與資金管理的有效結(jié)合。二是嘗試與財(cái)務(wù)管理關(guān)聯(lián)的運(yùn)營機(jī)制。在國有資產(chǎn)管理的過程中，注重明細(xì)賬、臺賬、卡片記載一致性和完整性，對資金收支實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理。將成本費(fèi)用核算引入國有資產(chǎn)財(cái)務(wù)核算體系，加強(qiáng)對科學(xué)合理的折舊計(jì)提方法的探討，合理計(jì)提資產(chǎn)折舊費(fèi)用。各單位部門對國有資產(chǎn)進(jìn)行定期清盤，正確反映資產(chǎn)的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，及時(shí)處理閑置或棄用的資產(chǎn)，提高其使用效率，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的有效結(jié)合。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，建立長期、動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)清查機(jī)制

在全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查后，預(yù)算管理與長期的資產(chǎn)清查機(jī)制相結(jié)合是新形勢下實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的客觀需要。一是加強(qiáng)預(yù)算管理，跟蹤財(cái)政資金使用。加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的科學(xué)分析與控制，建立一套完善的預(yù)算執(zhí)行與績效評價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)與績效管理相結(jié)合。完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，確定合理的預(yù)算指標(biāo)和開支標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的類型，哪些費(fèi)用可以列支，哪些費(fèi)用不能列支，及可列支比例等等。對經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目用途、開支范圍等進(jìn)行細(xì)化，對經(jīng)費(fèi)追加嚴(yán)格審批。二是立足長效管理，建立長期、動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)清查機(jī)制。提高行政事業(yè)單位人員對資產(chǎn)清查的認(rèn)識，將其作為一項(xiàng)長期性的資產(chǎn)管理制度，堅(jiān)持資產(chǎn)清查經(jīng)常化。對于整改方案，各部門要落到實(shí)處，不能只說不做，歷史遺留問題要限定時(shí)間查清解決。上級主管部門應(yīng)增派專人負(fù)責(zé)監(jiān)督資產(chǎn)清查后續(xù)執(zhí)行情況，提高清查結(jié)果的執(zhí)行力度。

（四）探索國資改革，試行資本化運(yùn)作道路

利用調(diào)整的管理體制，構(gòu)建經(jīng)營平臺，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資本化，是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的重要措施。一是搭建統(tǒng)一化的政府融資平臺。政府以行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施以及公共資源等國有資產(chǎn)為基礎(chǔ)，通過多種渠道募集資金，并通過為企業(yè)落實(shí)重大項(xiàng)目的配套資金，以實(shí)現(xiàn)其投資引導(dǎo)意圖。加強(qiáng)地方政府的融資約束，堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為，控制貸款期限，規(guī)范貸款授權(quán)制度，督促銀行的信貸管理。二是建立統(tǒng)一運(yùn)作監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采用陽光、公開的方式運(yùn)作非經(jīng)營性轉(zhuǎn)為經(jīng)營的國有資產(chǎn)。通過外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的介入，督促資產(chǎn)收益的合理安排，避免國有資產(chǎn)流失。將過去分散在各單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中起來后，可以使這個(gè)國有資產(chǎn)綜合體在金融市場中發(fā)揮巨大的作用，促進(jìn)國有資產(chǎn)由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變。

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