楊峰

【摘要】吉林省較快的經濟增長速度，及其以巨大的資源消耗和環(huán)境破壞為代價的粗放型的經濟增長模式已成為其經濟社會全面可持續(xù)發(fā)展的障礙。為應對吉林省經濟發(fā)展所面臨的資源與環(huán)境雙重壓力,必須走節(jié)能的可持續(xù)發(fā)展之路。其中，財政制度在這方面應該發(fā)揮重要作用。該文分析了吉林省現(xiàn)行節(jié)能的財政制度，并在此基礎上提出若干完善意見。

【關鍵詞】節(jié)能環(huán)保產業(yè)財政制度對策

一、吉林省節(jié)能環(huán)保產業(yè)財政制度的現(xiàn)狀

吉林省節(jié)能環(huán)保產業(yè)已經進入了快速成長期，但其產業(yè)還相對弱小，產業(yè)規(guī)模、發(fā)展水平與節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)達的省份和地區(qū)相比還有較大差距，難以滿足“十一五”之后長期推進節(jié)能、有效支持和促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的高要求。吉林省已將“節(jié)約資源、保護環(huán)境”確立為其基本政策，并將建設節(jié)約型、環(huán)保型產業(yè)列為長期戰(zhàn)略任務。而節(jié)能環(huán)保財政制度已被證明是一種比較符合吉林省省情、切實可行的節(jié)能環(huán)保新制度，如何引導、規(guī)范、促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)快速健康發(fā)展已被列入吉林省政府節(jié)能環(huán)保工作的優(yōu)先議事日程。

近幾年，吉林省通過制定實施“綠色”財政政策，節(jié)能環(huán)保工作取得了明顯進展，2010年吉林省單位總能耗比上年下降3.21%，化學需氧量和二氧化硫排放量分別下降3.13%和4.56%。2010年吉林省節(jié)能環(huán)保產業(yè)實現(xiàn)收入約120億元，從事環(huán)境保護及相關產業(yè)的從業(yè)單位為500余戶，其中企業(yè)400余戶。實施的“綠色”財政政策如下：

第一，在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節(jié)能環(huán)保重點工程、高效節(jié)能產品和節(jié)能新機制推廣、節(jié)能管理能力建設及污染減排監(jiān)管體系建設等。進一步加大財政基本建設投資向節(jié)能環(huán)保項目的傾斜力度。健全礦產資源有償使用制度，改進和完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制。開展跨流域生態(tài)補償試點工作。研究建立高能耗農業(yè)機械更新報廢經濟補償制度。

第二，積極支持節(jié)能服務公司申請國家財政合同能源管理財政獎勵資金。獎勵資金由中央財政和省級財政共同負擔，其中：中央財政獎勵標準為240元/噸標準煤，省級財政獎勵標準為60元/噸標準煤。

第三，全力支持既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造工程建設。2011年省財政加大了資金補助力度，提高了既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造補助標準，即由2010年每平方米補助45元提高到55元，市縣財政每平方米補助40元。2011年省財政通過預算安排、發(fā)行地方政府債券等途徑，籌措安排既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造工程補助資金33億元。為支持各地加快工程建設進度，省財政已撥付省級補助資金11億元，撥付中央補助資金5.2億元。省財政廳還出臺了《吉林省既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造專項補助資金管理暫行辦法》，確保資金?？顚Ｓ?。

第四，制定鼓勵節(jié)能環(huán)保的稅收優(yōu)惠政策。對新興產業(yè)領域的技術轉讓、開發(fā)和與之相關的技術咨詢、服務取得的收入，免征營業(yè)稅。對納稅確有困難的，可按規(guī)定申請減征或免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。企業(yè)購置并使用規(guī)定的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產等專用設備的，該專用設備投資額的10%可從當年應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可在以后5個納稅年度結轉抵免。同時，對節(jié)能減排設備投資給予增值稅進項稅抵扣。企業(yè)從事沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術改造項目所得，自取得收入所屬納稅年度起，前3年免征、后3年減半征收企業(yè)所得稅。對企業(yè)綜合利用資源，生產符合國家產業(yè)政策規(guī)定的產品取得的收入，在計征企業(yè)所得稅時實行減計收入的政策。落實鼓勵先進節(jié)能環(huán)保技術設備進口的稅收優(yōu)惠政策。C75設備安全技術監(jiān)督資源網。

二、吉林省節(jié)能環(huán)保產業(yè)財政制度存在的主要問題

近幾年，通過制定實施“綠色”財政政策，吉林省的節(jié)能環(huán)保工作取得了明顯進展，但在運用財政政策促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展的同時還存在一些問題:

（一）財政政策手段單一，激勵性優(yōu)惠政策較少

吉林省制定財政政策時以鼓勵為主，而在限制低能效類產品和產業(yè)發(fā)展方面基本處于空白，未能有效利用組合政策促進節(jié)能產業(yè)發(fā)展。財政支出方面，除了預算內直接支持節(jié)能減排項目研發(fā)和技改的財政資金外，缺少其他手段。發(fā)展循環(huán)經濟方面，其財政政策手段簡單，懲罰性和激勵性措施的力度小、不配套。

（二）對節(jié)能環(huán)保產業(yè)的財政投入嚴重不足

吉林省用于節(jié)能投資的公共資金僅占總產值的1.2%，其中還包括企業(yè)、民間和其他投資，實際財政投資所占比重不到1%。且在吉林省現(xiàn)行的預算支出結構中，只有環(huán)保支出科目，沒有具體的節(jié)能支出科目，也沒有建立獨立的節(jié)能發(fā)展專項資金，對節(jié)能的投入只是臨時性的，缺乏長期和經常性的支出預算，對節(jié)能產業(yè)的直接財政投入也只局限于研發(fā)和生產（技改）領域，在節(jié)能產品銷售、使用、服務、回收及信息傳播等方面幾乎空白。

（三）財政政策對優(yōu)化產業(yè)結構的導向還不太清晰

財政支出結構和稅種結構，未充分體現(xiàn)產業(yè)政策導向。例如，財政支出中用于增補企業(yè)流動資金和企業(yè)虧損補貼的開支還占較大比重，而用于促進企業(yè)技術創(chuàng)新特別是自主創(chuàng)新的支出，以及促進循環(huán)經濟和生態(tài)建設的支出所占比重較小，還不足以發(fā)揮財政投入的產業(yè)導向作用。又如，財政政策對鼓勵發(fā)展的產業(yè)和投資項目激勵力度不足，對限制或禁止的產業(yè)和投資項目的懲罰力度也不夠，未能充分體現(xiàn)產業(yè)政策關于鼓勵類、限制類、禁止類投資項目的導向作用。

（四）財政政策的公平性和協(xié)調性不夠

財政制度存在所有制歧視和地區(qū)差別，財政預算和分配不公平；在財政補貼、財政投入、政府采購等方面，對各類企業(yè)和地區(qū)還沒有一視同仁，不利于公平競爭，也不利于引導各類企業(yè)進行節(jié)能減排、提高質量方面的技術改造和產品升級換代。此外，相關財政政策缺乏整體協(xié)調，在促進經濟增長方式轉變過程中還沒有形成足夠的合力。例如，在資源循環(huán)利用，發(fā)展節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水、節(jié)地的產品和服務方面，政府采購制度和相關稅收政策缺乏有力的協(xié)調配合。又如，對于生態(tài)保護力度，還缺乏健全的生態(tài)建設補償機制。

三、完善吉林省節(jié)能環(huán)保產業(yè)財政制度的對策

（一）加大財政支持力度，建立節(jié)能環(huán)保專項資金

吉林省政府可在經常性預算中增設節(jié)能環(huán)保支出科目,在建設性預算中加大對節(jié)能環(huán)保的投資力度，建立節(jié)能環(huán)保專項資金，調動企業(yè)節(jié)能環(huán)保的積極性。如支持資源節(jié)約和綜合利用方面的重大課題研究；鼓勵企業(yè)開發(fā)節(jié)能技術，推廣先進實用技術、工藝和設備；采用補助、獎勵等方式，支持節(jié)能減排重點工程、高效節(jié)能產品和節(jié)能新機制推廣、節(jié)能管理能力建設及污染減排監(jiān)管體系建設；支持能源審計項目；加大對節(jié)能產品銷售、使用、服務、回收及信息傳播方面的投入；建設有利于節(jié)能產業(yè)發(fā)展的配套公共設施，如大型水利工程、綠色園林城市建設等。

（二）優(yōu)化財政資金使用結構，提高節(jié)能環(huán)保財政資金的使用效率

一是盡可能降低人員經費所占比重，將有限的資金真正用到節(jié)能環(huán)保上。二是實現(xiàn)重點支持和一般支持結合，提高財政資金的使用效率。三是強化統(tǒng)籌意識，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生產生活統(tǒng)籌、政府調控與市場調控統(tǒng)籌。

（三）建立多元化的籌資渠道，發(fā)揮財政資金乘數(shù)效應和“杠桿”作用

吉林省政府的財政資金有限，應運用多種投入方式，建立多元化籌資渠道，充分調動信貸資金、社會閑散資金，充分發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應和“杠桿”作用。如建立節(jié)能基金或通過專項貼息貸款方式來支持節(jié)能項目；通過財政貼息，吸引金融資本參與；通過財政融資，吸引社會資金參與；推行“以獎代補”政策，視項目實施效果給予獎勵，以激發(fā)市場微觀主體參與節(jié)能事業(yè)的積極性。

（四）制定有利于節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展的政府采購政策，發(fā)揮財政導向作用

吉林省政府應把環(huán)境保護、生態(tài)平衡、資源節(jié)約與合理開發(fā)利用等特定政策目標納入政府采購的通盤考慮，制定相關的采購政策來促使市場鼓勵再循環(huán)利用，在其需要采購的眾多商品和勞務中優(yōu)先選擇節(jié)能環(huán)保產業(yè)的產品，促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)產品的消費，從而促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。有效實行綠色采購，在法律法規(guī)、采購標準、信息公開經濟激勵、宣傳教育和績效考評等方面加以完善，抓好工業(yè)節(jié)能產品認證，擴大產品品種范圍，為規(guī)范工業(yè)節(jié)能產品市場和納入政府采購做好技術準備。在進行政府采購時對生態(tài)工業(yè)園區(qū)內的企業(yè)給予優(yōu)先考慮，并建立長期合作關系。

(五)加強政策的統(tǒng)籌協(xié)調性及部門之間的配合，提高節(jié)能環(huán)保政策措施的整體效益

有關加強能源開發(fā)利用的管理和促進能源環(huán)保效率提高方面的政策措施是一個綜合的，長期的系統(tǒng)工程，相互之間需要進行協(xié)調與配合，財政政策需要有一定的法律、法規(guī)及行政手段相配合。同時，法律、法規(guī)及行政手段需要綜合運用和體現(xiàn)適當?shù)呢斦叽胧┖驼{控意圖，只有這樣才能充分發(fā)揮財政政策在節(jié)能環(huán)保事業(yè)中的積極作用,提高節(jié)能政策措施的整體效益。

（六）建設吉林省生態(tài)工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮財政在其中的重要作用

加大園區(qū)基礎設施建設投資。依據園區(qū)生產狀況統(tǒng)籌安排基礎設施建設，降低企業(yè)投資的不確定性、盲目性和重復性，吸引更多企業(yè)進入園區(qū)；建立淘汰落后產能企業(yè)的財政機制。對落后產能實施差別化的資源價格政策并對其征收工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展附加費。利用此費和企業(yè)所繳納的排污費，設立起政府專項發(fā)展基金，主要用于補助重點排污單位污染治理以及補償關、停、并、轉等落后產能企業(yè)后所需費用；建立長期有效的財政投入機制。在經常性預算中設立節(jié)能支出科目，并單列生態(tài)工業(yè)園區(qū)子科目，對生態(tài)工業(yè)園區(qū)實施獨立的財政預算管理，降低給各級財政運作的風險。

參考文獻

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基金項目：本文系吉林省教育廳“十一五”社會科學研究項目“吉林省發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)的財稅導向研究”。