孫利軍 楊濤

【摘要】 隨著國有大型企業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)有監(jiān)管模式的缺陷和弊端日益明顯，對國有大型企業(yè)監(jiān)管模式的變革呼聲也越來越高。許多優(yōu)秀的國有企業(yè)也對監(jiān)管的模式和思路進行了創(chuàng)新和變革，大監(jiān)督體系的概念被提出并進行了初步的實踐嘗試。文章通過對大監(jiān)督體系構建的組成力量的特點以及不同工作模式下的優(yōu)劣勢分析，來探討如何構建適應國有大型企業(yè)監(jiān)管需要的大監(jiān)督體系。

【關鍵詞】 國有企業(yè)； 大監(jiān)督； 監(jiān)管； 聯(lián)席會議

所謂大監(jiān)督體系，是指整合公司紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)管、法律監(jiān)督、工會民主管理等監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合、專業(yè)監(jiān)督與綜合監(jiān)督相結合、群眾監(jiān)督與組織監(jiān)督相結合，使監(jiān)督工作滲透到生產(chǎn)經(jīng)營管理的每一個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)監(jiān)督工作的全方位、全過程和全覆蓋。

之所以要推動大監(jiān)督體系建設，是因為隨著國有大型企業(yè)的快速發(fā)展，經(jīng)濟規(guī)模的不斷增加，國有大型企業(yè)面臨監(jiān)管上的困惑、難題也越來越多，監(jiān)管上的壓力也越來越大，維護和保障經(jīng)濟安全的任務也越來越艱巨。傳統(tǒng)的監(jiān)督思維方式、單一的監(jiān)督模式，已與國有大型企業(yè)所面臨的新形勢、新任務、新要求不相適應。過去那種各自為政、單打獨斗、分口分責的舊有模式，不但造成監(jiān)督資源的浪費，在監(jiān)督效果、監(jiān)督質(zhì)量上也有較大的不足。

一、大監(jiān)督體系的構成

大監(jiān)督體系一般涉及到紀檢監(jiān)察部、內(nèi)控審計部、監(jiān)事會、法律事務部和工會五個部門。雖然五個監(jiān)督部門的最終目的都是保證經(jīng)濟的本質(zhì)安全，但在履職依據(jù)、職責定位、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容方面都有自己的特點：

1.紀檢監(jiān)察：依據(jù)黨章黨紀，側(cè)重于黨對干部的監(jiān)管，招投標領域以及性質(zhì)較為嚴重的經(jīng)濟犯罪行為的監(jiān)察，在公司監(jiān)督實務中往往力度較重，對被監(jiān)管方的心里壓力較大，被監(jiān)管單位的抵觸和防范意識也較強，監(jiān)督的成本也相對較高。

2.審計：依據(jù)內(nèi)控準則和內(nèi)審準則，側(cè)重于事后審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的適當性、合法性和有效性。在監(jiān)督實務中，由于內(nèi)部審計的獨立性及自身監(jiān)督地位及法律上的限制，往往無法參與公司重大事項的決策過程，相關董事會、經(jīng)理辦公會、黨委會等重要會議的會議紀要的獲取在現(xiàn)實工作中存在較大難度，這大大限制了審計的監(jiān)督效果。

3.法律：依據(jù)經(jīng)濟類法規(guī)，是法律業(yè)務專業(yè)性的監(jiān)督，專注于公司運營中法律風險的管控和監(jiān)督。其專業(yè)性突出，監(jiān)督關注點也比較集中。

4.工會：是依據(jù)《工會法》和《勞動法》進行的民主監(jiān)督，也是一種專項監(jiān)督。

5.監(jiān)事會：依據(jù)《公司法》、《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，以財務監(jiān)督為核心，根據(jù)有關法律、法規(guī)和公司的規(guī)章制度，對公司的財務活動及公司負責人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)及集團公司的權益不受侵犯。同時由于監(jiān)事會屬于《公司法》規(guī)定的公司治理結構中的必設機構，有法定監(jiān)督權，監(jiān)督既有深度，又有廣度，是綜合性監(jiān)督。

二、大監(jiān)督體系的工作模式

大監(jiān)督體系的工作機制，目前有兩種模式可供參考：模式一：進行機構改革，進行工作機構和工作職能上的融合，即以某個部門為主導，其他監(jiān)督部門劃歸該部門調(diào)度和管理。例如將監(jiān)察、內(nèi)部審計職能劃歸監(jiān)事會調(diào)度和管理，或?qū)?nèi)部審計、監(jiān)事會等劃歸紀檢監(jiān)察部調(diào)度和管理。模式二：保持部門分設，建立聯(lián)席會議機制。即保持各監(jiān)督部門的相對獨立性，不進行工作機構的融合，而注重工作職能的配合，通過定期聯(lián)席會議平臺，使重要信息得到及時交流，工作時注重協(xié)同與聯(lián)動，以把握監(jiān)督的主動性。

（一）工作模式利弊分析

對于第一種大監(jiān)督體系模式，這種模式有其自身優(yōu)越性，因為是一個部門去主導監(jiān)督工作，能調(diào)度和管理其他監(jiān)督部門，溝通成本相對較低，工作效率相對較高。但這種模式也存在很明顯的缺陷。首先，各監(jiān)督力量本身雖然在職能定位、工作依據(jù)、工作方式、工作內(nèi)容、監(jiān)督的角度上有一定的交叉點，但總體上差異較大。一個部門為主導，去調(diào)度和管理其他監(jiān)督力量的工作模式，會導致主導部門往往只從自己的監(jiān)督關注角度去考慮問題，會導致主導監(jiān)督力量的監(jiān)督效果加強，但會大大弱化其他監(jiān)督力量的監(jiān)督效果，從而導致整體監(jiān)督效果不盡如人意。其次，從監(jiān)督的層面來講，監(jiān)事會屬于治理層面的監(jiān)督力量，是外部監(jiān)督，不參與不干預企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動，其目的是為了保證出資人、股東的利益，從而保證國有資產(chǎn)的安全與保值增值。而紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計、法律、工會等監(jiān)督力量屬于管理層面的監(jiān)督力量，在一定程度上，會在本部門的職責范圍內(nèi)參與公司的決策和經(jīng)營管理活動。如果實行機構的融合，融合后的機構兼有監(jiān)事會、紀檢監(jiān)察、審計、法律、工會等各種監(jiān)督功能，由于在一定程度上參與公司的決策和經(jīng)營管理活動，導致該監(jiān)督機構在很大程度上喪失監(jiān)督的獨立性、客觀性、公正性。

獨立性、權威性是一個評價監(jiān)督部門是否能夠最大限度發(fā)揮監(jiān)督作用的兩個標準。實行監(jiān)督部門的融合，以一種監(jiān)督力量為主導，其他監(jiān)督力量為輔助的模式，雖然在一定程度上能夠提高監(jiān)督力量的權威性，但是犧牲了監(jiān)督的獨立性，弱化了輔助監(jiān)督力量的監(jiān)督效果，從而也會影響整體的監(jiān)督力量。

第二種大監(jiān)督模式，繼續(xù)保持部門分設，通過定期聯(lián)席會議制度來溝通交流監(jiān)督事項，進行監(jiān)督工作的分工安排。這種制度安排，既保證了各監(jiān)督力量的相對獨立性，又通過聯(lián)席會議方式提高了各監(jiān)督力量的監(jiān)督權威性，能夠充分利用監(jiān)督資源，最大限度發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢。在聯(lián)席會議統(tǒng)一安排下，各監(jiān)督力量統(tǒng)一行動目標，相互配合進行監(jiān)督工作。對所監(jiān)督事項能夠隨時交換意見，共同分析，集思廣益，取得共識。提高了對異常情況、特殊問題的分析力和判斷力，在一定程度上避免了因監(jiān)督人員政策理解、專業(yè)能力、認識角度等方面的差異所帶來的對事物判斷上的偏差。工作中能夠運用多種監(jiān)督手段，保證足夠的力量投入到監(jiān)督管理工作中去，充分發(fā)揮各自作用，相互配合，優(yōu)勢互補，及時溝通，共同行動，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效率，從而保證監(jiān)督質(zhì)量，完成監(jiān)督任務。當然，這種模式也不是完美無缺的，最大的缺點，就是因為各監(jiān)督力量地位上是平等的，相對獨立，從而導致溝通協(xié)調(diào)成本比較高。

（二）工作模式的選擇

構建大監(jiān)督體系的終極目標是實現(xiàn)經(jīng)濟本質(zhì)安全，保護國有資產(chǎn)安全完整，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。方式是整合紀檢監(jiān)察、內(nèi)控審計、監(jiān)事會、法律、工會等監(jiān)督力量，達到形成監(jiān)督合力的目的。

要發(fā)揮大監(jiān)督體系的效果，關鍵在于形成監(jiān)督合力，而要形成監(jiān)督合力，關鍵在于監(jiān)督力量整合的方式。要評價整合方式的好壞，其判斷標準一定是是否達到了形成監(jiān)督合力的目的。所謂形成監(jiān)督合力，就意味著要達到1+1>2的效果。形成監(jiān)督合力，不能以弱化某一項或某幾項監(jiān)督力量的監(jiān)督效果為代價，而是要讓各監(jiān)督力量都最大限度地發(fā)揮監(jiān)督職能，達到單個的和整體的監(jiān)督效果都最優(yōu)的效果。

對于第一種模式的整合，這種模式側(cè)重硬件的組合，忽視了達到監(jiān)督合力這個判斷標準。雖然提升了監(jiān)督力量整體的權威性，但犧牲了監(jiān)督力量整體的獨立性，弱化了個別監(jiān)督力量，整體監(jiān)督效果欠佳。

對于第二種模式的整合，這種模式更注重實際效果導向，客觀上也能達到形成監(jiān)督合力這個目的。既提升了各監(jiān)督力量的整體權威性，又保持了相對獨立性，能提升整體監(jiān)督效果。

從操作層面來說，無論國有大型企業(yè)是否構建大監(jiān)督體系，紀檢監(jiān)察、內(nèi)控審計、監(jiān)事會、法律、工會等監(jiān)督力量都是客觀已經(jīng)存在的，而且都有存在的法律依據(jù)，都有各自的監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍，并且都在積極履行自己的監(jiān)督職責，為國有企業(yè)的經(jīng)濟本質(zhì)安全貢獻自己的力量。構建大監(jiān)督體系，是國有大型企業(yè)監(jiān)管思路的大變革，只要是變革，都是有成本的。大監(jiān)督體系的構建模式選擇標準，是能以最小的變革成本，取得最優(yōu)的變革效果。第二種模式，不涉及到機構的改革，是在現(xiàn)有的各監(jiān)督力量都存在并發(fā)揮作用的大前提下，通過聯(lián)席會議制度給各監(jiān)督力量提供信息交流平臺、資料共享平臺、協(xié)同監(jiān)督平臺，克服原模式下分口分責、各自為政、單打獨斗的缺陷，達到整合各監(jiān)督力量從而形成監(jiān)督合力的目的。這種模式，變革的成本相對較小，實際效果相對較好。

基于以上分析，筆者認為，國有大型企業(yè)構建大監(jiān)督體系，最優(yōu)的方式是：保持各監(jiān)督力量的相對獨立性，通過建立大監(jiān)督體系定期聯(lián)席會議制度來提升各監(jiān)督力量的權威性，打造信息交流平臺、資料共享平臺、協(xié)同監(jiān)督平臺，來提升整體監(jiān)督效果。

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