張興華

［摘要］ 在城市化和工業(yè)化過程中對于土地的需求導(dǎo)致失地農(nóng)民的大量產(chǎn)生，失地農(nóng)民成為無地?zé)o業(yè)、無保障的社會弱勢群體。如何解決失地農(nóng)民的社會保障問題已成為我國社會發(fā)展過程中一個不可忽視的問題。本文將分析政府征地行為中所存在的問題，并對失地農(nóng)民社會保障提出設(shè)計方案。

［關(guān)鍵詞］ 失地農(nóng)民； 社會保障； 設(shè)計

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 19. 048

［中圖分類號］D632.1［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）19- 0078- 01

１政府征地行為中所存在的問題分析

１．１征地方式侵犯私權(quán)

按照現(xiàn)行的《土地管理法》第四十三條、第四十四條的規(guī)定，只有國有土地才可有償出讓或劃撥土地使用權(quán)用于各項建設(shè)（用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)除外）?？梢钥闯?，我國合理的政府征地行為，其實質(zhì)是將“集體所有制土地”轉(zhuǎn)為“全民所有制土地”，將土地從“農(nóng)民集體所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣小?，土地?jīng)營權(quán)由非國有到國有的轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)變的方式并不指單一的政府征地行為，也并非是國家“為公共利益需要”而強制征地的行為。

現(xiàn)有的政府征地方式，暴露出公權(quán)對于私權(quán)明顯的侵犯。從現(xiàn)行的征地政策和行為來看，其范圍明顯過寬，沒有在公益性用地的基礎(chǔ)上進行，也沒有根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對利益進行分配，忽視了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)和利益。

１．２過度征用土地導(dǎo)致失地農(nóng)民的弱勢性

國家出于公共利益的需要，在一定范圍內(nèi)對土地進行征用是合理的，但必須確保征用后的土地能產(chǎn)生比原土地所有人使用土地更高的價值，并能惠及全體社會成員。我國的《憲法》和《土地管理法》未對公共利益的概念和范圍作出明確的界定，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用，征用后不能對農(nóng)民進行合理的補償。

一般的失地補償在于利用補償金為失地農(nóng)民提供社會保障，這實際上是政府轉(zhuǎn)移支付的一種方式，這種方式在緩解政府財政負(fù)擔(dān)的同時也刺激了政府的征地沖動。這樣的補償方式不僅不能對失地農(nóng)民進行直接補償，還會使政府不受財政預(yù)算的約束，陷入土地征用的惡性循環(huán)中。從長期來看，以補償金作為社會保障的方式只能給政府帶來更大的財政負(fù)擔(dān)。

２失地農(nóng)民社會保障的構(gòu)想

２．１合理制定補償標(biāo)準(zhǔn)

（１） 失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)的合理制定應(yīng)當(dāng)遵循兩個理論前提：一是使農(nóng)民失去土地后能夠獲得及時的補償，保證農(nóng)民的經(jīng)濟來源；二是能夠使農(nóng)民獲得未來的生活和養(yǎng)老保障，這是農(nóng)民承包土地再度獲得使用權(quán)的體現(xiàn)。而目前政府征地行為中的一次性補償和貨幣安置方式以及補償金的上限規(guī)定，是對農(nóng)民未來土地使用權(quán)的忽略。同時，政府也應(yīng)將失地農(nóng)民納入完善的社會保障體系作為自己應(yīng)盡的責(zé)任。

（２） 補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計主要圍繞失地農(nóng)民面臨的三類風(fēng)險：一是失去穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源，二是失去就業(yè)的崗位和場所，三是失去了獲得長期穩(wěn)定收入所必需的生產(chǎn)資料。解決第一類風(fēng)險主要靠補償金的發(fā)放，保證其生活水平不降低；解決第二類風(fēng)險需要政府的正確引導(dǎo)，對失地農(nóng)民進行生產(chǎn)技能的培訓(xùn)，使其能在除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他部門實現(xiàn)就業(yè)，從而獲得穩(wěn)定的收入；解決第三類風(fēng)險則需要完善的社會保障制度，解決農(nóng)民失地后所面臨的主要生存風(fēng)險。

（３） 失地農(nóng)民逐步向城市市民過渡是城市化的必然趨勢，失地農(nóng)民的社會保障最終應(yīng)向國家基本社會保障制度過渡，實現(xiàn)兩者銜接。制度設(shè)計在這一過程中居于主導(dǎo)地位，其主導(dǎo)思想是在不降低失地農(nóng)民當(dāng)期生活水平的前提下，以解決失地農(nóng)民三大風(fēng)險為目的，把失地農(nóng)民的社會保障納入國家基本社會保障體系。

２．２失地農(nóng)民保障制度的合理安排

（１） 失地農(nóng)民當(dāng)期生活保障制度設(shè)計。目前一些地方所設(shè)定的失地農(nóng)民當(dāng)期生活保障金，實質(zhì)是來自土地補償款，這一做法是以犧牲農(nóng)民的現(xiàn)期權(quán)益為代價的，不能很好地保障失地農(nóng)民的當(dāng)期生活。由于農(nóng)民個體之間的差異性，其對當(dāng)期保障金的需求也不同。因此，當(dāng)期生活保障制度的設(shè)計，應(yīng)以當(dāng)?shù)厣a(chǎn)方式轉(zhuǎn)變所需的平均時間為基準(zhǔn)：提前完成的農(nóng)民，可將保障金轉(zhuǎn)入個人養(yǎng)老金賬戶或由其自行安排；對于超過平均年限仍未就業(yè)者，其生活保障金應(yīng)從政府財政中支出。

（２） 失地農(nóng)民就業(yè)保障與培訓(xùn)安排。通過對于現(xiàn)實中失地農(nóng)民就業(yè)保障與培訓(xùn)情況的分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的就業(yè)安置方法存在著招工安置缺乏效率和自謀職業(yè)人員返鄉(xiāng)率較高兩大問題，失地農(nóng)民就業(yè)狀況不甚理想，不足以預(yù)防失地農(nóng)民陷入貧困。由此，政府一方面需要設(shè)立強制性的就業(yè)儲備金作為其就業(yè)保障與培訓(xùn)資金來源，并在使用形式上加以強制，防止資金被農(nóng)民移作他用。

（３） 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的安排。這一制度的最終結(jié)果是實現(xiàn)失地農(nóng)民的城市化，使失地農(nóng)民逐步實現(xiàn)向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障制度的過渡。這一制度可以分為兩個部分進行：對于年齡偏大、難以就業(yè)的，可一次性繳納全部基本養(yǎng)老所需的費用，到可以領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時再享受基本養(yǎng)老待遇；對于可以再就業(yè)的，其養(yǎng)老保險可以由就業(yè)前一次性繳納的養(yǎng)老費用和就業(yè)后按照城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納的養(yǎng)老費用共同組成。

２．３政府對于保障的財政承擔(dān)

征地過程中，政府起著主導(dǎo)的作用。政府動用強制力量進行征地，將原來屬于農(nóng)民集體所有制的土地強制變?yōu)閲?，通過租賃、出讓等多種方式獲取經(jīng)濟收益或行政收益。由此，失地農(nóng)民的醫(yī)療保障和就業(yè)保障應(yīng)由政府財政承擔(dān)。

３結(jié)語

對于失地農(nóng)民社會保障的設(shè)計，其核心在于如何保障失地農(nóng)民的持續(xù)生存，解決其所面臨的經(jīng)濟困難和隨之而來的社會問題?，F(xiàn)行的失地農(nóng)民保障制度實際上是將農(nóng)民邊緣化了，因此，政府應(yīng)當(dāng)建立持續(xù)的、向城市化靠近的社會保障制度，從制度層面解決這一問題。