豐云

摘要：公用事業(yè)市場化改革中的產(chǎn)權(quán)制度安排，一直是理論界關(guān)注的熱點，同時也是公用事業(yè)市場化改革中分歧最大的問題。從國內(nèi)外關(guān)于公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)狀及成敗看，產(chǎn)權(quán)私有化任其發(fā)展會導致非常危險的結(jié)果。既要保證公用事業(yè)的公共利益，又要保證市場化改革的效率，這是公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的基本原則與目標。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；市場化；產(chǎn)權(quán)模式

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：A文章編號：1003－3890(2012)02－0030－05

市政公用事業(yè)市場化改革全面啟動以來，很多城市都進行了有益的探索和實踐。公用事業(yè)的產(chǎn)品市場、資本市場以及人力資源市場等各種要素的市場化程度己大大提高，唯獨難以啟動的是產(chǎn)權(quán)市場，爭議比較大的就是產(chǎn)權(quán)改革問題，因為產(chǎn)權(quán)涉及到生產(chǎn)關(guān)系的最根本的部分。

一、產(chǎn)權(quán)在公用事業(yè)市場化改革中的重要性

公用事業(yè)市場化改革的目的在于引入競爭，發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢作用，而市場經(jīng)濟是交換經(jīng)濟，交換的前提是健全的產(chǎn)權(quán)制度，因為產(chǎn)權(quán)制度是規(guī)范市場經(jīng)濟中財產(chǎn)關(guān)系，約束經(jīng)濟行為，維護市場秩序的法權(quán)工具。競爭是市場的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)是競爭的基礎(chǔ)，所以，產(chǎn)權(quán)改革應是公用事業(yè)市場化改革的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。公用事業(yè)走向市場后，要求公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)是明晰的，必須得到有力地保護。反之，產(chǎn)權(quán)制度不健全，必將導致對公有資源占有、使用、處分和治理的混亂。曾轟動一時的我國公用事業(yè)市場化改革雖取得了一定的成績，但并沒有取得預期的令人滿意的成效，特別是近幾年來改革的低效率卻表現(xiàn)得越來越明顯，信息不對稱、代理人的道德風險問題依然存在。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但根源在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、產(chǎn)權(quán)效率低下，市場化改革后市場經(jīng)濟所要求的產(chǎn)權(quán)明晰的目標并未真正實現(xiàn)。

二、國內(nèi)外公用事業(yè)市場化改革現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)模式

(一)我國公用事業(yè)市場化產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀

地方政府對公用事業(yè)市場化改革中的產(chǎn)權(quán)制度進行了一定的探索，主要有三種模式：

1政府單一產(chǎn)權(quán)模式。少數(shù)地方政府害怕公用事業(yè)市場化改革后會使政府失去控制能力，失去既得利益，對市場化改革持抵觸情緒，仍希望沿襲傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制，因此，公用事業(yè)仍堅持的是政府投資、政府所有、政府生產(chǎn)、政府管理的傳統(tǒng)模式。這種公用事業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)模式可以減輕價格上漲的壓力，降低服務收費和規(guī)制成本，但缺點在于：單一的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)模式導致了政府壟斷生產(chǎn)、壟斷經(jīng)營，同時也會出現(xiàn)資金短缺、經(jīng)營效率低下、管理不到位等問題，而且，這種產(chǎn)權(quán)模式下，政府實際同時扮演了公用事業(yè)的所有者與經(jīng)營者雙重角色，這又帶來了政企不分、權(quán)限不清、職責不明、公共資源浪費以及尋租等問題。

2企業(yè)單一產(chǎn)權(quán)模式。有些地方政府在公用事業(yè)市場化改革中卻熱衷將公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓于私人企業(yè)手中，徐宗威認為這種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要有三個方面的原因：一是中央有政策，強調(diào)該退的要退出來，抓大放小，改變國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下的局面；二是地方有需要，城市建設(shè)發(fā)展很快，需要建設(shè)資金；三是企業(yè)有要求。在這種背景下，公用事業(yè)市場化似

2德國的社區(qū)公有制模式。20世紀90年代，德國按照歐盟的“統(tǒng)一部署”，對公用事業(yè)進行了大規(guī)模改革，但與英國的私有化及法國的特許經(jīng)營不同，德國改革的重點是放開市場、促進競爭、改善管理。德國經(jīng)濟與勞動部官員稱，推動私有化不是目的，改革是要讓客戶有更多選擇，并使服務價格更具競爭性。而且為確保職工權(quán)益和公共服務的質(zhì)量，德國政府根據(jù)社區(qū)民意和職工意愿對公用事業(yè)采取分步推進而不是一次性私有化的方式，對私營資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域也有所限制，如，德國政府規(guī)定污水處理量的私有化份額不得超過49.9％。故而，改革之后。取代政府主導德國公用事業(yè)的不是私有企業(yè)，而是社區(qū)公有企業(yè)。如：供熱行業(yè)，完全由市政府(或社區(qū))所有的企業(yè)492家，占72％的市場份額。

3英國的全面私有化模式。20世紀80年代撒切爾夫人執(zhí)政后，為提高公用事業(yè)效率和解決政府財政短缺，英國政府從電信產(chǎn)業(yè)開始，對市政公用事業(yè)進行民營化改革。1984年，民營化浪潮席卷了整個公用事業(yè)，涉及部門非常廣，從郵政到鐵路，從電信到燃氣，從電力到自來水，這些關(guān)系國計民生的公用事業(yè)都進行了徹底的民營化改革，甚至部分政府業(yè)務，如：文具、公務產(chǎn)品、電腦中心等，也出售給了私人部門。英國私有化實踐中，雖然取得了許多顯著成績，但由于種種原因，私有化規(guī)模過大，政府規(guī)制不到位，公共服務質(zhì)量下降，公共利益得不到保護，群眾不滿意度增加，如：英國鐵路“網(wǎng)運分離”后出現(xiàn)了兩次重大列車事故以及線路公司的財務危機、倫敦地鐵工人前后經(jīng)歷了五次大的罷工等問題。

因此，從國際經(jīng)驗看，公用事業(yè)市場化改革中。城市公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)也不是全部私有，有一多半國家仍然保持公用事業(yè)國家投資、國家所有、國家控股，即使是私有化，也導致了很多問題，如英國。乎和政府退出公用事業(yè)劃上了等號：有些地方政府認為市場化改革就是甩包袱，因而簡單地將國有資產(chǎn)和國有股權(quán)“一賣了之”；有些地方把關(guān)不嚴，特許經(jīng)營門檻設(shè)置低，使一些投機企業(yè)乘機而入。總之，產(chǎn)權(quán)私有改革有可能減輕政府融資壓力，提高企業(yè)積極性，但導致了公共資產(chǎn)流失，使政府控制力明顯下降，帶來價格上漲和服務質(zhì)量下降等問題，難以保障公共利益和公共安全。

3政企混合產(chǎn)權(quán)模式。還有些地方政府為了解決融資難的問題，將公用事業(yè)的一部分產(chǎn)權(quán)賣給投資者套現(xiàn)，但又受懼于相關(guān)法律規(guī)定或憚于投資運營風險，政府又保留了另一部分的產(chǎn)權(quán)。這種混合產(chǎn)權(quán)模式下，有些公共服務的產(chǎn)權(quán)是難以在政府和企業(yè)之間界定清楚的，而且政府作為公用事業(yè)部分產(chǎn)權(quán)的所有者，同時扮演著“裁判員”和“運動員”雙重角色，存在明顯的監(jiān)管主體和被監(jiān)管者的角色沖突，而非公有產(chǎn)權(quán)又難以得到政府有效規(guī)制，所以，上海濟邦咨詢公司總經(jīng)理張燎認為，部分在產(chǎn)權(quán)完全政府所有和完全非公擁有這兩者之間，所有權(quán)的混合擁有其實是最難運作的一種選擇。

可見，公用事業(yè)市場化中產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，很難有“最優(yōu)”方案：政府產(chǎn)權(quán)出讓，就會產(chǎn)生公共利益和公共安全方面的危險；如果不出讓產(chǎn)權(quán)，則會出現(xiàn)愈演愈烈的負擔加重和資源浪費。一方面是“政府失靈”，一方面是“市場失靈”，而混合產(chǎn)權(quán)則更容易導致產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，合作治理也難以實現(xiàn)效益最優(yōu)。

(二)國外公用事業(yè)市場化產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗

國外關(guān)于公用事業(yè)市場化中的產(chǎn)權(quán)制度安排，主要有以下幾種典型模式：

1法國的特許經(jīng)營模式。法國是在保留公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)公有的前提下，通過特許經(jīng)營的方式，把公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)授予企業(yè)，從而將公用事業(yè)的建設(shè)、經(jīng)營與企業(yè)的市場行為結(jié)合在一起。獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)具有獨立法人資格，按照市場機制的要求獨立經(jīng)營，自負盈虧。同時，法國在實行特許經(jīng)營過程中，為了保證公用事業(yè)公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，一方面，不管