宋彭

摘 要： 公益事業(yè)單位既是中國事業(yè)單位集群的主體，也是分類改革后能夠繼續(xù)保留在國家事業(yè)序列內的唯一類型。現(xiàn)有公益事業(yè)單位雖然在職能目標上符合國家事業(yè)的要求，但在組織形態(tài)上還需要進一步轉變成為“現(xiàn)代公益事業(yè)組織”。在法人自治基礎上的科學管理是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的基本要求和基本特征，公益事業(yè)單位內部治理模式改革的核心是構建與組織屬性相符合的法人治理結構。公益事業(yè)單位由于其職能范圍的廣泛性、組織地位的獨立性以及行為目標的公共性，適宜采用“理事會+執(zhí)行負責人”的法人治理結構，同時還應建立一個由利益相關人廣泛參與的共同治理架構。

關鍵詞： 公益事業(yè)單位； 現(xiàn)代公益事業(yè)法人； 法人治理結構

中圖分類號： D631.13文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2012)02-0022-04

Study on Corporate Governance of Modern Public Service Legal Person

SONG Peng

（School of Government, Peking University, Beijing 100871， China）

Abstract： Public service units are the main body of institutional unit system.Although they will be the only kind of institutional units that are able to remain in the sequence according to the general arrangement of classification reform， their organizational forms have to be changed to modern public service legal person accordingly.Since the basic demands and features of a modern public service legal person involve scientific management based on legal person autonomy， the core element of the internal management reform of public service units is set up corporate governance comport with their organizational attribution.In consideration of their universality of function， organizational independence， and public character， modern public service legal person could adopt a “Council+ Chief Executives” administration structure while a co-governance arrangement is essential as well.

Keywords： public service unit； modern public service legal person； corporate governance structure

從事公益服務的事業(yè)單位是中國事業(yè)單位集群的主體，根據分類改革的總體部署，在改革后，原則上只有這類單位會繼續(xù)保留在國家事業(yè)序列內，但繼續(xù)保留也不是原封不動地保留，需要轉變成為“現(xiàn)代公益事業(yè)組織”。在法人自治基礎上的科學管理是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的基本要求和基本特征。“法人自治”要求公益事業(yè)組織擁有獨立的（公）法人地位及相應的財產和責權利能力，能夠以其全部法人財產，依法面向社會自主開展活動，并承擔相應的法人責任。“科學管理”則要求公益事業(yè)組織建立和健全與其履行國家事業(yè)職能以及公立公益服務組織特性相一致的合理的法人治理結構、人事、財務、分配等內部管理制度。

1986年《民法通則》第一次提出了事業(yè)單位法人的概念，1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》在一定程度上確立了法人治理結構的框架，但更多的是明確事業(yè)單位應當具有法人資格的條件和登記條件以及監(jiān)督管理范圍，而在具體怎樣構建方面則缺少明確的意見。按照改革的目標，公益事業(yè)單位最終將成為具有獨立法律地位的公法行政實體，不再受來自主管部門的直接管理和外部行政化約束。在這種情況下，如果不及時建立起替代性的內部約束制度安排，將很可能導致事實上的“治理真空”，引發(fā)運行“混亂”或“無序”。[1]因此，法人治理結構問題對政事分開、脫離政府行政機關序列后的公益事業(yè)單位尤為重要。

一、法人治理結構的核心內容

治理結構，就是為了達到組織治理目標而設計的組織架構。法人治理結構實質上就是關于法人權力機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構三個部分的權利、責任和利益的制度安排。法人的權力機構（又稱決策機構），是法人自身意思的形成機構，有權決定法人的生產經營或業(yè)務管理的重大問題；法人的執(zhí)行機構，是法人權力機構的執(zhí)行者，有權執(zhí)行法人章程、條例或設立命令所規(guī)定的事項以及法人權力機構所決定的事項；法人的監(jiān)督機構，是指對法人執(zhí)行機構的行為實行監(jiān)督檢查的機構。[2]法人治理結構強調的是法人內部權利和利益制衡機制的構建，[3]而更加完善的法人治理不僅包括法人組織內部的控制和治理，還應當涵蓋利益相關人的治理。

隨著各種組織的發(fā)展，法人治理結構已經不再局限于公司法人，而廣泛運用于各種法人組織，包括公共機構法人、社會團體法人等。[4]就公益事業(yè)單位設立的使命和組織特性而言，可以將其納入非營利組織法人治理的領域，但相較于一般性的社會非營利組織，公益事業(yè)單位又有自身的獨特性：一是舉辦主體的特殊性，公益事業(yè)單位主要是由國家出資舉辦，承擔著提供公益性產品和服務的職能；二是行政控制性強，公益事業(yè)單位的主要創(chuàng)辦和投資主體是政府，在組織機構設置、人事和運行管理上容易受到政府明顯的行政控制。[5]因此，在借鑒公司治理結構制度和非營利組織治理結構時，要充分考慮到公益事業(yè)組織作為公立公法人的內在屬性。

二、公共機構治理結構的基本模式

目前我國未實行企業(yè)化經營的事業(yè)單位，其法人治理采取的是中國共產黨領導下的行政長官負責制和職代會監(jiān)督制；而在已實行企業(yè)化經營的事業(yè)單位中，法人治理制度是中國共產黨領導下的行政長官負責制和職代會監(jiān)督制與董事會決策下的經營管理者執(zhí)行制和監(jiān)事會監(jiān)督制的混合。[6]公益事業(yè)單位要構建新的與其組織特征相一致并能充分保障其職能發(fā)揮的新型的治理結構，可以借鑒國際上公立公共機構法人治理模式的有益經驗。當前各國公立公共機構所采用的法人治理模式體現(xiàn)出三大基本類型。[7]

（一）“執(zhí)行負責人”模式

即實行所謂一人治理，以德國為典型。常見的做法是任命一個負全責總長，代表機構管理外部事務和公共事務；并任命一位高級副總長，負責內部的管理事務。該模式主要廣泛應用于部門代理機構，且都有明確的層級組織。[8]

（二）“管理委員會+執(zhí)行負責人”模式

該模式以英國非政府部門公共實體②為典型。管理委員會的成員由非政府公共實體主管部門的部長任命，由一位主席和一些非執(zhí)行成員組成，多數為兼職，不取報酬。管理委員會的主要職責包括：監(jiān)督非政府公共實體依法履行職責；合法使用資金；制定戰(zhàn)略、計劃和政策；支持、推動主要政策、目標的落實；保證始終遵循法人治理的最高標準。執(zhí)行負責人受管理委員會的委托，對非政府公共實體進行全面管理，包括組織管理、人員雇用、財務使用、經營活動、規(guī)章制度和職工升遷等。[8]

（三）“理事會+執(zhí)行負責人”模式

該模式是國外公共機構最普遍的做法。絕大多數國家的公共機構都設立理事會作為決策機構，執(zhí)行負責人及其管理團隊作為執(zhí)行機構。理事會負責對重大問題和政策做出決定，如戰(zhàn)略規(guī)劃、機構經營目標、主要人事安排以及管理人員薪酬等；執(zhí)行負責人負責在日常工作中貫徹理事會的意志和意圖，溝通機構內外聯(lián)系。理事會成員和執(zhí)行負責人一般都由政府或者政府主管部門任命或者確認。[7]

三、現(xiàn)代公益事業(yè)組織法人治理模式的選擇

“執(zhí)行負責人”模式簡單易行，適合規(guī)模小、人員少、提供具體服務的基層公共服務機構。“管理委員會+執(zhí)行負責人”模式可以發(fā)揮管理負責人的主導型，又有利于對該機構的控制，適合部門代理機構采用。而現(xiàn)代公益事業(yè)組織由于其職能范圍的廣泛性、組織地位的獨立性以及行為目標的公共性，適宜采用“理事會+執(zhí)行負責人”的法人治理結構。近年來，作為大學治理模式重要改革試點的南方科技大學所采用的就是“理事會+行政負責人”③[9]的法人治理結構模式。“理事會+執(zhí)行負責人”法人治理結構中，理事會是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的權力機構，重大事項應由理事會決定。①考慮到政府舉辦的公益事業(yè)組織資產關系的特殊性，其理事會應由出資人代表、業(yè)內專家、消費者代表、職工代表等人員組成。其中，出資人代表由直接管理公益事業(yè)組織國有資產的單位委派，經過公示后任命；業(yè)內專家由公益事業(yè)組織行業(yè)主管部門在征求消費者的意見后聘任；消費者代表由公益事業(yè)組織服務范圍內的消費者推舉；職工代表則由公益事業(yè)組織職工代表大會采用無記名投票方式選舉。

現(xiàn)代公益事業(yè)組織執(zhí)行負責人由理事會向社會公開招聘，并向理事會負責。執(zhí)行負責人主持事業(yè)單位的日常管理工作，組織實施理事會決議，享有用人權等，負責在工資總額內決定員工的工資。執(zhí)行負責人的權利和義務應在規(guī)范現(xiàn)代公益事業(yè)組織的法律法規(guī)或章程中規(guī)定。監(jiān)事會由監(jiān)管機構、消費者代表和職工代表組成。除現(xiàn)代公益事業(yè)組織員工擔任的理事和監(jiān)事外，其他理事和監(jiān)事都應該是義務的，不得在現(xiàn)代公益事業(yè)組織內部領取任何形式的報酬。理事會是在法律上對組織負有最終責任的機構，是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的最高權力機構。理事會的作用發(fā)揮離不開專門委員會，理事會要設立如提名、薪酬與考核、戰(zhàn)略發(fā)展、審計等專門委員會，為理事會提供咨詢建議和決策備選方案。其中，提名委員會主要負責提出理事的資格，與舉辦單位、出資人、員工代表、公民代表等方面協(xié)商理事和專門委員會人選；薪酬與考核委員會主要對管理層的業(yè)績進行考核，提出激勵或減薪的建議；戰(zhàn)略發(fā)展委員會主要負責提出發(fā)展方向和戰(zhàn)略、基本政策等；審計委員會主要負責選聘獨立審計人，檢查獨立審計人的工作，確保財務報表的真實性和準確性。根據理事會與監(jiān)事會的不同關系，審計委員會可以設在理事會，也可能設在監(jiān)事會。②執(zhí)行負責人或執(zhí)行層是治理結構的核心，有研究已經證實，雖然所有的因素對一個公益性醫(yī)院的成功都發(fā)揮著作用，但是執(zhí)行負責人的作用則是關鍵性的。[10]

四、現(xiàn)代公益事業(yè)組織利益相關人參與的共同治理框架

從共同治理的角度來講，法人治理結構不僅包括所有者與經營者之間的關系，不僅包括內部監(jiān)督機制，還包括法人與利益相關人之間的關系以及外部監(jiān)督機制。[4]利益相關人的概念很多，絕大部分對利益相關人的研究主要是從公司治理的角度來理解的，最基本的理解為：利益相關人是“所有受公司經營活動影響或影響公司經營活動的自然人或社會團體”[12]，或者被界定為“那些沒有其支持，組織便不復存在的各種集團”[13]。對于現(xiàn)代公益事業(yè)組織，利益相關人是與其行為發(fā)生直接關系，或者受到其行為影響的社會主體。前者如出資人①[14]、員工、債權人、服務對象等，后者如社區(qū)、政府主管部門、新聞媒體等。

從公司治理的角度而言，關注利益相關人的利益最終是為了實現(xiàn)企業(yè)的經濟利益。而對于現(xiàn)代公益事業(yè)法人，資金、資源來自于公有財產，它們承擔著一定的公共職能和社會公共責任，更有必要注重利益相關人的利益，接受來自于社會的監(jiān)督。同時，從理論上來說，舉辦公益事業(yè)既然是為促進社會公益，那自然應將服務對象的偏好置于首位，而出資人的偏好也應以此為前提。但在現(xiàn)實中，公益事業(yè)單位作用于準公共產品領域，雖然消費者面臨的不是完全壟斷的供給格局，但競爭性遠遠低于私人產品和服務的市場化領域，這就導致了消費者往往是產品和服務的被動接受者，公益事業(yè)單位的出資人或管理者有可能在很大程度上根據自身判斷和偏好來提供公共品，尤其是在這些產品所涉及的服務對象較少時，這樣單方面的判斷或偏好甚至會與服務對象的實際需求相背離。另外，雖然政府是名義上的出資人，但終極出資人或委托者是公共財政收入的來源——納稅人，而納稅人不僅是終極出資人，在很大程度上也是公益事業(yè)單位的服務對象，有權對公益事業(yè)單位的規(guī)模、結構等問題發(fā)表意見，而他們的意見與偏好很可能會與政府管理部門和直接受益人有明顯偏差。此外，公益事業(yè)法人理事會成員、管理者、甚至事業(yè)單位外部的社區(qū)居民等都會對公益事業(yè)單位的運營產生重要影響。因此，對于現(xiàn)代公益事業(yè)組織，建立一個由利益相關人充分參與的法人共同治理架構是必要也是必須的。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]