建立和完善事業(yè)單位法人治理結構是中央和省委、省政府部署的一項重要改革任務，責任重大、任務艱巨。6月7日，郭樹清省長在省推進事業(yè)單位改革領導小組辦公室呈報的《關于全省事業(yè)單位法人治理結構建設試點工作情況的報告》上作出重要批示：這項工作非常重要，應進行專題研究，也要開展專題培訓，交流經(jīng)驗的會議也可起到以會代訓的作用，要參考借鑒國資委經(jīng)驗，做好這些事情，編辦可承擔起具體牽頭作用。王隨蓮副省長批示：下一步要在醫(yī)療機構法人治理方面下功夫。我們要以高度負責的精神，開拓進取、勇于創(chuàng)新、狠抓落實，不斷將試點工作推向深入，為全省面上推開這項改革奠定基礎。

一、積極創(chuàng)新主動作為，試點工作取得較好成效

按照中央和省委、省政府部署，2012年以來，我省結合醫(yī)藥衛(wèi)生、教育和文化體制改革，先后選取了423家事業(yè)單位開展法人治理結構建設試點?？傮w來看，各試點地區(qū)和單位高度重視，采取積極措施，精心組織實施，試點工作取得了階段性成果。

（一）搭建了法人治理的基本架構。各試點單位按照決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)的原則，建立了以理事會（董事會、管委會）及其領導下的管理層為主體的治理架構，并清晰界定了職責定位。其中，理事會作為決策監(jiān)督機構，負責決定業(yè)務發(fā)展規(guī)劃、財務預決算等重大事項；管理層作為執(zhí)行機構，按照理事會決議獨立自主履行日常管理職責；有的單位還單獨設立監(jiān)事會，負責對單位財務狀況以及理事、管理人員的監(jiān)督。比如，煙臺市文化館，理事會由13名理事組成，其中政府部門理事3名、單位代表3名，其他7人全部為外部理事，包括服務對象、有關專家和律師、媒體代表；淄博市特殊教育中心，理事會由15人組成，內(nèi)部理事7名，由學校推選產(chǎn)生，來自學校管理層和教職工代表，外部理事8人，主要由政府部門、學生家長和社會各界人士組成。這些單位的理事會，有一個共同特點，就是由多方面代表組成，而且外部理事占到了多數(shù)，讓服務對象、專家等能夠?qū)挝话l(fā)展說得上話、插得上手，實現(xiàn)了多方治理，這既有利于科學決策、民主決策，也有利于減少權力尋租，推動單位健康發(fā)展，提高公益服務水平。

（二）建立了“1+X”治理規(guī)則體系。試點單位按照法人治理的要求，建立了“1+X”的治理規(guī)則體系，完善內(nèi)部管理制度，推動單位規(guī)范運行、良性發(fā)展?！?”即章程，是事業(yè)單位內(nèi)部治理的“憲法”，是法人治理結構的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則。“X”即內(nèi)部管理制度，包括人事、財務、收入分配、績效激勵、信息公開等制度。比如，平陰縣中醫(yī)院建立了以章程為核心，以人員聘用、績效評價、收入分配等辦法為補充的內(nèi)部制度體系，為法人治理結構的良好運行奠定了基礎。特別是建立了完善的收入分配制度，將職工業(yè)績與收入緊密結合，做到多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬，有效解決“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”問題，激發(fā)了干部職工的工作積極性，醫(yī)院門診量、服務水平和業(yè)務收入都實現(xiàn)了大幅提升。這些做法，符合改革方向，在實踐中也取得了很好的效果，值得學習借鑒。

（三）出臺了相關配套政策。落實事業(yè)單位法人自主權是建立法人治理結構的內(nèi)在要求，是確保改革取得實效的關鍵。在這方面，各地圍繞人事管理、收入分配、財務政策、運營管理等方面進行了積極探索，出臺了相應配套政策。比如，青島市出臺了《關于事業(yè)單位法人治理結構試點工作的實施意見》，賦予試點單位一定的人、財、物管理自主權；同時，針對學校法人治理結構建設試點，專門制定了《關于進一步推進現(xiàn)代學校制度建設的意見》，規(guī)定學?？勺灾鬟x任中層干部，自主安排教育考察學習，自主制定招生錄取方案等；濰坊市結合中小學和公立醫(yī)院去行政化改革，推進簡政放權，大幅度減少了主管部門對事業(yè)單位的微觀管理，落實了單位的法人自主權，夯實了試點工作的政策基礎。

二、提高思想認識，切實增強深化改革試點工作的責任感和使命感

建立法人治理結構，是事業(yè)單位管理體制和運行機制的重大創(chuàng)新，是新形勢下促進公益事業(yè)發(fā)展的重要舉措。

（一）推進法人治理結構建設是中央和省委、省政府部署的一項重要改革任務。中央和省委、省政府對事業(yè)單位法人治理結構建設工作高度重視。2011年，中央《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）明確提出，面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標實現(xiàn)。同年，國務院辦公廳《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》（國辦發(fā)〔2011〕37號），要求在5個省開展試點，提出了改革的的具體時間要求。省委、省政府以魯發(fā)〔2011〕16號文件下發(fā)《關于貫徹中發(fā)〔2011〕5號文件精神分類推進事業(yè)單位改革的實施意見》。2013年，黨的十八屆三中全會決定指出，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別，建立事業(yè)單位法人治理結構。明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。按照中央部署，2014年省委、省政府出臺《關于推進事業(yè)單位法人治理結構試點工作的意見》，對建立法人治理架構和內(nèi)部管理運行機制等問題提出了明確要求。今年以來，省委、省政府將這項改革列為全面深化改革39項重大改革事項之一，加強頂層設計，統(tǒng)籌部署推進。郭樹清省長在全省經(jīng)濟工作會議、省十二屆人大五次會議以及醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、科技體制改革、高等教育綜合改革等多個專題會議上，都對此提出了明確要求，并作了專門批示。孫偉常務副省長、孫守剛部長、王隨蓮副省長也都多次提出要求。對此，我們一定要進一步提高認識，把思想和行動統(tǒng)一到中央和省委、省政府的決策部署上來，落實改革主體責任，下決心、下力氣、下功夫完成好試點任務。

（二）推進法人治理結構建設是深化事業(yè)單位分類改革的必然要求。經(jīng)過近幾年的持續(xù)推進，我省事業(yè)單位分類改革取得了重要階段性成果，在清理規(guī)范的基礎上，我們組織完成了分類工作，形成了較為完善的改革政策體系，事業(yè)單位布局結構進一步優(yōu)化，發(fā)展活力得到增強。從中央這一輪改革的要求來看，清理規(guī)范也好，分類也好，都是基礎性任務，事業(yè)單位要增強生機與活力，實現(xiàn)公益目標的最大化，關鍵是要繼續(xù)深化改革，推進體制機制創(chuàng)新，這將是接下來五年的重中之重。建立法人治理結構，有利于推進政事分開、管辦分離，有利于推動形成決策科學、執(zhí)行高效、監(jiān)督到位的運行機制，是事業(yè)單位管理體制和運行機制的重大創(chuàng)新，對于解決公益事業(yè)發(fā)展中的深層次矛盾和問題具有重要意義。

（三）推進法人治理結構建設是促進公益事業(yè)發(fā)展的重要舉措。近年來，通過改革發(fā)展，我省事業(yè)單位提供的公益服務總量不斷擴大、水平逐步提高，但總的來看，社會事業(yè)發(fā)展仍滯后于經(jīng)濟發(fā)展，公益服務總量不足、供給方式單一的問題仍然存在。通過建立健全法人治理結構，主管部門、事業(yè)單位、服務對象以及專家學者共同參與決策，有利于科學決策、民主決策，也有利于最大限度地調(diào)動職工的積極性，激發(fā)內(nèi)部活力，提高公益服務水平。同時，能夠推動建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，調(diào)動社會力量參與興辦公益事業(yè)的積極性，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務格局。

三、堅持問題導向，深入推進改革試點工作

法人治理結構建設涉及事業(yè)單位管理體制、運行規(guī)則、權責劃分和利益調(diào)整等諸多方面，是一項復雜的系統(tǒng)工程。為深化試點工作，今年省委、省政府將要出臺《關于加快推進事業(yè)單位法人治理結構建設試點工作有關問題的意見》，對下一步改革任務進行全面部署。各級各部門要按照問題導向、頂層設計、綜合配套、分業(yè)推進的原則，重點從五個方面下功夫：

（一）在深入推進政事分開上下功夫。政事分開是事業(yè)單位改革的基本原則，也是建立法人治理結構的前提和基礎。當前，很多事業(yè)單位仍然是機關的“附屬物”，事業(yè)單位管理仍套用政府機關的行政管理模式，行政化色彩濃厚，一些主管部門對事業(yè)單位的人事、工資、資金、項目和具體業(yè)務等干預過多、管得過細，事業(yè)單位淪為主管部門的附屬物，甚至成為主管部門的“自留地”，“管辦不分”“行政事業(yè)一體化”格局沒有根本改變，制約了法人治理結構的建立和實施。

一要深入推進簡政放權。主管部門要按照政事分開、管辦分離的原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，徹底改變以往“統(tǒng)、包、管”的管理模式，減少對單位人權、財權、事權的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范和監(jiān)督指導等職責。比如，衛(wèi)生計生部門要把對醫(yī)院的管理重心放在制定法規(guī)政策、統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療資源、公共衛(wèi)生事件預防控制、制定標準規(guī)范等大事上，教育部門要把重心放在教育領域立法、制定發(fā)展規(guī)劃，以及基礎教育、高等教育、職業(yè)教育等的資源布局和統(tǒng)籌管理方面，真正減少對醫(yī)院、學校人財物以及具體業(yè)務的干預。對于主管部門的職責定位，下一步，要結合“三定”規(guī)定修訂工作，統(tǒng)籌研究推進，真正把主管部門該放的權力放開放到位，該管的真正管住管好。

二要轉(zhuǎn)變管理方式。事業(yè)單位作為民法確定的四大法人主體之一，具有公益性、獨立性、專業(yè)性等特點，不能教條地運用行政思維和方式來管理。主管部門要按照去行政化的要求，切實轉(zhuǎn)變行政命令式的管理方式，更多地運用立法、規(guī)劃、評估等手段，加強對試點單位依法履職的監(jiān)督和指導，讓單位輕裝上陣，成為獨立運行的法人主體，切實增強發(fā)展活力。

三要制定權責清單。各級各部門要結合行政權力清單、責任清單修訂工作，抓緊完善針對試點單位的權責清單，厘清主管部門與事業(yè)單位的職責關系，對相關權利和義務作出清晰界定。要通過實施權責清單，真正落實理事會在人員聘用、薪酬分配、經(jīng)費管理等方面的自主權，將屬于政策要求、規(guī)定權限內(nèi)的決策事項交給理事會，減少行政干預，充分落實法人自主權。

（二）在完善改革配套政策上下功夫。完善的配套政策是落實法人自主權的前提，也是各方面反映比較集中的一個問題。2014年，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于推進事業(yè)單位法人治理結構試點工作的意見》，明確了法人治理結構的政策框架，為試點工作的開展奠定了基礎。各市也結合本地實際，制定出臺了一些政策措施，對試點工作的順利進行起到了積極作用。但是我們也要看到，從試點單位的事業(yè)發(fā)展需求來看，感覺還不夠解渴，我們下放的權力還不夠，還不徹底，還有很大的空間。

比如，在人事管理方面，事業(yè)單位雖然已經(jīng)普遍實行了聘任制，與職工簽訂了聘用合同，但缺少具體的制度規(guī)定，人員退出機制不健全，能進不能出的問題仍然存在；同時，對管理人員簡單套用行政級別，在職務晉升上缺少渠道，很容易遭遇“天花板”，影響了工作積極性，也造成了管理人員占用專業(yè)技術崗位的“雙肩挑”問題。管理人員是重要的人才資源，這支隊伍如果沒有活力，勢必制約單位的發(fā)展。在這方面，我省和外省市都有很多好的經(jīng)驗做法。比如，青島市在2013年出臺《關于推行中小學校長職級制改革的意見》，取消中小學校長行政級別，將校長職級分為特級、高級、中級、初級四個序列，每個序列又分為三檔，并建立了校長職級評審、任期交流、考核評價、監(jiān)督管理等配套制度，推進政校分開，形成了教育家辦學的局面。重慶、深圳等市和江蘇省在事業(yè)單位管理人員職員制改革上進行了探索，推進事業(yè)單位去行政化，變?nèi)藛T身份管理為崗位管理，調(diào)動了職工積極性。下一步，我們要結合人事制度改革，在試點單位中全面推進職級制改革，取消行政級別，行政負責人全部實行競爭上崗或面向社會公開招聘，建立崗位績效評價體系和薪酬體系，暢通管理人員的職業(yè)發(fā)展通道。同時，允許試點單位在核準的崗位設置方案內(nèi)自主確定崗位，自主聘用人員，按需設崗、按崗聘用、競聘上崗。加快推進收入分配制度改革，賦予理事會收入分配自主權，在核定的績效工資總量內(nèi)合理拉開差距，使績效工資與業(yè)績相掛鉤，充分調(diào)動工作人員積極性，激發(fā)事業(yè)單位活力。

在財務管理方面，要結合現(xiàn)行財務管理政策，確保試點單位在預算編制和執(zhí)行、財務管理和資產(chǎn)處置等方面的自主權?？山梃b德國做法，他們政府部門將經(jīng)費使用權完全交給公立醫(yī)院，由醫(yī)院自主支配，同時建立了考核機制，與醫(yī)院服務質(zhì)量掛鉤，對考核項目不合格的，按比例扣除經(jīng)費，很好地激發(fā)了醫(yī)院發(fā)展活力。下一步，我省也要針對試點單位出臺相應的經(jīng)費管理配套政策，把資金交給試點單位自主使用，財政部門加強事中事后監(jiān)管，實行資金總量控制、動態(tài)調(diào)整。試點單位要在吃透相關政策的基礎上，用好用活現(xiàn)行政策賦予的權力，真正成為自主決策、自主運行的法人主體。

在機構編制管理方面，今年省編辦創(chuàng)新管理方式，在高等院校和公立醫(yī)院實行人員控制總量備案管理，高等院校根據(jù)類型特點、學生數(shù)等，公立醫(yī)院根據(jù)業(yè)務水平、類型特點、床位數(shù)、門診量等，研究確定單位人員控制總量，在總量內(nèi)自主用人、自主管理，不再進行審批，確保單位用人自主權，同時將教學、科研、教輔機構的設置權放權給高校。下一步，省編辦將針對試點單位，研究轉(zhuǎn)變管理方式的具體措施，建立高端人才、特殊人才引進的綠色通道，在用編進人等方面予以重點保障，切實加大支持力度。

（三）在推進法人治理實質(zhì)性運轉(zhuǎn)上下功夫。法人治理的組織框架搭建后，要實現(xiàn)有效運行，必須明晰理事會、監(jiān)事會與管理層的權責關系，建立決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)的運行機制，提高治理水平。

一要制定好章程。各試點單位要把制定章程作為法人治理結構建設的基礎性工作，明確主管部門與理事會、理事會與管理層的關系和權責界限，建立結構合理、程序嚴密、相互協(xié)調(diào)的運行機制，確保理事會科學民主決策、管理層獨立自主開展工作。章程修訂工作要嚴格執(zhí)行法定程序，由理事會審議確定，并依法報事業(yè)單位監(jiān)督管理機構備案，確定章程的法律地位。章程的生命力在于執(zhí)行，章程出臺后不能束之高閣，當做擺設，要嚴格按規(guī)定執(zhí)行，為法人治理結構建設試點工作提供保障。

二要建好理事會。在調(diào)研中，我們了解到，部分試點單位理事會行政化色彩濃厚、缺少外部理事，作用發(fā)揮不充分，基本處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。導致出現(xiàn)這一問題的因素有很多，很重要的一點是沒有選好理事。有的試點單位政府部門代表、管理層代表占大多數(shù)，專業(yè)水平不高，代表性不強，很難反映服務對象的訴求；有的即使有外部理事，但缺少激勵約束機制，主動參與意識、責任意識不強。下一步，要減少政府部門和單位內(nèi)部理事，提高服務對象、專業(yè)人士理事的比重，外部理事要占到多數(shù)，切實提高理事會的民主決策能力。同時，要探索建立理事履職評價制度，對積極履職、貢獻突出的理事予以表彰鼓勵，對履職不到位的，要相應追究責任。

三要建立健全內(nèi)部管理制度。各試點單位在落實配套政策、強化自主權的同時，要探索將試點中的經(jīng)驗做法上升到制度層面，制定完善人事制度、財務收支、收入分配、績效管理等規(guī)章制度，用制度管人、管事、管權，提高單位的內(nèi)部治理能力，推動規(guī)范運行。

（四）在加強監(jiān)管服務上下功夫。進行法人治理結構建設試點的單位，各方面的自主權較大，更應及時完善監(jiān)管制度，加大監(jiān)管力度。

一是主管部門要在減少對事業(yè)單位微觀管理的同時，切實承擔起監(jiān)管責任，加強對單位遵守行業(yè)法規(guī)政策的監(jiān)管。組織、財政、人力資源社會保障等部門要根據(jù)職責加大對事業(yè)單位執(zhí)行相關法規(guī)政策的監(jiān)督檢查力度，建立制度化、經(jīng)?；膱?zhí)法檢查機制，避免權力下放后的監(jiān)管缺位。

二是與事業(yè)單位績效考核相結合，充分發(fā)揮政府、服務對象和社會公眾等多方面的監(jiān)管作用，建立綜合監(jiān)管體系，用好考核結果，充分發(fā)揮績效考核獎優(yōu)罰劣的“指揮棒”作用。加快實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管，試點單位要全部納入隨機抽查名錄庫，隨機確定執(zhí)法檢查人員，增強監(jiān)管效力。

三是結合社會信用體系建設，建立政府主導、部門協(xié)作、單位自律、公眾參與相結合的事業(yè)單位信用監(jiān)管體系，加大對試點單位失信行為的懲戒力度。要積極推進試點單位重要事項和年度報告公開，對涉及群眾切身利益的重大公益服務事項進行社會公示和聽證，確保服務對象的知情權和監(jiān)督權。

需要特別指出的是，開展事業(yè)單位監(jiān)管工作，不是管住、管死事業(yè)單位，而是通過監(jiān)督單位運行和履行職責情況，引導建立規(guī)范的治理機制，提高服務質(zhì)量和效率，促進社會公益事業(yè)的發(fā)展，滿足人民群眾的公益服務需求，這是加強監(jiān)管工作的最終目的。

（五）在加強黨的建設上下功夫。要認真貫徹落實省委《關于在推進事業(yè)單位改革中加強和改進黨的建設工作的實施意見》，堅持正確的政治方向，確保試點中黨的工作不間斷、黨組織作用不削弱，具體來說要做到三個統(tǒng)一：即理事會決策地位與堅持黨的領導相統(tǒng)一，理事會重大業(yè)務決策與黨組織的職責作用發(fā)揮相統(tǒng)一，理事會用人權與黨管干部原則相統(tǒng)一。試點中，要推動黨組織按照黨章和有關規(guī)定履行職責，支持理事會和管理層開展工作，保證黨的路線方針政策在本單位的貫徹執(zhí)行。要健全“雙向進入、交叉任職”配備方式，黨組織領導班子按照事業(yè)單位章程進入理事會和管理層，理事會和管理層中的黨員領導人員按照黨內(nèi)有關規(guī)定進入黨組織領導班子。理事會和管理層成員的任用與管理，要嚴格按照干部人事管理權限和事業(yè)單位章程辦理。

四、加強組織領導，確保試點工作取得實效

法人治理結構建設試點工作是一項綜合性系統(tǒng)工程，涉及事業(yè)單位管理體制和運行機制的調(diào)整，必須加強組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以開拓創(chuàng)新精神抓好落實，確保試點工作取得實效。

一要解放思想、轉(zhuǎn)變理念。傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制已經(jīng)運行了幾十年，具有強大的制度慣性和路徑依賴。建立健全法人治理結構是事業(yè)單位體制機制的重大變革，是權力利益的深刻調(diào)整，也是保障人民群眾公益服務需求的必由之路。最近，習近平在中央全面深化改革領導小組第二十五次會議上指出：改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。要在這項工作上實現(xiàn)新突破，各部門就必須進一步解放思想、轉(zhuǎn)變理念，增強改革意識、責任意識、服務意識、法治意識，切實轉(zhuǎn)變思想觀念，轉(zhuǎn)變管理方式，積極支持改革，服務改革，勇于擔當，勇于自我革命。進一步加大簡政放權力度，重點研究和解決好對試點單位放哪些權，怎么放權，為事業(yè)單位提供優(yōu)質(zhì)服務和發(fā)展環(huán)境。各試點單位要樹立創(chuàng)新思維、創(chuàng)新理念，既然是試點，就不要受條條框框的束縛，敢于創(chuàng)新、勇于探索，大膽試、大膽闖，在政策法規(guī)范圍內(nèi)，步子可以邁得再大一點，探索更多可復制推廣的經(jīng)驗。

二要加強組織領導，確保工作落實。各主管部門要強化改革的主體責任，把試點工作擺上重要議事日程，認真制定試點工作方案，理順與事業(yè)單位的關系，落實事業(yè)單位法人自主權。組織、財政、人力資源社會保障等部門要完善配套政策，改革措施越實越好、越細越好，真正為事業(yè)單位“松綁減負”。市縣編辦要認真履行牽頭責任，向黨委、政府主要領導做好匯報，爭取領導的重視和支持，結合本地實際制定工作方案，落實部門責任，確保組織領導到位、工作力量到位、任務落實到位。各級要與中小學校長職級制、公立醫(yī)院去行政化、文化事業(yè)單位改革等搞好銜接，統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進，形成改革的疊加效應，進一步激發(fā)單位發(fā)展活力。省編辦將按照省委、省政府要求，制定出臺有關政策，加強業(yè)務培訓，及時協(xié)調(diào)解決試點中遇到的問題。同時，建立工作臺帳，會同省委全面深化改革領導小組辦公室、省政府辦公廳進行專項督導，有關情況定期報告省委、省政府，確保試點工作落到實處、取得實效。

三要加強宣傳引導，營造改革氛圍。法人治理結構建設涉及到事業(yè)單位和人民群眾的切身利益，職工關心，社會關注。因此，必須加強引導，重視宣傳，精心設計方案，采取靈活多樣的方式，加大輿論宣傳力度，努力營造社會關心、重視、支持試點的良好氛圍。要做好單位干部職工的思想政治工作，做好政策解釋，向他們講明試點目的和重要意義，引導干部職工樹立改革意識，充分調(diào)動他們參與試點的積極性，確保試點工作順利進行。□本文系劉維寅主任在全省事業(yè)單位法人治理結構建設試點工作座談會上的講話摘要，題目為編者加E：FQJ

關鍵詞：事業(yè)單位 法人治理結構 試點