范永忠 范龍昌

摘要：中國農(nóng)村扶貧涉及的組織機(jī)構(gòu)膨大，管理層級多，職能條塊分割，加大了農(nóng)村扶貧工作的協(xié)調(diào)難度與運(yùn)行成本；現(xiàn)行農(nóng)村扶貧治理機(jī)制中，農(nóng)村扶貧資金與項(xiàng)目決策職能與執(zhí)行職能合一、監(jiān)督職能缺失，沒有形成應(yīng)有的治理機(jī)制制約功能、制衡功能與目標(biāo)約束功能。所以，我們必須通過制度創(chuàng)新，通過確立法律制度，完善政策體系，建設(shè)保障機(jī)制，細(xì)化扶貧戰(zhàn)略與目標(biāo)，重組扶貧組織機(jī)構(gòu)與管理體制，形成制度規(guī)范下的有效的農(nóng)村扶貧治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：委托—代理；農(nóng)村；扶貧治理機(jī)制；現(xiàn)狀；建議

中圖分類號：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0043-04

一、委托—代理問題與扶貧治理機(jī)制

委托—代理理論一直都被經(jīng)濟(jì)學(xué)家們應(yīng)用于研究現(xiàn)代企業(yè)，即在信息不對稱情況下，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離所造成的委托人利益受損現(xiàn)象。在公共行政領(lǐng)域也存在著眾多的委托代理關(guān)系。由于信息不對稱、外部性、監(jiān)督弱化和激勵不足等原因，同時委托人和代理人的目標(biāo)不一致，出現(xiàn)代理人損害委托人利益的代理問題。代理人作為“經(jīng)濟(jì)人”存在所謂的“機(jī)會主義傾向”。解決代理問題的最佳辦法應(yīng)是建立一套既能夠有效地約束代理人的行為，同時又能激勵代理人按委托人的旨意及設(shè)立的目標(biāo)而努力工作、減少代理成本、實(shí)現(xiàn)委托人與代理人雙方的“帕累托最優(yōu)”的機(jī)制或制度安排——激勵與約束機(jī)制。

扶貧治理機(jī)制就是使代理人最大限度地維護(hù)委托人的利益，避免代理人的道德風(fēng)險和機(jī)會主義傾向以及損害委托人利益的問題發(fā)生。主要是對扶貧治理的目標(biāo)約束、制約機(jī)制和制衡機(jī)制進(jìn)行的一系列制度安排。中國農(nóng)村扶貧是以政府為主導(dǎo)的一種模式，但扶貧治理的主體已經(jīng)超出了政府的多層級政府機(jī)構(gòu)，而延伸到了村社及貧困農(nóng)戶，這些部門在農(nóng)村扶貧及項(xiàng)目管理與實(shí)施過程中扮演的角色就顯得尤為關(guān)注。

因此，扶貧治理機(jī)制應(yīng)由以下要素構(gòu)成，（1）扶貧戰(zhàn)略及目標(biāo)體系；（2）扶貧組織與管理體系。包括扶貧治理決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)；（3）扶貧法規(guī)制度體系。包括：扶貧政策與法規(guī)體系，組織管理、預(yù)算、責(zé)任與績效等制度；（4）扶貧監(jiān)督體系；（5）扶貧信息系統(tǒng)。這五個方面的內(nèi)容和機(jī)制相互聯(lián)系、相互作用，構(gòu)成一個有機(jī)整體。

二、中國扶貧治理機(jī)制中的委托—代理關(guān)系

委托代理理論的研究主要是從個體的角度出發(fā)的，所以無論是部門外部還是部門內(nèi)部的委托代理關(guān)系，其實(shí)質(zhì)都是各部門的領(lǐng)導(dǎo)代表其部門參加博弈。威爾遜（Wilson）曾經(jīng)指出在政府機(jī)構(gòu)代理關(guān)系中的兩個關(guān)鍵特征:一是代理人有多重任務(wù)；二是政府機(jī)構(gòu)有多重委托人。在農(nóng)村扶貧過程中，政府機(jī)構(gòu)也難逃這種厄運(yùn)，如多個利益集團(tuán)會對某一公共支出部門的決策施加影響。

1.農(nóng)村扶貧組織及參與主體。中國的扶貧開發(fā)實(shí)行分級負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。為了協(xié)調(diào)各個參與農(nóng)村扶貧的部門之間的關(guān)系，從中央到地方都成立了各級政府的跨部門扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組是國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在領(lǐng)導(dǎo)小組之下，國家相關(guān)部委、省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也成立了專門的扶貧開發(fā)辦公室，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。中央的各項(xiàng)扶貧資金在每年年初一次下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市，實(shí)行扶貧資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“四個到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。所有到省的扶貧資金一律由省級人民政府統(tǒng)一安排使用，并由各有關(guān)部門規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目。

中國農(nóng)村扶貧參與主體眾多，主要參與主體為各級政府相關(guān)部門組成的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和扶貧機(jī)構(gòu)：（1）國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；（2）國家部委。國家（地方發(fā)改委）與以工代賑計(jì)劃、財(cái)政部與財(cái)政發(fā)展資金、中國農(nóng)業(yè)銀行與專項(xiàng)扶貧貸款以及政府其他業(yè)務(wù)部委；同時，相應(yīng)各地方也設(shè)立對應(yīng)扶貧機(jī)構(gòu)：（3）省扶貧機(jī)構(gòu)；（4）地市級扶貧機(jī)構(gòu)；（5）縣級扶貧機(jī)構(gòu)；（6）鄉(xiāng)村扶貧；（7）貧困農(nóng)戶；在不考慮各機(jī)構(gòu)內(nèi)部層級機(jī)制的情況下，農(nóng)村扶貧參與主體層級鏈達(dá)到6～7級。

2.扶貧治理機(jī)制中的多層委托—代理關(guān)系。國家扶貧資金的管理層有四層，并且是按行政規(guī)則逐級管理的，這種管理可以看做是多重委托—代理，即國家、省（市）、地區(qū)、縣這四級管理層之間存在一種委托—代理關(guān)系，其中，國家是最初委托人，縣是最終代理人，?。ㄊ校?、地區(qū)既是一級委托人，又是一級代理人，他們之間的錯綜復(fù)雜關(guān)系約束著扶貧資金的使用效益。上級政府與下級政府的委托代理關(guān)系、政府部門與支出部門的委托代理關(guān)系、政府部門與政府官員之間的委托代理關(guān)系、扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過程中的委托代理關(guān)系等。目前中國的這種委托—代理關(guān)系一般都沒有簽訂具有強(qiáng)約束力的或比較規(guī)范的合同契約，只是根據(jù)國家扶貧戰(zhàn)略及目標(biāo)任務(wù)要求和各地貧困人口、貧困狀況來確定扶貧資金的總規(guī)模，然后再將資金下?lián)芙o各省相關(guān)的扶貧部門。同理，省與地區(qū)之間、地區(qū)與縣之間也存在類似問題。從運(yùn)行過程看，這種多重委托—代理關(guān)系使信息的傳遞，責(zé)任的歸屬逐漸變得模糊起來，找不到對扶貧資金真正負(fù)責(zé)任的人，這種管理狀況不是造成扶貧資金的流失，就是造成扶貧資金的低效率投放。在農(nóng)村扶貧過程中，因內(nèi)部信息或外部信息問題而導(dǎo)致道德風(fēng)險或逆向選擇行為，影響政府扶貧預(yù)算資源配置效率。

三、中國農(nóng)村扶貧治理機(jī)制現(xiàn)狀分析

1.農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)定位與政府預(yù)算。從中國反貧困戰(zhàn)略的形成及其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和指導(dǎo)方針上，我們可以看出，中國政府實(shí)行的是以促進(jìn)貧困人口集中區(qū)域自我發(fā)展能力的提高和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)減緩和消除貧困目標(biāo)的戰(zhàn)略。實(shí)行分級負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。這種戰(zhàn)略存在的主要問題：（1）在扶貧主體的確定上，過高估計(jì)了政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長成果分配中的作用。（2）在扶貧客體的確定上，注重宏觀區(qū)域貧困，對微觀層次上的貧困村、貧困戶重視不夠。（3）在扶貧方式上，注重物質(zhì)資本的輸入，相對忽視了對人力資本的的開發(fā)與塑造。（4）在扶貧內(nèi)容上，重視改善供給，輕視刺激需求。

對于中國農(nóng)村的扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行的政府預(yù)算管理沒有一個科學(xué)保障體系，在治理機(jī)制、預(yù)算管理及內(nèi)部控制方面沒有形成關(guān)聯(lián)體系，預(yù)算編制、執(zhí)行、評價作為一個完整的過程，不僅是一個連續(xù)一體化的過程，而且是相互作用，周而復(fù)始的循環(huán)，以實(shí)現(xiàn)對整個扶貧運(yùn)行過程和結(jié)果的最終控制。近年來，農(nóng)村扶貧過程中所暴露的預(yù)算管理中種種問題，與忽視整體治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的改革路徑不無關(guān)系。

2.扶貧組織機(jī)構(gòu)膨大，層級多，管理協(xié)調(diào)成本高。扶貧組織與管理體系是扶貧開發(fā)的組織載體和依托，它構(gòu)成反貧困的運(yùn)作系統(tǒng)和傳導(dǎo)機(jī)制。中國農(nóng)村扶貧實(shí)踐中，扶貧組織與管理體系主要問題為：一是機(jī)構(gòu)組織膨大、管理層級多。中國農(nóng)村扶貧組織中形成中央、省（自治區(qū)）、地市、縣、鄉(xiāng)、村六級行政組織機(jī)構(gòu)，這些行政部門的作用在農(nóng)村的扶貧實(shí)踐中并沒有得到充分體現(xiàn)；二是扶貧機(jī)構(gòu)與地方的市、縣、鄉(xiāng)各級政府之間沒有直接的直線隸屬關(guān)系，所需扶貧經(jīng)費(fèi)只能向有財(cái)權(quán)的各級主管機(jī)關(guān)申請，對扶貧的統(tǒng)一規(guī)劃和部署也無從做出；三是在扶貧資金管理體制上，條塊分割，責(zé)權(quán)分離，扶貧步調(diào)難以協(xié)調(diào)一致。各部門資金按各自行政渠道切塊下?lián)?，資金使用分散，缺乏必要的監(jiān)督管理，以致資金使用效益較差，資金浪費(fèi)、沉淀甚至損失嚴(yán)重；四是貧困農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)功能缺位。農(nóng)村組織在落實(shí)社會福利、社會救助、社會慈善、治安、計(jì)劃生育、衛(wèi)生服務(wù)、司法矯正、環(huán)境保護(hù)、社會糾紛基層調(diào)解和生活服務(wù)等諸多方面都發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性作用。貧困農(nóng)村的社會組織水平一般都很低，村民自治組織在人民公社解體后并沒有真正建立起來，社區(qū)的公共管理和公共服務(wù)處于“無人管事”的狀態(tài)；五是農(nóng)村扶貧工作是完成某種“政治任務(wù)”。尤其縣鄉(xiāng)級定期換屆幾年一個輪回，直接影響到扶貧模式的選擇、扶貧對象的瞄準(zhǔn)、扶貧深入的程度等方方面面的問題。在扶貧中采取這樣一種組織形式其結(jié)果是：一方面，扶貧工作組力量薄弱，不堪重負(fù)；另一方面，其他大量有效的扶貧資源被閑置，沒有對政府現(xiàn)有的各種行政資源進(jìn)行有效配置。

3.扶貧治理決策與執(zhí)行功能模糊，內(nèi)部人控制問題嚴(yán)重。扶貧組織機(jī)構(gòu)膨大，條塊分割，扶貧資金的多頭籌集和多頭管理，有國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室管扶貧的議事協(xié)調(diào)、國家發(fā)展改革委員會地方司管以工代賑扶貧資金項(xiàng)目、國家財(cái)政部農(nóng)業(yè)司管財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目、國家農(nóng)業(yè)銀行管信貸扶貧資金項(xiàng)目、國家民政部管救濟(jì)（供養(yǎng)）扶貧等；在地方，從省到縣也設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，特別是西部各省除了對應(yīng)設(shè)立上述機(jī)構(gòu)外，還有民族地區(qū)開發(fā)辦等。并且資金及項(xiàng)目決策與執(zhí)行功能沒有很好的分離，“內(nèi)部人控制”問題嚴(yán)重。例如有的縣把扶貧資金的一部分挪用補(bǔ)發(fā)職工的拖欠工資；有的把扶貧資金用作部分工業(yè)項(xiàng)目的補(bǔ)充流動資金；也有相當(dāng)一部分嚴(yán)重不符合放款規(guī)定，如用扶貧資金炒股，炒房地產(chǎn)，大吃大喝，公款私用，購置高檔辦公用具等。這類現(xiàn)象不僅在扶貧資金管理機(jī)構(gòu)存在，而且在涉及到資金具體使用的有關(guān)部門內(nèi)也普遍存在。

4.扶貧法規(guī)、政策、制度不健全。一是扶貧政策法規(guī)。中國現(xiàn)在扶貧工作還未立法，對扶貧中出現(xiàn)的問題目前主要靠政策約束，并且以財(cái)政政策為主，政策的整體變動、區(qū)域變動和時間性變動較大，實(shí)際執(zhí)行中的彈性也大。二是制度保障。集中體現(xiàn)在貧困農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)制度的缺失與不完善.典型的“二元結(jié)構(gòu)”在貧困農(nóng)村體現(xiàn)尤為突出，具體表現(xiàn)為農(nóng)村收入分配上的不公平，人力資源投入嚴(yán)重不足，受教育上的不平等，社會保障上的邊緣性，文化、衛(wèi)生與基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，城市化進(jìn)程配套制度不到位，財(cái)政轉(zhuǎn)移支出不平衡，農(nóng)民土地權(quán)益常受侵害，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺，農(nóng)業(yè)風(fēng)險化解困難，農(nóng)村返貧困問題嚴(yán)重，扶貧資金屢被侵占，戶籍沒有體現(xiàn)國民待遇，生態(tài)環(huán)境得不到改善，政治參與不夠等等嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.扶貧監(jiān)督功能缺失。中國農(nóng)村扶貧監(jiān)督體系缺失具體表現(xiàn)為: 一是沒有專門設(shè)立監(jiān)督反貧困治理工作的機(jī)構(gòu)。政府無法對扶貧項(xiàng)目實(shí)施必要的管理及對扶貧部門的工作績效進(jìn)行有效核查。特別是由于中國扶貧機(jī)構(gòu)并沒有按照財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)代管理制度進(jìn)行設(shè)置，所以導(dǎo)致一些扶貧部門在實(shí)際工作中自覺不自覺地把自身等同于類似于財(cái)政部門的政府組閣部門，催生了尋租（權(quán)）等腐敗現(xiàn)象。而監(jiān)督體制在扶貧資金管理上所缺少的制度化檢查和責(zé)任追究，無疑更助長了扶貧資金的“漏出”，增大了扶貧運(yùn)作的成本；二是缺乏公眾強(qiáng)有力的外部監(jiān)督。政府部門暫時不能把扶貧項(xiàng)目實(shí)施的步驟、對象、存在的問題、資金到位的情況、資金發(fā)放的情況等向廣大群眾定期公示，接受群眾的監(jiān)督，而各鄉(xiāng)、村的扶貧組織還不能做到及時解答群眾提出的疑問，目前的反貧困治理還很難真正做到公平、公正和公開。

6.扶貧信息報(bào)告系統(tǒng)。中國目前的貧困人口是國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)農(nóng)戶抽樣調(diào)查結(jié)果推斷出來的，只有總量和大致的地區(qū)分布，并不知道哪些農(nóng)戶和人口是貧困戶和貧困人口。這種狀況必然使扶貧工作的針對性大大削弱，相當(dāng)一部分貧困縣目前實(shí)行所有農(nóng)村戶口的居民都有資格獲得扶貧貸款的政策。這種狀況不改善，即使銀行體制的改革使大部分貸款能夠到戶，也避免不了扶貧投資的利益大多為非貧困人口享用的可能。

四、農(nóng)村扶貧治理機(jī)制改進(jìn)的建議

通過上述對中國農(nóng)村扶貧治理機(jī)制的分析，我們必須通過制度創(chuàng)新，確立法律制度，完善政策體系，建設(shè)保障機(jī)制，細(xì)化扶貧戰(zhàn)略與目標(biāo)，重組扶貧組織機(jī)構(gòu)與管理體制，形成制度規(guī)范下的有效的農(nóng)村扶貧治理機(jī)制。

1.改革政府扶貧預(yù)算管理，保障農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。深化包括部門預(yù)算改革、績效預(yù)算改革等各項(xiàng)財(cái)政管理體制改革，提高預(yù)算管理的“精細(xì)化、科學(xué)化”水平。其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵包括戰(zhàn)略預(yù)算編制準(zhǔn)確、實(shí)際運(yùn)作管理高效及戰(zhàn)略風(fēng)險評估、識別、調(diào)控有效。其有效執(zhí)行必須依靠各級政府管理主體（各級責(zé)任中心）的決策和執(zhí)行效率，這取決于各級責(zé)任主體及利益相關(guān)者的素質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)、管理模式、財(cái)權(quán)配置等制度安排，這是農(nóng)村扶貧治理機(jī)制有效性的保證。

農(nóng)村扶貧預(yù)算管理要做好以下幾個環(huán)節(jié)的工作: 一是必須把扶貧戰(zhàn)略管理目標(biāo)有效嵌入預(yù)算管理體系中，使目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可操作的預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)；二是由于農(nóng)村扶貧周期較長，不確定性大，管理風(fēng)險性的存在，其效率決定扶貧戰(zhàn)略預(yù)算管理效率；把預(yù)算作為調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)，對資金運(yùn)行過程和結(jié)果進(jìn)行有效調(diào)控，這是預(yù)算運(yùn)行的關(guān)鍵；三是扶貧資金及項(xiàng)目運(yùn)行效率的評價。這是扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)管理循環(huán)的基礎(chǔ)；四是績效考評制度是結(jié)果導(dǎo)向管理理念的重要體現(xiàn)和衡量項(xiàng)目執(zhí)行效果、實(shí)行問責(zé)制的重要手段。對應(yīng)立項(xiàng)時的各項(xiàng)重要內(nèi)容和影響評估，有助于督促立項(xiàng)論證形成的保障政策得到有效落實(shí)。

2.重組扶貧組織與管理機(jī)構(gòu)，使決策與執(zhí)行職能分離。地方政府專職扶貧部門的定位。具體而言，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，明確職責(zé)、合理定位。省級政府扶貧機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對扶貧進(jìn)行總體的安排部署，通過區(qū)域政策和地區(qū)發(fā)展政策對貧困地區(qū)的政策性損失進(jìn)行補(bǔ)償，為引進(jìn)資本提供寬松的政策環(huán)境，以改善基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)手段降低貧困地區(qū)的交易成本。市一級更多的是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)角色?？h政府負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施和執(zhí)行，與省、市政府相比較，應(yīng)重點(diǎn)突出縣政府的扶貧職責(zé)，依靠產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃促進(jìn)貧困地區(qū)比較優(yōu)勢項(xiàng)目的發(fā)育；鄉(xiāng)政府是縣級政府管理的最直接的延伸，其主要職責(zé)是協(xié)助上級政府，并具體落實(shí)。

政府專職扶貧部門與其他非專職扶貧機(jī)構(gòu)的關(guān)系定位。確立政府專職扶貧部門的主導(dǎo)地位。確定政府專職扶貧部門作為主管部門的行政職權(quán)，整合其他非專職扶貧機(jī)構(gòu)的扶貧資源，確定扶貧事務(wù)接受專職扶貧部門的統(tǒng)一管理。建議將扶貧開發(fā)辦公室由政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)整為政府組成部門，行使行政審批和項(xiàng)目主管職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)管理責(zé)任，使其與扶貧開發(fā)的長期性、艱巨性、戰(zhàn)略性統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

規(guī)范村民自治，加強(qiáng)村級組織建設(shè)，完善社會保障體系建設(shè)，尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的實(shí)現(xiàn)形式和機(jī)制。從法律、制度、體制、機(jī)制、組織和方式等方面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動。突破村民自治困境，化解村民自治的約束機(jī)制和制約因素，著力培育、發(fā)展與村民利益密切相關(guān)的社會服務(wù)組織，拓寬公共參與渠道，疏通利益表達(dá)機(jī)制，為提高貧困人口的體力和智力素質(zhì)創(chuàng)造條件。

3.完善扶貧法規(guī)制度體系。盡快制定反貧困法 。反貧困法的內(nèi)容必須對貧困線、貧困監(jiān)測系統(tǒng)、扶貧資金的籌集、扶貧系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)、扶貧工作的監(jiān)督、扶貧計(jì)劃的制定與實(shí)施各個環(huán)節(jié)給予科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)定。

完善政策體系。完善的反貧困政策體系是中國農(nóng)村反貧困治理的重要組成部分，它可以為中國扶貧制度從縱向扶貧向橫向扶貧的轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)有力的支撐和保障，改變目前財(cái)政政策運(yùn)用得較多而其他政策明顯不足的趨勢，完善中國農(nóng)村反貧困政策體系必須綜合發(fā)揮包括財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等各項(xiàng)政策的作用。

健全農(nóng)村扶貧治理配套制度。一是完善貧困農(nóng)村公共服務(wù)制度。按國民待遇原則完善貧困農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)制度，消除城鄉(xiāng)差別，并有計(jì)劃、逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)全覆蓋。二是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。明晰土地產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格土地征用的規(guī)范管理、不斷完善土地流轉(zhuǎn)手段，妥善解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，把土地征用制度改革同農(nóng)民的生存保障結(jié)合起來。三是創(chuàng)新農(nóng)村金融、保險制度。統(tǒng)籌農(nóng)村金融需求，解決農(nóng)村支農(nóng)金融機(jī)構(gòu)布局不合理，金融產(chǎn)品不適、農(nóng)村農(nóng)戶貸款抵押擔(dān)保缺乏的問題；農(nóng)業(yè)保險供給不足、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險無法化解，需要國家在政策制度上進(jìn)行合理安排，使農(nóng)村及貧困地區(qū)能夠得到應(yīng)有的保障。四是生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)制度。制定生態(tài)環(huán)境考察評估制度，對不適宜人類居住的地區(qū)，采取生態(tài)移民方式進(jìn)行化解，并進(jìn)行逐步治理；同時采取引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、減少生態(tài)環(huán)境與資源負(fù)擔(dān)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。五是農(nóng)村人力資源開發(fā)。逐步形成一個多渠道、多層次、多形式的農(nóng)村勞動力職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)格局，解決貧困農(nóng)戶求學(xué)與就業(yè)的矛盾。

4.建立嚴(yán)格規(guī)范的檢查、監(jiān)督和評估制度。增加扶貧工作的公開性和透明度，把項(xiàng)目決策程序、扶貧資金和物資的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和程序、項(xiàng)目驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和程序全部公開，使貧困群眾和新聞媒體能有效地監(jiān)督整個扶貧過程。把貧困地區(qū)群眾的綜合評價和扶貧工作的效果及扶貧干部的廉潔自律作為對扶貧干部的評價和晉升標(biāo)準(zhǔn)，從而避免弄虛作假、謊報(bào)政績的現(xiàn)象發(fā)生。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)和檢察院對扶貧工作要嚴(yán)格依法監(jiān)督。對違法犯罪及侵犯貧困人口權(quán)益的行為要嚴(yán)肅查處。同時，所有扶貧工程完工后要報(bào)項(xiàng)目資金主管部門驗(yàn)收，接受財(cái)務(wù)審計(jì)。貧困縣、貧困鄉(xiāng)要自檢自查，接受上級政府、監(jiān)察及司法部門的聯(lián)合驗(yàn)收檢查。項(xiàng)目完成后，要組織政府相關(guān)部門干部、專家和群眾代表參加的綜合評估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

5.建立客觀、動態(tài)的貧困監(jiān)測報(bào)告系統(tǒng)。構(gòu)筑持續(xù)監(jiān)控、功能較完備的信息系統(tǒng)，實(shí)時連接扶貧管理各環(huán)節(jié)。在全國扶貧機(jī)構(gòu)組織范圍內(nèi)建立扶貧統(tǒng)計(jì)與報(bào)告系統(tǒng)，覆蓋各省、市、縣、鄉(xiāng)、村，其具體職責(zé)是根據(jù)各地農(nóng)村扶貧情況，統(tǒng)計(jì)貧困人口數(shù)字、扶貧資金投入、扶貧項(xiàng)目進(jìn)展和脫貧等信息，保證和監(jiān)督貧困統(tǒng)計(jì)信息的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，為各級政府在扶貧決策時提供科學(xué)的依據(jù)并提供咨詢服務(wù)。這樣可以較好地防止貧困統(tǒng)計(jì)信息的失真，提高扶貧工作的效率。

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[責(zé)任編輯 吳高君]