王路瑤 關(guān)志強(qiáng)

摘要：近年來(lái)，中央以及地方各級(jí)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的決心日益彰顯，伴隨著各種調(diào)控政策的出臺(tái)，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控“重拳出擊”的效果已初見端倪，一定程度上抑制了房地產(chǎn)市場(chǎng)不健康發(fā)展的勢(shì)頭。但也應(yīng)該看到，政府的宏觀調(diào)控政策還存在一定缺陷，并面臨著一系列挑戰(zhàn)。通過對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的效果進(jìn)行梳理，試圖分析對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控效果不佳的原因，在此基礎(chǔ)上提出完善房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；宏觀調(diào)控；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F12文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）22-0013-02

房地產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，被喻為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“支柱產(chǎn)業(yè)”，其興衰直接關(guān)系著上下游眾多行業(yè)的發(fā)展變遷。近年來(lái)房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了囤房、炒房、價(jià)格虛高等諸多不良的發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了重大影響。鑒于此，中國(guó)政府相繼出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，如“新國(guó)十一條”等，并取得了一定的效果。然而中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)是十分復(fù)雜的，自1998年以來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策的主基調(diào)從鼓勵(lì)發(fā)展到緊縮限制，再到促進(jìn)發(fā)展，最后是嚴(yán)厲調(diào)控，前后共歷經(jīng)四個(gè)不同的階段。通過對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控脈絡(luò)的分析，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，只有2008年8月至2009年2月以及2011年10月，全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格環(huán)比指數(shù)連續(xù)小于100，在上述兩個(gè)時(shí)間段房?jī)r(jià)在連續(xù)下降，其他時(shí)間都陷入了“邊調(diào)邊漲”的怪圈，因此從整體上講，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的效果并不算理想。因此，通過對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策及其效果的梳理，試圖分析房地產(chǎn)調(diào)控效果不佳的原因，并提出完善房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的對(duì)策建議。

一、房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的效果述評(píng)

1．貨幣政策。2010年初至2011年上半年，央行共提高存款準(zhǔn)備金率12次，目前已達(dá)21．5%，為歷史新高。僅2011年上半年已上調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率3 次，每次0．25%，提高利率是為了實(shí)現(xiàn)有效抑制通貨膨脹、提高融資成本、降低銀行負(fù)擔(dān)等目的，這在客觀上提高了開發(fā)商的融資成本和購(gòu)房者的貸款支出。但也有不少研究認(rèn)為貨幣政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控并未產(chǎn)生顯著影響。史永東等在一個(gè)隨機(jī)最優(yōu)控制模型中檢驗(yàn)了房?jī)r(jià)的決定因素，結(jié)果表明房?jī)r(jià)受自身變動(dòng)的影響最大，抵押貸款利率對(duì)房?jī)r(jià)的影響缺乏經(jīng)濟(jì)顯著性，央行實(shí)施的加息政策并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)[1]。張遷平、周文興在對(duì)1999—2006年房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響因素進(jìn)行典型相關(guān)分析后也認(rèn)為利率政策調(diào)控房?jī)r(jià)的效果不明顯[2]。

2．土地政策。與國(guó)外主要采用貨幣政策干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)不同，土地政策在中國(guó)得到了更廣泛的運(yùn)用。在土地政策調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的渠道方面，主要依賴四種渠道：即土地的供應(yīng)總量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)方式和政府部門的管理政策。其中供應(yīng)總量通過影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的供應(yīng)總量和預(yù)期來(lái)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)通過影響房地產(chǎn)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)以及區(qū)位來(lái)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地供應(yīng)中出讓和劃撥的比例能夠通過影響商品房與經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)比例來(lái)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)，政府部門的管理政策能通過穩(wěn)定市場(chǎng)秩序的方式影響房地產(chǎn)市場(chǎng)。在土地政策的調(diào)控效果方面，不難發(fā)現(xiàn)，通過對(duì)比土地市場(chǎng)治理整頓前后土地開發(fā)面積、房地產(chǎn)土地購(gòu)置面積、房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)總量等主要指標(biāo)的變化情況，此輪對(duì)土地市場(chǎng)的治理有效的遏制了房地產(chǎn)過熱的狀況。但是，目前國(guó)家在土地制度上存在土地取得方式雙軌制、土地名義所有權(quán)與實(shí)際所有權(quán)相分離的情況，在土地市場(chǎng)上存在地方政府違規(guī)操作“招拍掛”執(zhí)行不徹底以及出讓信息不透明的做法，因此這在很大程度上制約了土地政策的調(diào)控效果[3]。

3．稅收政策。開征房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)調(diào)控中最為重要的政策之一，成為很多專家認(rèn)定的抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格過快上漲的“晴雨表”。一旦實(shí)施房產(chǎn)稅，就意味著投機(jī)者持有的房產(chǎn)，即使不交易也要上稅，倘若坐等升值就立刻會(huì)被套牢，這樣的資產(chǎn)無(wú)疑是不能升值的。然而，房產(chǎn)稅實(shí)際上也面臨兩種選擇：要么是象征性地收一點(diǎn)，那將不足以抵消房地產(chǎn)升值帶來(lái)的效益，也就不會(huì)產(chǎn)生明顯作用；要么是讓投機(jī)者感到承受高額稅負(fù)的壓力，如此就會(huì)造成投機(jī)者的瘋狂出逃等一系列不可預(yù)知的后果。

通過對(duì)比經(jīng)過數(shù)據(jù)處理后2003年第一季度至2007年第二季度的房?jī)r(jià)指數(shù)，國(guó)家實(shí)施的房地產(chǎn)稅收調(diào)控并未明顯遏制房?jī)r(jià)上漲的趨勢(shì)，稅收調(diào)控效果差的原因包括房地產(chǎn)稅收占開發(fā)成本比例偏小，房地產(chǎn)業(yè)的壟斷性為房地產(chǎn)商提供了轉(zhuǎn)移賦稅的機(jī)會(huì)，房地產(chǎn)“利益聯(lián)盟”形成的“規(guī)制俘獲”以及現(xiàn)行稅制本身存在問題等[4]。此外，流通環(huán)節(jié)稅費(fèi)過多、征稅范圍過窄以及計(jì)稅依據(jù)不合理是目前房地產(chǎn)稅制中存在的主要問題[5]。

二、房地產(chǎn)調(diào)控效果不佳的原因分析

簡(jiǎn)言之，當(dāng)前對(duì)房地產(chǎn)實(shí)施調(diào)控的效果并不理想。宏觀調(diào)控效果不顯著的主要原因，有以下幾個(gè)方面。

1．房地產(chǎn)市場(chǎng)制度不完善。一方面，預(yù)售制度并不完善。1994年中國(guó)出臺(tái)《城市房地產(chǎn)管理法》，正式建立了預(yù)售許可制度，近年來(lái)，相關(guān)部門相繼出臺(tái)了《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，但是有關(guān)商品房預(yù)售的制度仍不夠完善。主要表現(xiàn)在預(yù)售信息不透明，預(yù)售資金監(jiān)管不嚴(yán)格等方面。另一方面，稅收結(jié)構(gòu)不甚合理。中國(guó)房地產(chǎn)稅制構(gòu)成的特點(diǎn)是：房地產(chǎn)開發(fā)、流通環(huán)節(jié)稅費(fèi)多，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，從某種程度上制約了房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；房地產(chǎn)保有階段課稅少，負(fù)擔(dān)輕，導(dǎo)致炒賣現(xiàn)象嚴(yán)重。加之土地出讓金使用制度、土地征收與出讓制度均存在不完善之處，房地產(chǎn)市場(chǎng)的制度缺失凸顯了實(shí)行宏觀調(diào)控的必要性，這些制度缺失反過來(lái)也從客觀上制約了宏觀調(diào)控的效果。

2．調(diào)控政策本身存在一定局限性，地方政府對(duì)中央政策的落實(shí)不到位。不可否認(rèn)，國(guó)家出臺(tái)了大量房地產(chǎn)調(diào)控政策，但具體落實(shí)到調(diào)控政策的實(shí)施，還要依托地方政府的執(zhí)行力度。歷次緊縮性調(diào)控期間，總有個(gè)別地方政府執(zhí)行不力：限購(gòu)等各項(xiàng)調(diào)控政策在執(zhí)行中被“弱化”、廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房的供給乏力、個(gè)別地方還有虛報(bào)數(shù)字之嫌。中國(guó)房地產(chǎn)歷次調(diào)控政策對(duì)于調(diào)控目標(biāo)都沒有加以明確界定，只是說(shuō)“要促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”、“采取堅(jiān)決的措施，遏制房?jī)r(jià)的過快上漲”等等。究竟什么是健康發(fā)展，漲幅多大才算是過快上漲，均很難量化，在調(diào)控目標(biāo)不夠明確的情況下，調(diào)控政策是否可以深入進(jìn)行不可避免地引起市場(chǎng)各方的猜測(cè)和質(zhì)疑。

3．調(diào)控難以長(zhǎng)期持續(xù)。雖然中央調(diào)控的決心和力度如此之大，但刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)走高的制度性因素并未得到根本消除。首先是土地財(cái)政問題，地方政府與中央政府利益博弈的格局未曾改變，地方政府推高地價(jià)的沖動(dòng)始終存在，目前僅僅受到一定程度上的抑制而已。因此，目前的調(diào)控政策只能是權(quán)宜之計(jì)。用強(qiáng)力的行政手段“堵”住涌向房地產(chǎn)的投資，而“疏”的手段或渠道不能有效建立。因此，目前的調(diào)控是階段性的，尚不具備長(zhǎng)期持續(xù)的條件。

4．世界宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)調(diào)控成效產(chǎn)生較大影響。近幾年來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)一體化快速推進(jìn)，中國(guó)作為一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體從中受益匪淺，但也要看到，世界宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的波動(dòng)制約著中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策的選擇。以2010年為例，正當(dāng)中國(guó)進(jìn)行樓市調(diào)控之時(shí)，美國(guó)從11月開始宣布第二次“量化寬松”的貨幣政策，這制約了中國(guó)“從緊”調(diào)控政策效果的發(fā)揮。

三、完善房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的對(duì)策建議

1．加快房地產(chǎn)稅制改革步伐，逐步完善房地產(chǎn)市場(chǎng)制度建設(shè)。征收房地產(chǎn)稅是中國(guó)房地產(chǎn)稅制改革的題中之義，是打擊囤地炒房、抑制投機(jī)行為的有效手段。目前國(guó)家已在上海以及重慶開始房地產(chǎn)稅征收的試點(diǎn)工作，并取得了初步成效。但也存在量稅過低、實(shí)施不徹底等問題，不能從根本上起到打擊囤房、炒房行為的效果。應(yīng)進(jìn)一步完善房地產(chǎn)稅制，對(duì)征收范圍、稅率多少、房屋等級(jí)的界定、房屋的價(jià)值評(píng)估及相應(yīng)的申訴程序等組織專家學(xué)者進(jìn)一步探討并進(jìn)行科學(xué)的評(píng)定?？梢越梃b歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如德、美、英都設(shè)有相應(yīng)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了相應(yīng)的減免措施。

2．強(qiáng)化對(duì)政策實(shí)施的監(jiān)督力度，不斷完善房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控手段。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳就已經(jīng)發(fā)出《關(guān)于建立國(guó)家土地監(jiān)督制度有關(guān)問題的通知》，要求嚴(yán)格監(jiān)管各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄向及計(jì)劃單列市）的土地審批，相關(guān)部委組成調(diào)查組，赴全國(guó)各地調(diào)查房地產(chǎn)調(diào)控結(jié)果。但監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督效果持續(xù)性不強(qiáng)，使得一些違法違規(guī)行為不斷出現(xiàn)，政策的作用難以有效發(fā)揮，而監(jiān)督作為政策實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，對(duì)政策效果起到至關(guān)重要的作用，必須引起高度重視。要加大打擊違法違規(guī)事件、案件的力度，明確土地違法刑責(zé)，讓宏觀調(diào)控政策的效果得以真正體現(xiàn)。

3．深化政治制度和土地制度改革，為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。為切實(shí)調(diào)動(dòng)地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控上的積極性，必須逐步改革“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的分稅體制，弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。改革當(dāng)前單純價(jià)高者得的“招、拍、掛”土地供給方式，綜合考慮土地競(jìng)價(jià)模式，同時(shí)跳出城市土地這個(gè)框架，探索和試點(diǎn)農(nóng)村宅基地的合法流轉(zhuǎn)，這對(duì)有效增加城市住宅用地供給具有重大意義。只有改善中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的制度環(huán)境，宏觀調(diào)控政策才能起到良好的效果。

4．注意協(xié)調(diào)好中央及地方政府的利益關(guān)系。中央政府與地方政府的利益關(guān)系是總體與部分的關(guān)系，二者應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性。中央政府應(yīng)該利用有效的管制政策，實(shí)現(xiàn)各利益主體間利益的協(xié)調(diào)和均衡，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。改變土地財(cái)政收入體系，實(shí)行收支兩條線，同時(shí)給地方政府在土地出讓金方面一定的返還機(jī)制。

總而言之，現(xiàn)階段政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控已初見成效，但也存在一些不足之處，下階段的主要任務(wù)是鞏固宏觀調(diào)控的成果和爭(zhēng)取更大的勝利，才能更好地完成對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，滿足廣大人民的切身利益，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，這也是國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的終極目的。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 吳高君]