作者簡(jiǎn)介：張華（1961-）女，遼寧錦州人，職稱(chēng)：講師，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

摘要：農(nóng)民失地問(wèn)題，是城市化和工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，必然出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。它的出現(xiàn)打破了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也引發(fā)了許多社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。本文就失地農(nóng)民的現(xiàn)狀、形成的原因，進(jìn)行了深入分析，在此基礎(chǔ)上，提出了解決失地農(nóng)民問(wèn)題的主要途徑。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；現(xiàn)狀；原因；途徑

在新的歷史時(shí)期內(nèi)（在關(guān)于農(nóng)民的一系列概念中），又形成或分化出新的社會(huì)群體——失地農(nóng)民。由于它的迅速形成并逐漸擴(kuò)大，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著巨大改變。據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出，目前中國(guó)失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬(wàn)—5000萬(wàn)，并且每年以約300萬(wàn)人的數(shù)量遞增。其主要特征表現(xiàn)為：“務(wù)農(nóng)者無(wú)地，上班者無(wú)崗，低保者無(wú)份，求助者無(wú)門(mén)”。正因?yàn)槿绱?，而引發(fā)的矛盾和各種連帶的沖突，不僅關(guān)系到全社會(huì)發(fā)展的大局；而且還會(huì)影響全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；不僅影響以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程，而且還會(huì)影響黨和政府在廣大農(nóng)民心中的形象。因此，我們有必要對(duì)此失地農(nóng)民、失地問(wèn)題進(jìn)行深入的研究，力求找到解決的辦法

1.失地農(nóng)民問(wèn)題的基本現(xiàn)狀

1.1工作就業(yè)難

在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，失地農(nóng)民的地位明顯處于劣勢(shì)。其原因在于：年齡偏大，文化偏低，技能偏缺，加之，農(nóng)村信息和就業(yè)渠道不暢，不僅嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民，向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，而且即使實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移，也難長(zhǎng)久的從事某一固定的工作，合同期滿(mǎn)或精簡(jiǎn)人員時(shí)，這部分人往往首當(dāng)其沖下崗或被裁減。

1.2社會(huì)保障難

對(duì)農(nóng)民而言，失去土地即意味著失去了生存的源泉。面臨失地以及失地后將要發(fā)生的狀況，農(nóng)民首先想到的、普遍擔(dān)心的、也是最為關(guān)注的，不外乎是養(yǎng)老保障問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，目前給予農(nóng)民失地的安置補(bǔ)助費(fèi)用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能提供給農(nóng)民伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所應(yīng)得到和滿(mǎn)足的社會(huì)保障而日趨增長(zhǎng)的需要，或者說(shuō)，“最后保障”的社會(huì)功能，僅憑借現(xiàn)實(shí)所提供的這些政策補(bǔ)助，難以使農(nóng)民在未來(lái)的生產(chǎn)和生活中，擁有更多的穩(wěn)定心理和物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)農(nóng)民失去土地唯一的生活來(lái)源時(shí)，政府提供的那些有限補(bǔ)助，想再造一個(gè)失地農(nóng)民的可持續(xù)的生計(jì)空間，恐怕連政府本身都有些底氣不足。

1.3生活收入難

對(duì)于失地農(nóng)民，政府給予了很多關(guān)注，盡可能以最大的支付，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“無(wú)限”期望，其中解決農(nóng)民住房即“上樓”問(wèn)題，對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不失為是件好事。但有三個(gè)擔(dān)心問(wèn)題不能不引起重視：一是擔(dān)心“上得起樓，住不起房”。農(nóng)民收入低，住樓費(fèi)用如水費(fèi)、電費(fèi)、煤氣費(fèi)、取暖費(fèi)，物業(yè)費(fèi)等，都是一筆不小的開(kāi)支，由于收入所限，長(zhǎng)此以往，農(nóng)民很難吃的消；二是擔(dān)心“設(shè)施不配套，服務(wù)跟不上”。很多農(nóng)民普遍擔(dān)心，政府或與企業(yè)聯(lián)合給予的補(bǔ)助建房，難免出現(xiàn)資金缺口現(xiàn)象，由于缺乏資金，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以配套，尤其是樓房水暖供應(yīng)問(wèn)題，是他們最為擔(dān)心的，也恰恰是這些問(wèn)題的屢屢出現(xiàn)，而是他們心存疑慮，工作能以開(kāi)展。三是擔(dān)心“住進(jìn)了樓房，無(wú)產(chǎn)權(quán)保障”。許多地區(qū)蓋了樓，農(nóng)民住進(jìn)了新房，但房屋產(chǎn)權(quán)問(wèn)題卻遲遲解決不了，農(nóng)民作為失地后的業(yè)主，其利益無(wú)法長(zhǎng)期維護(hù)和得不到應(yīng)有的保障。

2.失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的原因

2.1政治制度的缺陷

對(duì)于國(guó)家給予農(nóng)民的土地補(bǔ)償，基層政府主要是村級(jí)組織，自作主張，自行其是。有的采用“人地對(duì)應(yīng)”的做法，把征地補(bǔ)償金，全額發(fā)給農(nóng)戶(hù)，即所謂的不留后患，以防未來(lái)發(fā)生矛盾時(shí)，由農(nóng)民自己承擔(dān)；有的將其收歸集體經(jīng)濟(jì)所有，名為留作集體發(fā)展基金，實(shí)為用于其他開(kāi)資，農(nóng)民對(duì)此反應(yīng)極為強(qiáng)烈，上訪、告官、引發(fā)糾紛問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；有的則在村集體與農(nóng)民之間，進(jìn)行按比例分配，結(jié)果是集體得大頭，農(nóng)戶(hù)得小頭，農(nóng)民對(duì)此反響也頗為強(qiáng)烈；有的以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為由進(jìn)行層層截留，最后落到農(nóng)民手中的補(bǔ)助已是寥寥無(wú)幾，農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)情緒，一觸即發(fā)，沾火就著。從而導(dǎo)致不穩(wěn)局面的發(fā)生，甚至惡性事件的出現(xiàn)。

2.2結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速了城市化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，同時(shí)也推進(jìn)了所有制結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。城市化作為人類(lèi)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，在我國(guó)改革開(kāi)放的三十多年中，得到了充分認(rèn)證。三中全會(huì)以后，土地承包責(zé)任制的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分立，也使土地與勞動(dòng)者之間真正得到了有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速增長(zhǎng)，但隨著生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，要想取得更大的經(jīng)濟(jì)效益，只停留在原來(lái)一家一戶(hù)經(jīng)營(yíng)模式上，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。因此，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，即成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀要求。這一客觀現(xiàn)實(shí)，必然導(dǎo)致失地農(nóng)民的出現(xiàn)和農(nóng)民失地問(wèn)題的矛盾。

2.3土地財(cái)政的影響

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年至2010年的21年間，全國(guó)土地成交價(jià)款從1989年的4.47億元，到2010年的30108.93億元，21年間土地成交價(jià)款增幅達(dá)到6732倍。從4.5億飆到3萬(wàn)億。而賣(mài)地收入相當(dāng)于地方財(cái)政收入的比例漲幅也超過(guò)300倍。1989年的土地收入，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的比例為0.24%，但到了2011年，這一比例達(dá)到最高點(diǎn)76.6%。①?gòu)倪@些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，我們可以清楚地看到，賣(mài)地收入，是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，其依賴(lài)性，隨著賣(mài)地?zé)岢钡母邼q而逐漸升溫。

由于我國(guó)土地公有性的特征，農(nóng)民不具有買(mǎi)賣(mài)土地的權(quán)利，也就是說(shuō)，農(nóng)民不能進(jìn)行直接的土地交易，需要政府作為“中間人”，與“用地商”或企業(yè)進(jìn)行交易。這樣一來(lái)，土地出讓所帶來(lái)的增值或收益的絕大部分，就成為“用地商”或企業(yè)與政府之間，去分享農(nóng)民歷史以來(lái)?yè)碛械耐恋胤A賦。如果我們僅從政府收入中，去看對(duì)買(mǎi)地收入的依賴(lài)程度，政府所獲得的經(jīng)濟(jì)受益，應(yīng)該說(shuō)是比較豐厚的。但由于土地財(cái)政的本質(zhì)，決定了地方政府，對(duì)短期利益的強(qiáng)烈追求和欲望的升級(jí)，從而，導(dǎo)致了對(duì)失地農(nóng)民賠償不合理、支付不到位、安置保障不力的局面發(fā)生，以及在不同地區(qū)農(nóng)民內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間的收入分配差異明顯增大。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置不同，征收土地上興建項(xiàng)目不同，所帶來(lái)的效益也不同；又由于農(nóng)民獲得的收益，因地區(qū)不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，而導(dǎo)致差距過(guò)于懸殊。正是因?yàn)檫@些不公平，

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極易引發(fā)失地農(nóng)民的群體不滿(mǎn)，帶給社會(huì)的將是一系列難以預(yù)料的后患發(fā)生。

3.解決失地農(nóng)民問(wèn)題的有效途徑

失地農(nóng)民問(wèn)題的解決，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，國(guó)家建設(shè)大局。所以，我們應(yīng)該從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)的角度出發(fā)，積極探索、努力尋求，工業(yè)化和城市化的發(fā)展道路，在此基礎(chǔ)上，去研究中國(guó)失地農(nóng)民的問(wèn)題。

3.1健全政府保障機(jī)制

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，解決失地農(nóng)民問(wèn)題是責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)。首先，要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和農(nóng)民生產(chǎn)生活的實(shí)際，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展劃，取締不合理的土地征用制度，改進(jìn)不盡完善的征用管理工作，以制度建設(shè)去遏止亂戰(zhàn)、多占、快占農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象，維護(hù)和保障農(nóng)民的利益不受侵害；其次，要加強(qiáng)土地補(bǔ)償、合理安置的配套改革工作。用征地賠償制代替征地補(bǔ)償制，消除農(nóng)民的不滿(mǎn)心里，不斷推行分片、分地、分質(zhì)定價(jià)制度的實(shí)施，根據(jù)實(shí)際發(fā)展和客觀要求，逐步提高補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償額度，同時(shí)要妥善安置好失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，重點(diǎn)解決好失地農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、建業(yè)以及最低生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列社會(huì)保障問(wèn)題，方面、多角度維護(hù)失地農(nóng)民的根本利益。

3.2發(fā)揮合作組織作用

充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織的組織協(xié)調(diào)作用，把失地農(nóng)民統(tǒng)一組織起來(lái)。利用當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境優(yōu)勢(shì)和資源條件，開(kāi)辟或拓寬就業(yè)渠道，創(chuàng)造條件就地消化、就地安置、就地上崗、就地解決失地農(nóng)民的實(shí)際問(wèn)題，做到矛盾不上交，問(wèn)題不出村，以緩解政府的壓力。作為政府的各級(jí)部門(mén)，要積極支持農(nóng)民合作組織的建立發(fā)展工作。以農(nóng)民合作組織的號(hào)召力、凝聚力、動(dòng)員力，把失地農(nóng)民統(tǒng)一組織起來(lái)發(fā)展各類(lèi)產(chǎn)業(yè)，保護(hù)失地農(nóng)民的自身利益不受侵害。加大政府財(cái)政撥款的力度，支持和扶持失地農(nóng)民，就地就業(yè)、就地創(chuàng)業(yè)、就地成業(yè)。充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織的帶領(lǐng)、服務(wù)、保障作用，不斷增強(qiáng)失地農(nóng)民的自我保護(hù)、自我發(fā)展、自生自救的能力。

3.3實(shí)現(xiàn)農(nóng)民有效轉(zhuǎn)移

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的思想在轉(zhuǎn)移、行動(dòng)在轉(zhuǎn)移、行業(yè)在轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)移、產(chǎn)品在轉(zhuǎn)移，這也是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。目前，我國(guó)地處農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，絕大多數(shù)的輝煌已成為歷史，大規(guī)模吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的操作，基本上已成為不可能。因此，半個(gè)世紀(jì)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的基本國(guó)情和我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展歷程，在不斷證明：讓農(nóng)民尤其是讓那些失地農(nóng)民，去分享或感受工業(yè)化、城市化，帶給他們制度和經(jīng)濟(jì)相互融合的效益和喜悅。只有制定出農(nóng)民特別是關(guān)于提供給失地農(nóng)民的保障制度，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域和城市轉(zhuǎn)移才有可能成為現(xiàn)實(shí)；只有全面推進(jìn)小康社會(huì)的發(fā)展，才有可能真正實(shí)現(xiàn)占人口大多數(shù)的農(nóng)民富裕起來(lái)；只有把農(nóng)民工生活市民化，農(nóng)民工待遇公平化、農(nóng)民工教育城市化，才有可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，才能有效地解決失地農(nóng)民問(wèn)題。解決失地農(nóng)民問(wèn)題，既是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的艱巨工作，要從農(nóng)村的實(shí)踐出發(fā)、從農(nóng)民的利益出發(fā)、從農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，制定切實(shí)可行的措施，采取切實(shí)可行的辦法，真正為失地農(nóng)民解決實(shí)際問(wèn)題，為失地農(nóng)民辦實(shí)事、辦好事、辦成事。

注解

①《土地成交價(jià)款相當(dāng)于地方財(cái)政收入的比例》統(tǒng)計(jì)表，清華大學(xué)研究中心

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