〔摘要〕 20世紀(jì)80年代開(kāi)始，人類進(jìn)入全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，人類在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)治理模式受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，無(wú)法滿足新形勢(shì)下社會(huì)治理的要求。因而，理論上探討改革的熱潮興起，而在實(shí)踐上，也進(jìn)入了一個(gè)全球性的改革季節(jié)。然而，綜觀所有的改革理論和實(shí)踐，都一直是在工業(yè)社會(huì)的思維范式中去謀求改革的行動(dòng)方案，這不僅使全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有得到根本性的解決，反而把人類引入到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，出現(xiàn)了更多、更大的危機(jī)。近些年來(lái)，在社會(huì)治理變革的追求中，參與治理是得到強(qiáng)力推薦的改革方向。實(shí)際上，參與治理的理論主張依然是在工業(yè)社會(huì)的治理框架下提出的行動(dòng)方案，與后工業(yè)化的要求相去甚遠(yuǎn)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，后工業(yè)化已經(jīng)造就了新的社會(huì)形態(tài)，在社會(huì)治理的意義上，已經(jīng)呈現(xiàn)給我們多元治理主體并存的局面。從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們需要建構(gòu)的是一種合作治理模式。

〔關(guān)鍵詞〕 合作治理；社會(huì)治理；后工業(yè)化時(shí)代；改革

〔中圖分類號(hào)〕D616；C93-03 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2012）03－0035－08

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”（11&ZD070）

〔作者簡(jiǎn)介〕張康之，南京大學(xué)服務(wù)型政府研究所教授，長(zhǎng)江學(xué)者，博士生導(dǎo)師，江蘇南京 210093。

我們正處在一個(gè)變革的時(shí)代，在世界上的每一種語(yǔ)言中，“改革”一詞都是人們最樂(lè)意提起的，從政治改革、經(jīng)濟(jì)改革到行政改革以及微觀管理中的組織結(jié)構(gòu)和管理體制的改革等，都貫穿了改革的理念和行動(dòng)。我們時(shí)代的人們已經(jīng)確立起了改革的意識(shí)，擁有了改革的精神，可以說(shuō)，在社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域中都極力通過(guò)改革去解決各種各樣的問(wèn)題。之所以改革能夠成為我們時(shí)代的主題，是因?yàn)槿祟惿鐣?huì)正處于一場(chǎng)總體性的歷史性變革時(shí)期，工業(yè)社會(huì)經(jīng)歷了幾百年的發(fā)展之后把人類帶入了后工業(yè)化進(jìn)程，從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變需要通過(guò)改革的方式去開(kāi)拓前進(jìn)的道路。然而，改革的前景應(yīng)當(dāng)是怎樣的？我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革去建立一個(gè)什么樣的世界？則是需要加以系統(tǒng)規(guī)劃的課題。也就是說(shuō)，我們需要根據(jù)后工業(yè)化的要求去對(duì)存在于每一個(gè)領(lǐng)域中的改革進(jìn)行規(guī)劃，以求使每一個(gè)領(lǐng)域的改革都從屬于統(tǒng)一的社會(huì)變革的要求。應(yīng)當(dāng)看到，無(wú)論改革是發(fā)生在哪一個(gè)領(lǐng)域中的，最終都會(huì)指向社會(huì)治理，所以，改革的全部?jī)?nèi)涵都無(wú)非是社會(huì)治理的變革。在社會(huì)治理變革的問(wèn)題上，20世紀(jì)80年代以來(lái)，出現(xiàn)了各種各樣的理論上的和實(shí)踐上的探索，也確實(shí)取得了許多積極成就。但是，自從2008年全球性金融危機(jī)出現(xiàn)之后，人們對(duì)改革的熱情也開(kāi)始降溫，在某種意義上，一種要求反思改革的思潮正在醞釀之中。不過(guò)，我們認(rèn)為，與人類社會(huì)后工業(yè)化的要求相比，近30多年世界各國(guó)所進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)都才剛剛開(kāi)始，對(duì)已經(jīng)走過(guò)的道路進(jìn)行反思是必要的，而改革的步伐卻不能因此而停止。反思改革的道路恰恰是要改變改革目標(biāo)迷失的問(wèn)題，恰恰是要進(jìn)一步明確改革的方向。如果說(shuō)此前的改革更多地受到工業(yè)社會(huì)的思想觀念和意識(shí)形態(tài)糾纏的話，那么，在下一階段的社會(huì)治理變革中，所需要的是更為積極的創(chuàng)新追求，即根據(jù)后工業(yè)化的要求而重建人類的社會(huì)治理體系和生活模式。在社會(huì)治理的問(wèn)題上，它將是建構(gòu)起全新的合作治理模式的變革運(yùn)動(dòng)。

一、認(rèn)識(shí)改革的歷史性質(zhì)

人類正在經(jīng)歷著一場(chǎng)面對(duì)全球化、后工業(yè)化的改革運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)是自新公共管理運(yùn)動(dòng)的濫觴開(kāi)始的。當(dāng)然，更多的人由于受到歷史表象的迷惑，往往把改革看作是解決一些具體問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展中的階段性問(wèn)題的途徑，從而不愿意承認(rèn)這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的宏觀歷史性意義，也就是說(shuō)，不愿意承認(rèn)這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)是走向后工業(yè)社會(huì)的積極步驟。實(shí)際上，全球化、后工業(yè)化意味著人類社會(huì)的一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，在這場(chǎng)社會(huì)變革中，客觀的歷史進(jìn)程向人類已有的社會(huì)治理提出了新的要求，使舊的治理方式顯得不適應(yīng)新的形勢(shì)，讓治理者感受到了壓力，因而謀求通過(guò)改革去適應(yīng)新的要求。

歷史的總體性運(yùn)動(dòng)必然是以分散的具體事件來(lái)加以體現(xiàn)的，我們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展中感受到來(lái)自于每一個(gè)領(lǐng)域中的具體事件的壓力和挑戰(zhàn)是非常正常的。所以，改革者更多地把注意力集中在每一個(gè)具體的問(wèn)題上也是可以理解的。但是，如果缺乏總體性的歷史觀念，我們時(shí)代的改革就會(huì)變成各自獨(dú)立的單獨(dú)行動(dòng)，就會(huì)表現(xiàn)為一種“改過(guò)來(lái)再改過(guò)去”的反復(fù)，就會(huì)枉然耗費(fèi)大量的資源，就會(huì)出現(xiàn)改革措施相互沖突的問(wèn)題，甚至最終引發(fā)人們對(duì)改革的懷疑。所以，把我們時(shí)代的改革運(yùn)動(dòng)與人類社會(huì)發(fā)展的歷史性變革聯(lián)系在一起認(rèn)識(shí)是有著重要意義的。正如人類社會(huì)在經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段后走向了工業(yè)社會(huì)一樣，現(xiàn)在，人類經(jīng)歷過(guò)幾百年工業(yè)社會(huì)的高速發(fā)展，已經(jīng)達(dá)到了工業(yè)社會(huì)的頂峰，轉(zhuǎn)而向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡。歷史的進(jìn)程是不可逆的，雖然人類可以通過(guò)對(duì)舊制度、舊體系的維護(hù)而延緩新世界襲來(lái)的速度，卻永遠(yuǎn)無(wú)法改變歷史進(jìn)步的方向。

在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中，人類所創(chuàng)造的輝煌成就是難以形容的，但是，這絕不應(yīng)當(dāng)成為我們維護(hù)工業(yè)社會(huì)的生活模式和治理模式的理由，絕不應(yīng)當(dāng)成為我們拒絕后工業(yè)社會(huì)到來(lái)的根據(jù)。試想中國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的道路為什么那么艱辛？或者說(shuō)，為什么中國(guó)從“五四”時(shí)期就開(kāi)展了一場(chǎng)工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)而到了改革開(kāi)放才真正進(jìn)入工業(yè)化的進(jìn)程？那是因?yàn)?，在每一個(gè)時(shí)期都有復(fù)古主義在作祟。也就是說(shuō)，在中國(guó)歷史上，我們的先民創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)文明太過(guò)發(fā)達(dá)了，它讓人們陶醉和迷戀，讓人們躺在這樣一個(gè)偉大的農(nóng)業(yè)文明懷抱中不思進(jìn)取，所以，阻礙了中國(guó)社會(huì)的工業(yè)化進(jìn)程。同樣的道理，在后工業(yè)社會(huì)到來(lái)的時(shí)刻，工業(yè)文明的無(wú)限魅力也會(huì)讓人們竭盡全力地去維護(hù)它，特別是我們這個(gè)時(shí)代的人們所擁有的是在工業(yè)社會(huì)中形成的思維方式及其觀念，工業(yè)文明形塑了我們，以至于我們是工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，這必然會(huì)使人們天然地排斥一切異于工業(yè)文明的因素。所以，在我們這樣一個(gè)改革的時(shí)代，許多人努力把后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新因素納入到工業(yè)文明的體系中來(lái)，許多人試圖用工業(yè)社會(huì)的思維方式和社會(huì)觀念去認(rèn)識(shí)和理解后工業(yè)化進(jìn)程中的新問(wèn)題，許多人試圖維護(hù)作為工業(yè)文明的治理體系、治理方式及其制度框架而排斥后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新因素……所有這些都是可以理解的，卻是應(yīng)當(dāng)制止的。

我們知道，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變是通過(guò)暴力和戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)辟道路的，每一個(gè)國(guó)家和地區(qū)都無(wú)一例外地發(fā)生了戰(zhàn)爭(zhēng)。在后工業(yè)化的進(jìn)程中，目前尚未出現(xiàn)大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)，這是改革的貢獻(xiàn)，首先，因?yàn)槿藗儗?duì)改革抱有期望，寄托于改革去解決各種各樣的問(wèn)題，所以，沒(méi)有訴諸于暴力和戰(zhàn)爭(zhēng)；其次，通過(guò)改革也確實(shí)解決了許多問(wèn)題，沒(méi)有使問(wèn)題積累起來(lái)而不得不通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的手段去解決問(wèn)題。但是，在后工業(yè)化的未來(lái)進(jìn)程中，能否保證戰(zhàn)爭(zhēng)的手段不被人們提起和使用，卻是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。比如，如果我們不是把改革作為一場(chǎng)自覺(jué)走向后工業(yè)社會(huì)的途徑，而是把改革看作是應(yīng)對(duì)零碎社會(huì)問(wèn)題的策略，后工業(yè)化進(jìn)程中的一些根本性的問(wèn)題就可能會(huì)被積累下來(lái)，以至于陷入改革失靈的局面。到了那個(gè)時(shí)候，除了通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的手段去打破僵局，還會(huì)有什么樣的措施可供選擇呢？所以，這是一個(gè)值得警醒的問(wèn)題。

后工業(yè)化是一個(gè)全新的社會(huì)建構(gòu)進(jìn)程，是告別過(guò)去而開(kāi)創(chuàng)未來(lái)的行動(dòng)，雖然我們?cè)诠I(yè)社會(huì)的歷史階段積累起了大量的物質(zhì)財(cái)富、科學(xué)技術(shù)成就，但是，在后工業(yè)化的進(jìn)程中，我們需要學(xué)會(huì)去過(guò)一種新的社會(huì)生活，需要掌握全新的處理人際關(guān)系、族際關(guān)系和國(guó)際關(guān)系的技巧，需要建構(gòu)起全新的組織去凝聚、調(diào)動(dòng)和安排全體社會(huì)成員。我們的每一項(xiàng)行動(dòng)都需要包含著自覺(jué)規(guī)劃和積極建構(gòu)的內(nèi)涵。相對(duì)于過(guò)去而言，我們把這種行動(dòng)稱作為改革，而相對(duì)于正伸出雙手迎接我們的未來(lái)而言，這種行動(dòng)是積極的建構(gòu)?！巴ㄟ^(guò)建構(gòu)，我們?cè)噲D形塑我們的社會(huì)（和行政的）世界。因此，社會(huì)建構(gòu)就是一種變革現(xiàn)實(shí)的框架，而不是從歷史、法律和政治的角度解釋官僚制該如何運(yùn)作，或者提出新的管理策略以提升組織效率。”〔1〕

當(dāng)然，在任何一個(gè)變革的時(shí)代，都會(huì)出現(xiàn)三種聲音，即守舊的、改良的和建構(gòu)的要求，在我們的時(shí)代，由于改革的理論已經(jīng)深入人心，守舊的要求往往也披上改革的外衣，但是，聲稱改革的人卻總是在既有結(jié)構(gòu)不加觸及的愿望中去進(jìn)行策略上的調(diào)整。在公共行政領(lǐng)域，雖然公然為官僚制辯護(hù)的人是極其罕見(jiàn)的，但是，無(wú)論是行政改革的實(shí)踐，還是包括新公共管理、新公共服務(wù)等在內(nèi)的理論探討，都遠(yuǎn)未像他們所聲稱的那樣去摒棄官僚制，他們自以為創(chuàng)新的成果，基本上都是策略上的技術(shù)創(chuàng)新，不管他們跳的是芭蕾舞還是拉丁舞，也不管他們所喜好的是什么節(jié)奏的舞步，都一直是在官僚制的舞臺(tái)上進(jìn)行表演的，即使燈光布景作出了一定的調(diào)整，但官僚制的基本框架沒(méi)有改變。然而，后工業(yè)社會(huì)也許不再需要這樣的舞臺(tái)，舞者與看客的角色界限也許將被抹去。所以，我們需要為治理者與被治理者的角色界限被打破之后的治理活動(dòng)建構(gòu)起新的“舞臺(tái)”，這是一個(gè)每個(gè)人都有資格登臺(tái)表演的地方，每一個(gè)觀眾在欣賞他人的表演時(shí)也是在欣賞自我，更為重要的是他從別人的表演中去發(fā)現(xiàn)提升自我的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而且他總是樂(lè)意于與他人共同演好一場(chǎng)戲。也就是說(shuō)，我們?cè)诒缓蠊I(yè)化浪潮席卷而行的時(shí)候，之所以能夠積極推動(dòng)后工業(yè)化進(jìn)程，是因?yàn)槲覀冇辛俗杂X(jué)建構(gòu)的追求和活動(dòng)。我們的建構(gòu)活動(dòng)必然包含著對(duì)舊框架的拆除和新框架的確立。

鄧小平指出：“現(xiàn)在我們的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行得基本順利。但是隨著改革的發(fā)展，不可避免地會(huì)遇到障礙?！匾氖钦误w制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求?！F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！薄?〕鄧小平這里所指出的是中國(guó)改革開(kāi)放初期所存在的問(wèn)題，直到今天，這一問(wèn)題并沒(méi)有得到根本性的解決。實(shí)際上，改革是一個(gè)總體性過(guò)程，它包括每一個(gè)方面的改革。當(dāng)然，在中國(guó)改革開(kāi)放的初期，我們所要解決的是啟動(dòng)和推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程，所要解決的主要是與工業(yè)化相適應(yīng)的問(wèn)題。但是，在我們致力于推動(dòng)工業(yè)化的時(shí)候，由于對(duì)外開(kāi)放，也使外部世界的后工業(yè)化壓力向我們襲來(lái)，以至于我們必須同時(shí)面對(duì)工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重課題。在工業(yè)化的意義上，中國(guó)的改革是可以分類實(shí)施的，而在我們面對(duì)后工業(yè)化的課題時(shí)，則更需注重改革的綜合性和全面性。特別是當(dāng)我們把改革當(dāng)作一個(gè)建構(gòu)過(guò)程而不是簡(jiǎn)單的否定過(guò)程時(shí)，在建構(gòu)的意義上，需要更多地根據(jù)后工業(yè)化的要求去作出安排。這樣一來(lái)，分類進(jìn)行的改革在取得了巨大成就的時(shí)候卻不代表綜合性、全面性視角中的成功。事實(shí)上，可能在我們陶醉于分類改革的每一項(xiàng)積極成就之中時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)了我們正在面對(duì)著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。所以，我們需要有一種自覺(jué)地根據(jù)后工業(yè)化要求去規(guī)劃我們的改革路徑的意識(shí)，需要更主動(dòng)地去思考建構(gòu)什么樣的社會(huì)治理模式的問(wèn)題。

也就是說(shuō)，我們不能夠在那些成功實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化國(guó)家的思想和文化中去學(xué)習(xí)和借鑒現(xiàn)成的方案，因?yàn)?，既有的思想和文化都是在工業(yè)化的過(guò)程中建構(gòu)起來(lái)的，都是屬于工業(yè)文明的構(gòu)成部分，對(duì)于致力于工業(yè)化的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這些思想和文化中所包含的治理經(jīng)驗(yàn)是值得學(xué)習(xí)和借鑒的，但是，當(dāng)后工業(yè)化的課題也同時(shí)出現(xiàn)了的時(shí)候，作為工業(yè)文明構(gòu)成部分的治理經(jīng)驗(yàn)就不再具有不可懷疑的價(jià)值了，在某種意義上，可能恰恰是需要加以揚(yáng)棄的。后工業(yè)化對(duì)于全世界而言都是一個(gè)新課題，后工業(yè)化時(shí)代對(duì)于世界上的每一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)都是平等的，在這個(gè)時(shí)代，誰(shuí)能率先根據(jù)后工業(yè)化的要求而建構(gòu)起新的社會(huì)治理模式，誰(shuí)就會(huì)走在世界的前列。正如在工業(yè)化的進(jìn)程中有著發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)文明的中國(guó)并沒(méi)有走在世界前列一樣，在后工業(yè)化的過(guò)程中，有著發(fā)達(dá)工業(yè)文明的西方國(guó)家并不必然走在世界的前列，除非我們不思進(jìn)取而永遠(yuǎn)定位在亦步亦趨地追隨西方發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家的道路上。鄧小平對(duì)中國(guó)的期望和要求是建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義，即堅(jiān)定不移地走中國(guó)自己的道路。當(dāng)我們把鄧小平的要求與黨的“實(shí)事求是”的思想路線聯(lián)系在一起，就看到了一條清晰的道路，那就是，要把握住兩個(gè)實(shí)際，一個(gè)是中國(guó)實(shí)際；另一個(gè)是人類后工業(yè)化的實(shí)際。從這兩個(gè)實(shí)際出發(fā)，不媚洋，不泥古，自覺(jué)地去探索全新的社會(huì)治理模式，就能夠使中華民族走在人類后工業(yè)化進(jìn)程的前列。

二、法治模式中的路徑依賴

近代以來(lái)，在整個(gè)社會(huì)的意義上建構(gòu)起了法治的治理模式，而在社會(huì)治理過(guò)程中卻是由組織承擔(dān)著社會(huì)治理的任務(wù)，在承擔(dān)社會(huì)治理任務(wù)的組織內(nèi)部，則把農(nóng)業(yè)社會(huì)的權(quán)治改裝后而重新加以應(yīng)用，特別是官僚制組織，把權(quán)治詮釋得淋漓盡致。對(duì)于官僚制組織而言，“由于權(quán)威和權(quán)力位于金字塔組織的頂端，因此，行政長(zhǎng)官或管理者常常做出重要決策而無(wú)需咨詢他們的下級(jí)雇員。對(duì)于行政長(zhǎng)官或管理者而言，權(quán)力是他們維持官僚體系所必需的，它是控制組織成員行為的工具。從官僚制的角度看，只有行使權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)組織建立的目標(biāo)?！薄?〕然而，組織的社會(huì)功能是體現(xiàn)在治理上的，官僚制組織在作用于社會(huì)時(shí)，又需要以法治的名義出現(xiàn)，即依法去治理社會(huì)，從而陷入法治與權(quán)治的悖論之中。當(dāng)然，在理論上，可以說(shuō)組織的內(nèi)部管理屬于權(quán)治的范疇，而對(duì)社會(huì)的治理或管理則屬于法治的范疇，然而，在實(shí)踐中，這兩個(gè)方面的連接是很困難的。另一方面，官僚組織也分不清內(nèi)部管理與外部治理的差別，因而，往往造成了法治與權(quán)治的雙重變味。這就是官僚制組織自從有了組織理論以來(lái)就一直受到批評(píng)的根本原因，對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題的探索也是從這里出發(fā)的。但是，在法治的模式中所進(jìn)行的各種各樣的探索都在閃耀登場(chǎng)后迅速地退出歷史舞臺(tái)，特別是在20世紀(jì)后期以來(lái)，法治模式就如一個(gè)舞臺(tái)，各種各樣的理論及其實(shí)踐方案輪番登臺(tái)表演，而在這些理論及其實(shí)踐方案“你方唱罷我登場(chǎng)”的時(shí)候，人類卻在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中陷得越來(lái)越深了。通過(guò)組織而實(shí)現(xiàn)的微觀社會(huì)管理方面的失敗必然會(huì)把人們的視線引向宏觀的社會(huì)治理模式，讓人們對(duì)既有的法治模式提出懷疑。

在社會(huì)治理的問(wèn)題上，進(jìn)入21世紀(jì)的這些年來(lái)，公眾參與的理論和呼聲甚為高昂，從理論發(fā)展的邏輯來(lái)看，是上個(gè)世紀(jì)的新公共行政運(yùn)動(dòng)與新公共管理運(yùn)動(dòng)合流的結(jié)果，也充分說(shuō)明了在法治模式中所謀求的改革探索是具有路徑依賴之特征的。在上個(gè)世紀(jì)的70年代，可能是鑒于官僚制對(duì)民主思想的敵視，新公共行政運(yùn)動(dòng)提出了民主行政的構(gòu)想。但是，到了20世紀(jì)的80年代，當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)登場(chǎng)的時(shí)候，新公共行政運(yùn)動(dòng)暫時(shí)沉寂了下來(lái)。新公共管理運(yùn)動(dòng)所提出的是另一種解決官僚制效率低下、官僚主義等“官僚病”的方案，即要求用企業(yè)家精神重塑政府，在政府中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把政府所承擔(dān)的公共物品供給職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)中去。與新公共行政運(yùn)動(dòng)的民主行政方案相比，新公共管理運(yùn)動(dòng)的方案更具有可操作性，因而，得到了更為廣泛的認(rèn)同。由于新公共管理的諸多治理方案得到實(shí)施，政府呈現(xiàn)出空洞化的局面。在這種情況下，社會(huì)自治力量的成長(zhǎng)填補(bǔ)了政府空洞化所留下的空白領(lǐng)域，結(jié)果，使公眾參與、社會(huì)自治等具有政治色彩的社會(huì)行動(dòng)對(duì)政府的行政形成沖擊，而且向人們展示出社會(huì)治理的新希望，那就是人們完全可以在對(duì)話和協(xié)商中去對(duì)社會(huì)事務(wù)加以治理，在政府職能實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中可以更多地接納公眾參與。

到了20世紀(jì)90年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)在實(shí)踐中暴露出了許多問(wèn)題，特別是公平、正義等公共行政價(jià)值的迷失使新公共行政運(yùn)動(dòng)的代表人物找到了反擊的理由，并站出來(lái)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了激烈的批評(píng)。在這一過(guò)程中，新公共行政運(yùn)動(dòng)的代表人物對(duì)民主行政的思想作出了進(jìn)一步的闡釋，并發(fā)展出一系列具有可操作性的實(shí)施方案，其中，對(duì)公眾參與問(wèn)題的探討是最引人注目的。從公共行政在新世紀(jì)所取得的進(jìn)展來(lái)看，民主行政的理想激勵(lì)和推動(dòng)了公共行政朝著接受公眾參與的方向前進(jìn)，而且，服務(wù)于公眾參與需要的諸如“政務(wù)公開(kāi)”、“政府透明化”等運(yùn)動(dòng)也成為當(dāng)前公共行政改革的基本內(nèi)容。但是，需要看到的是，在近代社會(huì)經(jīng)歷了形式化的改造之后，民主思想是在治理體系的中心—邊緣結(jié)構(gòu)中被實(shí)施的，而民主的思想在落實(shí)到公共行政的參與治理中來(lái)時(shí)，更加強(qiáng)化了治理體系的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。表面看來(lái)，公眾參與到治理過(guò)程中來(lái)了，而且也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了自我治理，而在實(shí)質(zhì)上，這種參與至多也只是屹立不敗的官僚制的補(bǔ)充，甚至傾向于強(qiáng)化官僚制，讓官僚制的控制過(guò)程變得更加隱蔽，更加高明和更加具有欺騙性。

法治模式是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)這樣一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)的要求而建構(gòu)起來(lái)的，在競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)中，人們之間以及人們的需求之間的差異使每個(gè)人都成為以自我為中心的個(gè)體，成為相互沖突著的原子化的個(gè)人。因而，在政治上特別是社會(huì)治理的意義上，“人們總是把社群描述為一種以平等參與和互動(dòng)為目標(biāo)的文化發(fā)展。但如果社群的發(fā)展是傾向于不可通約性，那社群作為一種文化發(fā)展就代表著不同的困難?！薄?〕在這種情況下，通過(guò)公眾參與的方式去化解個(gè)人利益要求不被社會(huì)所承認(rèn)和不被社會(huì)所接受的問(wèn)題是有效的，至少在理論上去證明其有效性是可以成立的。正是由于這個(gè)原因，“社群主義者希望所有公民都參與社會(huì)，因?yàn)閰⑴c本身就是充分發(fā)展它們的潛能的關(guān)鍵。在此，社群作為一個(gè)有問(wèn)題的，而不是已經(jīng)完成的東西（或物化的人造物）而存在。它需要培育、照料或發(fā)展。有希望的是，公共行政者能促進(jìn)這一社群主義的參與，從而實(shí)現(xiàn)他們自己的潛能。此外，作為公民的管理者還能借用政體以反對(duì)技術(shù)主導(dǎo)論的主導(dǎo)地位。但是從總體上說(shuō)，后現(xiàn)代性不可能促進(jìn)這樣一種期望，即公民對(duì)管理工作的大量回報(bào)。更有可能的是，日益高比例的人口將會(huì)被超現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象所困擾。”〔5〕

同時(shí)，“參與精神意味著密切注意那些影響特定政策討論的事件，同時(shí)也意味著在充分尊重他人合理的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)實(shí)在在地努力跟上討論的整個(gè)進(jìn)展。要學(xué)會(huì)去聽(tīng)和善于明白，也要學(xué)會(huì)應(yīng)該言說(shuō)?！薄?〕然而，一旦對(duì)公眾參與作出認(rèn)真的思考，有許多問(wèn)題就無(wú)法回避了。比如，“包容與排除的問(wèn)題以及是誰(shuí)授權(quán)制定議程。技術(shù)人員從來(lái)都不是中立的，盡管他們和諸如客觀、中立、科學(xué)分析等術(shù)語(yǔ)聯(lián)系在一起。純粹的技術(shù)人員為每一個(gè)種類命名，決定哪些變量值得追蹤，要求參與者集中于一個(gè)或一系列問(wèn)題從而使他們的注意力離開(kāi)了其他問(wèn)題。定義問(wèn)題的這些時(shí)刻不是先天就有害；問(wèn)題必須由某人來(lái)澄清，以作為社會(huì)行動(dòng)的先導(dǎo)?！薄?〕更為重要的是，就參與行動(dòng)的實(shí)質(zhì)而言，公眾參與在參與者這里所要強(qiáng)化的是個(gè)體性的利益意識(shí)。雖然個(gè)體性的利益自覺(jué)和利益意識(shí)的生成在反對(duì)集權(quán)制的政府安排方面有著積極意義，但是，這種利益意識(shí)對(duì)健全社會(huì)生活來(lái)說(shuō)也有著消極效應(yīng)，更不說(shuō)政府往往并不真正希望讓每一種利益要求都得到實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，現(xiàn)行政府過(guò)程中的絕大多數(shù)公眾參與活動(dòng)都不是出于科學(xué)決策的需要，而是屬于一種情感關(guān)懷的策略性安排。在此意義上，它僅僅是政府實(shí)施社會(huì)管理的一種手段，是一種考慮到公眾情感需要的管理手段。所以，公眾參與政府過(guò)程的制度安排恰恰是強(qiáng)化個(gè)體性利益意識(shí)的設(shè)置，使公眾有了個(gè)體利益意識(shí)但又不準(zhǔn)備使之實(shí)現(xiàn)，只是走走過(guò)場(chǎng)而獲得情感安慰。如果沿著公眾參與的思路去不斷地對(duì)其加以強(qiáng)化，必然會(huì)呈現(xiàn)給我們這樣一個(gè)結(jié)果：即使這種個(gè)體性利益意識(shí)驅(qū)使下的參與活動(dòng)在政府過(guò)程中發(fā)揮了直接的積極作用，對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，也會(huì)種下消極的種子。

事實(shí)上，公眾參與并不具有可行性，正如弗雷澤所指出的，“在這一公共領(lǐng)域中，為觀點(diǎn)的傳播提供實(shí)質(zhì)性支持的媒體，是私有的、逐利的。因此，從屬的社會(huì)群體通常不能同樣獲得平等參與所需要的物質(zhì)手段。這樣，政治經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化了那些由文化非正式實(shí)現(xiàn)的東西?！薄?〕考慮到弗雷澤所指出的公共領(lǐng)域中所存在的這些混亂現(xiàn)象，公眾以什么方式去參與呢？求助于私人媒體嗎？參與者有能力保證自己的表達(dá)能夠被私人媒體正確地傳遞嗎？這就是弗雷澤所提出的疑問(wèn)：“當(dāng)話語(yǔ)舞臺(tái)被置于一個(gè)充斥著統(tǒng)治和從屬的結(jié)構(gòu)關(guān)系的更大的社會(huì)環(huán)境中時(shí)，對(duì)話者在這個(gè)特定的話語(yǔ)舞臺(tái)中如同社會(huì)地位平等者一樣進(jìn)行商談，在原則上是否可能？”〔9〕顯然不可能。不用說(shuō)對(duì)于普通的公眾不可能，即使那些以作為利益無(wú)涉的第三方面目出現(xiàn)的所謂專家，在與政府官員就某項(xiàng)政策議題而商談（咨詢）時(shí)，那種卑躬屈膝的表現(xiàn)也往往令人齒寒。

如果拿工業(yè)社會(huì)與農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理方式進(jìn)行比較的話，我們可以從君主與政客行為上的差別來(lái)加以理解。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，存在著君主，進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，君主無(wú)論在名義上是否存在，但在實(shí)際上其地位都被政客所取代。獨(dú)裁“君主”是通過(guò)“強(qiáng)奸”民意來(lái)維護(hù)其政權(quán)的，而民主政客則是使用“誘奸”公共意志的方式而保證自己對(duì)權(quán)力的持續(xù)擁有。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，拒絕“強(qiáng)奸”無(wú)非是對(duì)“誘奸”的向往。公眾參與成了制度化誘奸公眾的方式。當(dāng)一個(gè)公眾參與的餡餅被描畫(huà)出來(lái)之后，公眾對(duì)參與的期望就像深宮怨女期待著皇上的寵幸一樣，期待著，卻只能是永遠(yuǎn)期待著。

然而，現(xiàn)實(shí)的狀況看，在公眾參與成為一種主導(dǎo)性話語(yǔ)的情況下，政府陷入到一個(gè)極其尷尬的境地，行政管理專業(yè)化、技術(shù)化水平越來(lái)越高，同時(shí)公眾參與的呼聲也越來(lái)越高，在公眾參與不可能的情況下，行政人員唯一可做的選擇就只能是敷衍了事。這就是全鐘燮所說(shuō)的：“盡管許多行政管理者將公民參與看作是民主行政的一個(gè)重要因素，但是，他們對(duì)安撫民眾更感興趣，而不是嚴(yán)肅地思考民眾提出的思想。”〔10〕“由于聯(lián)邦和州層級(jí)上的官僚體系是如此龐大而復(fù)雜，普通百姓通常根本無(wú)法參與國(guó)家級(jí)和州級(jí)的政府政策過(guò)程。由于缺乏在政策過(guò)程的參與機(jī)會(huì)，越來(lái)越多的公民質(zhì)疑政策制定者和行政管理者的效能和知能。而由于公民特別關(guān)注那些影響他們生活質(zhì)量的政治議題，行政管理者常常試圖影響利益集團(tuán)和個(gè)體公民的態(tài)度，與此同時(shí)，地方的公共官僚體系則對(duì)公民參與過(guò)度神經(jīng)質(zhì)?！薄?1〕在這種情況下，繼續(xù)推行公眾參與的前景顯然是不樂(lè)觀的。所以，必須謀求治理方式的變革，用合作治理的思維取代參與治理。只要我們沿著合作的思路走下去，相信能夠找到一條真正改善治理的新方案。

三、想望“合作治理”

在后工業(yè)化的進(jìn)程中，公共行政的危機(jī)以及人類所受到的各種各樣的困擾并不是由于思想的匱乏，而是因?yàn)椤昂芏鄬W(xué)者倡導(dǎo)的思想，如以人為中心的社會(huì)發(fā)展、公民治理、公共協(xié)商、參與式民主以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)世界的建構(gòu)等不僅沒(méi)有得到廣泛、充分的認(rèn)識(shí)，而且沒(méi)有在新世紀(jì)開(kāi)始的時(shí)候發(fā)展為有用的理論框架?！畽C(jī)構(gòu)的行政官員和管理者依舊在社會(huì)管理中發(fā)揮著支配作用，他們依然通過(guò)過(guò)度依賴工具和技術(shù)手段，控制政策制定過(guò)程，設(shè)計(jì)各種選擇，動(dòng)員民眾和評(píng)估績(jī)效，以此尋求解決問(wèn)題和變革政府的答案?！薄?2〕準(zhǔn)確地說(shuō)，學(xué)者們所有這些建言都是在舊的理論框架下提出的，反映出的是一種在工業(yè)社會(huì)成長(zhǎng)起來(lái)的思維方式，是在新的問(wèn)題出現(xiàn)后而在舊的社會(huì)治理模式不變的條件下提出的改進(jìn)方案。實(shí)際上，我們正處在從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，這些具體性的行動(dòng)方案如果是有益的話，也應(yīng)建立在新的理論建構(gòu)之中，只有我們根據(jù)后工業(yè)化的要求而實(shí)現(xiàn)了理論范式的變革，關(guān)于社會(huì)治理的各種各樣的實(shí)施方案才能真正發(fā)揮作用。

從20世紀(jì)80年代以來(lái)的情況看，由于非政府組織以及各種各樣的社會(huì)治理力量的出現(xiàn)，已經(jīng)呈現(xiàn)出社會(huì)治理主體多元化的局面。在社會(huì)治理主體多元化的條件下，政府必將成為一個(gè)交往互動(dòng)體系中的一元，“在行政管理的各種責(zé)任中，促進(jìn)公民能力成長(zhǎng)成了一項(xiàng)公共的義務(wù)，經(jīng)由此，公民、非政府組織、協(xié)會(huì)和以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織能夠積極地參與進(jìn)入公共話語(yǔ)體系。由于公共領(lǐng)域各種潛在能力能夠通過(guò)交往關(guān)系、參與、話語(yǔ)體系和協(xié)商得以進(jìn)一步發(fā)展，因此，行政管理者需要建立一種公民意識(shí)，與公民一起投身于共同合作的行動(dòng)。同時(shí)，公民也要建立一種公民的意識(shí)，以滿足公民義務(wù)的要求?！薄?3〕然而，共有的公民意識(shí)顯然是要在互動(dòng)中確立的，不過(guò)，得自于傳統(tǒng)的政府既定地位決定了政府在這一交往互動(dòng)的過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮更積極的引導(dǎo)作用，而不是被非政府組織等社會(huì)力量推著走，更不應(yīng)發(fā)揮阻礙作用。從歷史上看，幾乎所有時(shí)代的政府都經(jīng)常性地扮演社會(huì)進(jìn)步中的保守角色，往往是由社會(huì)進(jìn)步力量推動(dòng)前行，而且，更多的時(shí)候，是政府首先訴諸于暴力去扼殺社會(huì)進(jìn)步力量。盡管如此，社會(huì)進(jìn)步的步伐還是不可阻遏的。在我們的時(shí)代，隨著政治學(xué)、公共行政學(xué)等科學(xué)影響力的增強(qiáng)，特別是在政府確立了改革的意識(shí)后，基本上能夠做到從善如流。但是，自覺(jué)地進(jìn)入與非政府組織等社會(huì)力量的交往互動(dòng)體系中，平等地共享話語(yǔ)體系中的合作要求，還是有著文化上以及制度上的障礙需要克服的。這就使系統(tǒng)化的理論建構(gòu)顯得更具有緊迫性了，需要建構(gòu)起新的理論武裝政府，讓政府正確地認(rèn)識(shí)新的社會(huì)現(xiàn)象以及新的治理主體的出現(xiàn)對(duì)于人類社會(huì)的進(jìn)步意味著什么？政府自身應(yīng)當(dāng)如何在這種新的形勢(shì)下去作出正確的行為選擇？如何去學(xué)會(huì)處理非政府組織等社會(huì)治理力量之間的關(guān)系？如何去與這些正在成為治理主體的因素開(kāi)展交往和互動(dòng)？首先需要在理論上作出規(guī)劃。

當(dāng)政府是一個(gè)社會(huì)唯一的治理主體的時(shí)候，其他社會(huì)力量都是應(yīng)當(dāng)受到政府支配和控制的，這種支配和控制的緩和是可以在社會(huì)力量對(duì)政府過(guò)程的參與中實(shí)現(xiàn)的。近代以來(lái)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)一直都是奉政府為唯一性的社會(huì)治理主體的，法治模式就是對(duì)政府作為唯一性的社會(huì)治理主體的規(guī)定、規(guī)范，沿著法治模式所指示的路徑，最為理想的改進(jìn)方案也就是公眾參與治理的構(gòu)想。然而，20世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)的發(fā)展卻呈現(xiàn)出多元治理主體迅速生成的局面。在這種條件下，是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在舊的思維范式和理論框架下要求圍繞著政府這個(gè)中心去完善工業(yè)社會(huì)的治理模式，還是去構(gòu)想多元治理主體在平等的基礎(chǔ)上共同治理的新模式呢？我們認(rèn)為，基于政府是唯一性的社會(huì)治理主體的事實(shí)而提出的參與治理的想法應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠?，在多元治理主體并存的條件下，對(duì)“政府治理，公眾參與”模式的替代模式應(yīng)當(dāng)是一種“合作治理”模式。

這樣一來(lái)，關(guān)于社會(huì)治理理論的新的建構(gòu)就應(yīng)當(dāng)放在對(duì)合作治理理論框架的建構(gòu)上，其中，首先需要做的工作就是應(yīng)把近幾十年散亂的甚至相互沖突的思想觀點(diǎn)整合起來(lái)，或者說(shuō)，實(shí)現(xiàn)對(duì)這所有思想觀點(diǎn)的揚(yáng)棄，建立起系統(tǒng)的理論框架。一種理論只有自身具有了系統(tǒng)化的特征，才能在作用于現(xiàn)實(shí)的時(shí)候提出完整的方案，否則，即便是我們擁有了某些思想，它的不完整性也往往會(huì)使實(shí)踐者對(duì)它保持懷疑態(tài)度，只有那些喜歡冒險(xiǎn)的盲動(dòng)的實(shí)踐者才會(huì)聞風(fēng)而動(dòng)，而在政府官員中，這種人是極少的。所以，僅僅有了思想還不夠，更為重要的是應(yīng)把思想變成系統(tǒng)化的完備的理論。在工業(yè)社會(huì)的工具理性深入人心的狀況下，社會(huì)治理的任何一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的變革，都不能借助于某些思想閃光去照亮前進(jìn)的道路。20世紀(jì)后期以來(lái)的思想躁動(dòng)是十分激烈的，由于人類進(jìn)入了后工業(yè)化的變動(dòng)時(shí)期，學(xué)者們感受到新的思想紛紛涌現(xiàn)的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。但是，一種思想在投射到社會(huì)治理的實(shí)踐中，所引起的往往是曇花一現(xiàn)的漣漪，其結(jié)果必然是削弱了思想作用于實(shí)踐的功能。正是由于這個(gè)原因，在合作治理理論建構(gòu)中，我們需要百倍的努力，讓思想臻于完整，從而去感染社會(huì)治理的實(shí)踐者。

全鐘燮在描述當(dāng)前公共行政體系的復(fù)雜性和多樣性時(shí)指出：“并非所有的社會(huì)建構(gòu)形式都是民主的社會(huì)建構(gòu)，相反，在政府中大多數(shù)的建構(gòu)都既是政治的又是理性經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的。作為政治，大多數(shù)政府建構(gòu)形式涉及多元的、排斥性政治，也包含著一種部分高層行政官或管理者對(duì)官僚體系下層人員的獨(dú)裁態(tài)度；作為理性經(jīng)濟(jì)和技術(shù)，大多數(shù)政府建構(gòu)形式包含著專家分享科學(xué)和分析技術(shù)的利益。”〔14〕在描述了這一現(xiàn)狀后，全鐘燮提出的想法是要公共行政的建構(gòu)歸于民主的形式，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用民主的建構(gòu)來(lái)取代和超越當(dāng)下的各種建構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，全鐘燮對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述是準(zhǔn)確的，而解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的設(shè)想則是行不通的。不用說(shuō)各國(guó)政府不可能被統(tǒng)一到某一個(gè)民主建構(gòu)的方案中來(lái)，即使對(duì)于一國(guó)政府而言，由于職能的多樣性，也不可能被統(tǒng)一到某個(gè)固定的民主建構(gòu)模式中來(lái)。比如，一國(guó)政府中承擔(dān)國(guó)家安全職能的部門在決策層面是可以進(jìn)行民主建構(gòu)的，而在行動(dòng)的層面，要求進(jìn)行民主建構(gòu)就明顯不切實(shí)際。所以，我們認(rèn)為，在政府職能分化成許多專業(yè)化的構(gòu)成部分之后，要求用某種民主模式去對(duì)公共行政加以建構(gòu)是不可能的。

正是基于這一判斷，我們認(rèn)為，關(guān)于公共行政以及全部社會(huì)治理體系的建構(gòu)都應(yīng)把著眼點(diǎn)放在治理主體間的關(guān)系上。這就是構(gòu)想合作治理的出發(fā)點(diǎn)。從這里可以看出，合作治理與參與治理之間存在著本質(zhì)上的不同，參與治理屬于民主建構(gòu)的范疇，它決定了治理過(guò)程是由某一方主導(dǎo)的，其他各方則被定位在參與其中的地位上，而合作治理則要求治理主體“基于特定的互惠性目標(biāo)”，〔15〕并在自主、平等的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作，因而是一種真正的共同治理。關(guān)于治理主體的狀況永遠(yuǎn)是一個(gè)值得關(guān)注的主題，特別是離開(kāi)了治理主體間的關(guān)系而去構(gòu)想所謂民主的建構(gòu)，顯然是不可取的，關(guān)于治理主體的建構(gòu)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從屬于治理主體合作的需要。所以，當(dāng)公共行政的建構(gòu)落實(shí)到治理主體上來(lái)，其內(nèi)部的以及外部運(yùn)行機(jī)制上的民主形式都不再是至關(guān)重要的了，反而，治理主體間的合作互動(dòng)才是最為關(guān)鍵的，不管是民主的還是集權(quán)的，也不管是行政長(zhǎng)官拍板還是技術(shù)專家說(shuō)了算數(shù)，都需要經(jīng)得起治理主體間的合作的檢驗(yàn)，至于治理主體的建構(gòu)問(wèn)題，重點(diǎn)也需要放在其支持合作、保障合作的因素方面。

一切把思想指向未來(lái)的探討都會(huì)更多地關(guān)注過(guò)程，因?yàn)?，未?lái)的事物尚未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，即使是作為目標(biāo)而存在也需要保持一定的模糊性，如果對(duì)未來(lái)形態(tài)的描繪非常清晰的話，反而會(huì)墮入空想。所以，當(dāng)全鐘燮提出一種所謂“社會(huì)建構(gòu)主義”時(shí)，也是嚴(yán)格地遵循這一理論建構(gòu)規(guī)范的。全鐘燮認(rèn)為，“社會(huì)建構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)的過(guò)程同樣可以被構(gòu)想為人們之間非線性的、開(kāi)放并無(wú)終止的互動(dòng)，在互動(dòng)中，人們參與對(duì)話，參與交換他們關(guān)注問(wèn)題的不同觀點(diǎn)，這些問(wèn)題均與組織內(nèi)外的事務(wù)有關(guān)。尤其是在公共問(wèn)題的解決中，過(guò)程可能就是最重要的產(chǎn)品。這條路徑絕不是讓我們從正常的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中偏離開(kāi)來(lái)?！薄?6〕不過(guò)，我們需要指出的是，這種寄托于參與對(duì)話和關(guān)注具體問(wèn)題的建構(gòu)主義觀點(diǎn)所具有的還是自然主義的色彩，即認(rèn)為在這種對(duì)話以及互動(dòng)中就可以自然地生成合作關(guān)系及其行為。雖然全鐘燮將其稱作為建構(gòu)主義的，實(shí)際上則是當(dāng)代哲學(xué)經(jīng)典分類中的“構(gòu)成主義觀點(diǎn)”。我們認(rèn)為，自覺(jué)的建構(gòu)恰恰需要在合作意識(shí)的引領(lǐng)下展開(kāi)，主體間的對(duì)話和互動(dòng)都需要從合作的愿望出發(fā)，努力去發(fā)現(xiàn)合作行動(dòng)的可能性，只有這樣，才會(huì)取得積極性的建構(gòu)成果。

所以，全鐘燮雖然表達(dá)了一種在全球化、后工業(yè)化時(shí)代對(duì)社會(huì)治理體系加以重新建構(gòu)的意見(jiàn)，但是，他的“建構(gòu)主義”實(shí)際上是寄托于行為互動(dòng)的自然主義演進(jìn)，對(duì)于公共行政的變革來(lái)說(shuō)，這只是一種消極性的變革。他說(shuō)，“個(gè)體、組織和社會(huì)之間的關(guān)系充滿著價(jià)值沖突、緊張、危機(jī)、不確定性和碎片化，當(dāng)這些關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，它們提供了創(chuàng)造新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和不同以往的未來(lái)的可能性。例如，克服預(yù)算緊張可能引發(fā)組織重新安排支出優(yōu)先權(quán)，同時(shí)，探索人們?cè)谧兏镆庾R(shí)中合作共事的新的路徑?！薄?7〕在不準(zhǔn)備突破公共行政的既有框架時(shí)，全鐘燮所指示的確實(shí)是一條可行的路徑，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的發(fā)展也證實(shí)了這種行動(dòng)持續(xù)地帶來(lái)了點(diǎn)點(diǎn)滴滴的變革。但是，對(duì)于我們所處的這一后工業(yè)化、全球化的時(shí)代而言，通過(guò)這一路徑所實(shí)現(xiàn)的變革以及所取得的建構(gòu)成果，都無(wú)法適應(yīng)迅速變動(dòng)的社會(huì)發(fā)展要求，反而使公共行政長(zhǎng)期處于被動(dòng)的局面。所以，積極的、自覺(jué)的建構(gòu)是需要觀念先行的，具體地說(shuō)，是需要首先確立起適應(yīng)后工業(yè)化運(yùn)動(dòng)的合作理念，然后根據(jù)這種理念去選擇行動(dòng)方針和安排互動(dòng)策略，并建構(gòu)起合作體系。

當(dāng)然，全鐘燮也看到了合作正在成為社會(huì)治理中的一個(gè)顯著的現(xiàn)象，認(rèn)為在社會(huì)治理的領(lǐng)域中近年來(lái)呈現(xiàn)出了這樣一個(gè)明顯的趨勢(shì)：“為了增強(qiáng)公共項(xiàng)目實(shí)施的效果以及在制定政策和解決問(wèn)題的過(guò)程中反映公民和組織的多樣性價(jià)值，治理力求積極地促成公眾、私營(yíng)組織和非政府組織間的共同合作關(guān)系?！薄?8〕這是政府在社會(huì)復(fù)雜性迅速增長(zhǎng)的條件下不得不作出的選擇，但是，卻應(yīng)當(dāng)被視作為一種積極的進(jìn)步舉措，它不僅會(huì)在培育成熟的社會(huì)方面有著積極的意義，而且對(duì)于造就新型的社會(huì)治理模式也是不可或缺的序曲。在全鐘燮這里，有價(jià)值的觀點(diǎn)是認(rèn)為“社會(huì)建構(gòu)過(guò)程旨在在多元的行動(dòng)者之間建立廣泛的互動(dòng)和合作。在一個(gè)參與的過(guò)程中，參與者對(duì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)負(fù)責(zé)，對(duì)開(kāi)放性地與他人分享觀點(diǎn)負(fù)責(zé)?！薄?9〕這事實(shí)上已經(jīng)指出了參與治理的方向，那就是為合作治理提供準(zhǔn)備。在民主模式還是一個(gè)無(wú)法突破的基本框架的條件下，全鐘燮能夠提出這樣的觀點(diǎn)已經(jīng)是難能可貴的了。同時(shí)，由于舊的思維框架的束縛，他不敢去暢想合作治理模式也是能夠理解的。

把握社會(huì)治理體系的開(kāi)放性是非常重要的，這種開(kāi)放性是反映在社會(huì)治理體系的每一個(gè)方面的，而且也在社會(huì)治理過(guò)程中處處呈現(xiàn)給我們。就人類的社會(huì)治理歷史來(lái)看，有一條不變地走向開(kāi)放的線索，依據(jù)權(quán)力的治理是一種封閉性的治理，與之相比，依據(jù)法律的治理已經(jīng)開(kāi)放得多了，但是，法治的開(kāi)放性還是有限性的，它是在對(duì)與社會(huì)治理相關(guān)的各個(gè)方面都作出了明確界定的條件下才能使治理過(guò)程得以展開(kāi)，這種界定決定了其開(kāi)放性的不足。但是，社會(huì)治理體系及其過(guò)程的開(kāi)放性持續(xù)增長(zhǎng)必然會(huì)走向合作治理的方向。比如，治理主體的開(kāi)放性造就了多元治理主體并存的局面，治理過(guò)程的開(kāi)放性也不會(huì)僅僅停留在參與治理的狀態(tài)中。所以，在多元治理主體并存的條件下，如果社會(huì)治理的開(kāi)放性決定了某一個(gè)治理主體主宰、支配和控制其他治理主體是一種不合理的現(xiàn)象，那么，治理主體間的平等互動(dòng)和合作就是一種必須加以接受的治理模式。合作治理是開(kāi)放的治理，在合作治理模式中，雖然政府在治理過(guò)程中發(fā)揮著引導(dǎo)的作用，但是，參與到治理過(guò)程中的每一個(gè)治理主體都能夠平等地在治理活動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)于關(guān)涉到公共利益的每一項(xiàng)公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見(jiàn)和積極地采取合作行動(dòng)。開(kāi)放的治理本身就是對(duì)一切僵化可能性的排除，從而能夠使治理過(guò)程處在一個(gè)始終與整個(gè)社會(huì)互動(dòng)的過(guò)程之中，能夠把一切積極的、對(duì)治理有益的因素都吸納到治理活動(dòng)中來(lái)。

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（責(zé)任編輯：石本惠）