張茂林

摘要我國教育財政投入的4%目標(biāo)一再落空，根本原因在于制度缺失，主要表現(xiàn)在教育財政投入的制度設(shè)計、制度執(zhí)行和執(zhí)行監(jiān)督缺失，確保教育財政投入需要從這三個方面進(jìn)行有效的制度安排。

關(guān)鍵詞教育財政投入目標(biāo)制度缺失制度安排

中圖分類號：G526文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2011年6月29日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財政教育投入的意見》，目的在于落實2010年新綱要提出的我國教育財政投入的4%目標(biāo)。溫總理在2012年3月5日政府工作報告中再次強(qiáng)調(diào)，2012年中央財政已按全國財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預(yù)算，地方財政也要相應(yīng)安排，確保實現(xiàn)這一目標(biāo)。其實，早在1993年我國政府就提出了該目標(biāo)，此后也多次強(qiáng)調(diào)，為什么4%目標(biāo)一再落空呢？

1對我國教育財政投入目標(biāo)的回顧與分析

對我國教育財政投入4%目標(biāo)的產(chǎn)生和推延進(jìn)行回顧和總結(jié)，可以為落實教育財政投入提供有益的借鑒。

（1）教育財政投入4%目標(biāo)的確定。1978年，我國財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為2.60%，1987年為2.90%，①1988年，為了研究制定20世紀(jì)末我國教育改革和發(fā)展綱要，原國家教委成立了教育工作研討小組，下設(shè)了“教育經(jīng)費(fèi)研討小組”。該小組參照國際通用標(biāo)準(zhǔn)和慣例，考慮到世界發(fā)展中國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值（GNP）②的比例在20世紀(jì)80年代中期平均已達(dá)到4%的狀況，以及當(dāng)時我國財政性教育經(jīng)費(fèi)已接近3%的實際，向黨中央、國務(wù)院提出了“我國財政預(yù)算內(nèi)教育撥款在國民生產(chǎn)總值內(nèi)應(yīng)有一個比例，這個比例在90年代中期或到2000年應(yīng)達(dá)到發(fā)展中國家4%的水平”的建議。1992年，在國務(wù)院兩次常務(wù)會議、中央政治局常委會議和全體會議上，都先后討論并批準(zhǔn)這一目標(biāo)。1993年，正式印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》將其表述為“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。

（2）教育財政投入4%目標(biāo)的推延。自1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出到2000年要達(dá)到教育財政投入的4%目標(biāo)以來，此后的許多法律和政策也多次強(qiáng)調(diào)這一目標(biāo)。如1995年頒布的《中華人民共和國教育法》和1999年發(fā)布的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》都不同程度地強(qiáng)調(diào)了4%目標(biāo)。然而，到2000年，我國財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例僅為2.87%，不僅沒有達(dá)到4%，反而低于1990年以前多個年份的水平，而且從1991年到2000年10年中，沒有哪一年超過1990年的水平，1995年降到歷史最低點(diǎn)。2001年，政府又將實現(xiàn)4%目標(biāo)的時間推延到2005年。遺憾的是，2002-2005年，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例分別為3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，不但沒有逐年提高反而每況愈下。③此后又多次強(qiáng)調(diào)，可至今還沒有實現(xiàn)4%目標(biāo)。為了便于比較，現(xiàn)將1993年前后10年我國財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例統(tǒng)計如表１。

從表1可以看出，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》確定的4%目標(biāo)實際上成為一紙空文。后來多次強(qiáng)調(diào)也沒有實現(xiàn)，到底是什么原因呢？

2實施我國教育財政投入目標(biāo)的制度缺失

我國教育財政投入的4%目標(biāo)太高嗎？國際21世紀(jì)教育委員會認(rèn)為“大體上說，在國民生產(chǎn)總值用于教育的比例尚未達(dá)到6%的國家，教育經(jīng)費(fèi)無論如何不應(yīng)低于這個百分比?！雹芸梢姡?%目標(biāo)一再落空，并非目標(biāo)太高無法實現(xiàn)。分析發(fā)現(xiàn)，原因是多方面的，但根本原因在于我國教育財政投入的制度缺失。

（1）教育財政投入的制度設(shè)計缺失。我國教育財政投入的制度設(shè)計缺失，不是指我國教育財政投入沒有制度，而是指缺乏有效的具體制度安排。一是沒有專門的教育投入法。教育投入法的缺失使我國教育財政投入沒有系統(tǒng)健全的法律保障，是我國教育財政投入4%目標(biāo)一再落空的重要原因。二是已有的法律缺乏強(qiáng)制性。我國已有的法律對教育財政投入的表述零散、抽象，缺乏必要的強(qiáng)制性。例如，1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第55條第明確規(guī)定：“各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。”像這種條款雖然對教育財政投入起到綱領(lǐng)性和宣示性作用，但如果沒有詳細(xì)的實施細(xì)則和明確的法律問責(zé)條款，很難起到實質(zhì)作用。三是轉(zhuǎn)移支付制度不夠健全。我國教育財政投入本來就偏低，加上投入不均等、條件不均衡等因素，使我國不同地區(qū)學(xué)生在分享公共教育資源上有很大差距。⑤

（2）教育財政投入的制度執(zhí)行缺失。制度再多再好，如果不執(zhí)行還是等于零。可見，制度執(zhí)行很關(guān)鍵。各級黨委和政府一再強(qiáng)調(diào)4%目標(biāo)，也出臺了一些實施意見，例如：《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（國發(fā)［1994］39號）規(guī)定：“《綱要》提出，到本世紀(jì)末，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比重應(yīng)達(dá)到4%，國務(wù)院有關(guān)部門要制定相應(yīng)的政策措施和實施步驟，認(rèn)真加以落實。關(guān)于各級財政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例，財政部要會同國家教委，根據(jù)財稅體制改革后財政計算口徑的變化，盡快提出中央財政和省財政中教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占的比例，切實保證教育撥款實際上有較大幅度的增長。”可見，有關(guān)部門執(zhí)行不力是4%目標(biāo)一再落空的重要原因。新綱要再次確立了2012年達(dá)到4%目標(biāo)，能否實現(xiàn)還要看有關(guān)部門執(zhí)行措施是否得力。多年來，有關(guān)部門之所以執(zhí)行不力，主要是教育財政投入在某些領(lǐng)導(dǎo)心中是“軟指標(biāo)”，在政績考核中無關(guān)緊要，執(zhí)行不力也沒有處罰，沒有那位主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人因執(zhí)行4%目標(biāo)不得力而受到處分，從而4%目標(biāo)一再落空也不足為奇。

（3）教育財政投入的執(zhí)行監(jiān)督缺失。我國教育財政投入的4%目標(biāo)一再落空，除了制度設(shè)計和制度執(zhí)行缺失外，制度的執(zhí)行監(jiān)督缺失也是一個重要原因。教育財政投入的制度執(zhí)行監(jiān)督缺失主要表現(xiàn)為：一是人大制度監(jiān)督缺失。一年一度的財政預(yù)算都是需要經(jīng)過人大審批的，政府確定了教育財政投入的4%目標(biāo)，就是政府對人民的承諾，人大對教育財政投入的4%目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督是其基本職責(zé)，《中華人民共和國教育法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告教育工作和教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算情況，接受監(jiān)督?！边@是人大對教育財政投入的監(jiān)督依據(jù)。況且，教育財政投入的4%目標(biāo)也是人大參與制定的目標(biāo)，各級人大應(yīng)當(dāng)把實現(xiàn)4%的目標(biāo)作為政府履行職責(zé)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對各級政府財政性教育投入的績效評估和監(jiān)督問責(zé)力度。否則，人大應(yīng)當(dāng)負(fù)有監(jiān)督不力的責(zé)任。二是黨群制度監(jiān)督缺失。除了人大可以依法監(jiān)督教育財政投入外，執(zhí)政黨及各民主黨派、大眾媒介及人民群眾也可以進(jìn)行監(jiān)督，而與此相關(guān)的制度監(jiān)督缺失使得一些監(jiān)督無關(guān)痛癢，軟弱無力。三是政府內(nèi)部監(jiān)督缺失。各級政府財政部門對實施教育財政投入的4%目標(biāo)負(fù)有首要責(zé)任，上級財政部門和同級政府及其監(jiān)察部門、審計部門對財政部門是否履行職責(zé)應(yīng)負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。

3實現(xiàn)我國財政教育投入目標(biāo)的基本對策

實現(xiàn)我國教育財政投入目標(biāo)的基本對策，短期而言，需要政府行政命令落實，長期而言，建立長效投入機(jī)制是必然要求，這就需要進(jìn)行有效的制度安排：

（1）完善教育財政投入的制度設(shè)計。只在法律和政策層面設(shè)計綱領(lǐng)性和宣示性制度，不設(shè)計具體實施制度，很難實現(xiàn)教育財政投入的預(yù)期目標(biāo)。完善教育財政投入的制度設(shè)計至少需要：一是提高認(rèn)識。教育總體上屬于公共產(chǎn)品，教育財政投入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制的義務(wù)要求，如同世界各國都立法強(qiáng)制實行義務(wù)教育一樣，通過法律的強(qiáng)制和規(guī)范，是落實教育財政投入目標(biāo)的必由之路。二是研究立法。制定一部教育投入法并非易事，教育部要成立課題組進(jìn)行專題研究，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，盡快拿出草案，上報國務(wù)院審查，提交全國人大審議，促使教育投入法早日出臺。教育投入法應(yīng)主要包括總則、教育財政投入的來源、分配和使用、管理和審計、執(zhí)法和監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容，⑥應(yīng)重點(diǎn)設(shè)計教育財政投入的強(qiáng)制制度。以教育投入法為基礎(chǔ)，各級政府及其財政、教育等有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺具體實施政策，特別要加強(qiáng)對教育財政投入的考核制度和問責(zé)制度設(shè)計。三是完善體系。完善教育財政投入的制度體系，除了專門的教育投入法外，還需要對教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法等法律法規(guī)進(jìn)行修訂，強(qiáng)化法律責(zé)任條款，確保教育財政投入成為“硬指標(biāo)”。四是考慮國情。把實施的強(qiáng)制性、規(guī)范性和靈活性、可行性結(jié)合起來，總體規(guī)劃、分步實施，例如對4%目標(biāo)可以鼓勵東部地區(qū)提前達(dá)標(biāo)，完善教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保西部地區(qū)按時達(dá)標(biāo)。

（2）強(qiáng)制執(zhí)行教育財政的投入制度。我國教育財政投入4%目標(biāo)離國際認(rèn)同的6%標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，而且一再落空，不僅嚴(yán)重影響了我國教育的發(fā)展，而且損害了我國的國際聲譽(yù)和政府形象。強(qiáng)制執(zhí)行教育財政的投入制度，既是教育發(fā)展的要求，也是維護(hù)我國的國際聲譽(yù)和政府形象的需要。第一，強(qiáng)制執(zhí)行教育財政投入的4%目標(biāo)。從短期看，實現(xiàn)4%目標(biāo)關(guān)鍵在于建立教育投入責(zé)任制，明確中央和地方政府的投入責(zé)任。為了確保2012年4%目標(biāo)在全國實現(xiàn)，在教育投入責(zé)任制中，實行首長負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制，如某省2012年沒有達(dá)到4%目標(biāo)，責(zé)令其省長、財政廳長及教育廳長皆引咎辭職。強(qiáng)制執(zhí)行這一制度，2012年4%目標(biāo)一定能實現(xiàn)。第二，實行教育財政投入一票否決制度。從長期看，要把教育財政投入納入政府及其有關(guān)部門和干部政績考核的重要內(nèi)容，實行一票否決制，對落實不力的嚴(yán)厲問責(zé)，對當(dāng)年沒有達(dá)標(biāo)的，領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人三年內(nèi)不得提拔重用。第三，實行教育財政投入缺口補(bǔ)齊制度。凡是當(dāng)年教育財政投入沒有達(dá)標(biāo)的，同級人大機(jī)關(guān)和上級政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)單位和領(lǐng)導(dǎo)事后追加投入，在今后財政預(yù)算中補(bǔ)齊缺口，沒有及時補(bǔ)齊的，對相關(guān)責(zé)任人依法給予黨紀(jì)和政紀(jì)處分。（下轉(zhuǎn)第14頁）（上接第7頁）

（3）加強(qiáng)教育財政投入的執(zhí)行監(jiān)督。加強(qiáng)對教育財政投入制度的執(zhí)行監(jiān)督，主要包括以下三個方面。一是明確教育財政投入監(jiān)督主體與監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督主體主要包括各級人大與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨及各民主黨派、大眾媒介及人民群眾、行政機(jī)關(guān)有關(guān)部門。監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對教育財政投入的制度設(shè)計監(jiān)督、教育財政投入的制度執(zhí)行監(jiān)督和對教育財政投入監(jiān)督者的再監(jiān)督。具體而言，各監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容有所側(cè)重而不同。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人大監(jiān)督，各級人大機(jī)關(guān)要充分利用一年一度的人大代表會議，加強(qiáng)對教育財政投入的監(jiān)督，各級司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過審理有關(guān)教育財政行政訴訟案件對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督；執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)在教育財政投入監(jiān)督中發(fā)揮重要作用，特別要充分發(fā)揮紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督作用；各民主黨派也應(yīng)通過各種渠道依法行使教育財政投入監(jiān)督權(quán)；充分發(fā)揮大眾媒介和人民群眾對教育財政投入的監(jiān)督作用；健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，明確上級財政機(jī)關(guān)對下級財政機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，發(fā)揮審計部門和監(jiān)察部門的監(jiān)督職能，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督作用。二是加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位的監(jiān)督。各級政府以及財政部門和教育部門的首長與直接責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)成為教育財政投入的監(jiān)督重點(diǎn)，同級人大機(jī)關(guān)及有關(guān)部門要加強(qiáng)對這些領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位的進(jìn)行監(jiān)督，以確保實現(xiàn)教育財政投入目標(biāo)。三是加強(qiáng)對主要監(jiān)督者的監(jiān)督。對監(jiān)督不力者，也要追究相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。

注釋

①沈百福.改革開放以來我國財政教育投入研究[J].復(fù)旦教育論壇，2008（5）：50-55.

②國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和國民生產(chǎn)總值（GNP）是兩個不同的概念。由于統(tǒng)計范圍的差異，根據(jù)GDP和GNP計算的占比不同，雖然占比數(shù)字差異不大，但易模糊人們認(rèn)識，建議今后一直使用GDP，不用GNP。

③周洪宇.關(guān)于財政性教育經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)盡早達(dá)到GDP的4%的建議（EB∕OL），訪問時間，2010年8月9日.訪問路徑：http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c65f3be010007r6.html#comment.

④國際21世紀(jì)教育委員會.教育——財富蘊(yùn)藏其中[M].聯(lián)合國教科文組織總部中文科譯.北京：教育科學(xué)出版社，1996：161.

⑤包桂榮.教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的國際比較——以日本、美國為例[J].內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2010（2）：81-85.

⑥劉建發(fā).教育財政投入的法制保障研究[M].比較：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2006：189-202.