宋軍發(fā) 郭敏

［摘要］ 本文通過對中國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實踐存在問題的總結(jié)反思，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵之處在于沒有明確的主體來對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進行分類管理，致使產(chǎn)權(quán)模糊、管理目標交錯。同時，法律制度建設(shè)相對落后，缺少良好的外部監(jiān)督機制也使得行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理不夠有效。針對這些問題，本文從重置產(chǎn)權(quán)主體、完善監(jiān)督、進行全過程管理3個方面給出了相應(yīng)的建議。

［關(guān)鍵詞］ 行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；保值增值

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 04. 006

［中圖分類號］F123.7［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）04- 0011- 02

1行政事業(yè)性國有資產(chǎn)概述

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等，其范圍包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。這些國有資產(chǎn)廣泛分布在維護國家安全、進行社會管理以及服務(wù)公眾的黨政機關(guān)、事業(yè)單位、政府駐外機構(gòu)、部隊、社團及其他非政府組織。據(jù)有關(guān)單位測算，行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)約占全部國有凈資產(chǎn)總額的1/3，到２０１０年底，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量已突破１０萬億元，預(yù)計我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的比重將會超過企業(yè)經(jīng)營的國有資產(chǎn)。

2行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的問題

2.1 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理主體模糊

自國家開始重視國有資產(chǎn)管理以來，伴隨著行政改革，先后有國家國有資產(chǎn)管理局（１９８８）、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局（１９９１）、財政部擔(dān)當(dāng)過行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理主體。２００３年３月，將企業(yè)國有資產(chǎn)劃給新成立的國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“國資委”）進行監(jiān)督管理，而行政事業(yè)性國有資產(chǎn)仍由財政部管理。應(yīng)該說，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬是單一的、完整的，但在實踐中，產(chǎn)權(quán)卻是模糊的。模糊的產(chǎn)權(quán)直接導(dǎo)致了管理主體的責(zé)、權(quán)、利不清晰，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)要么就是沒有明確的主體來承擔(dān)這些系統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理，要么就是主體太多，出現(xiàn)多頭管理，混亂不清的局面。特別是在非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)以后，出現(xiàn)了所有權(quán)虛置，出資方和經(jīng)營方卻并未嚴格按照法律程序確立彼此的法律關(guān)系和權(quán)利義務(wù)，致使資產(chǎn)歸屬不清、產(chǎn)權(quán)虛置、管理缺位。

實踐中，廣西南寧威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司的市場化管理模式是目前國內(nèi)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理比較成功的。但是，威寧歸口南寧市國資委管理，而事實上，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)目前是由財政部實行分級管理的，國資委只承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。如此看來，國資委有越位管理之嫌，但威寧公司的性質(zhì)又是國有企業(yè)，國資委理應(yīng)對其進行管理。如此背景下，國資委幾乎擁有了全部的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)，這顯然又違背了當(dāng)初特設(shè)的本意。到底是以資產(chǎn)管理方財政部為威寧公司的主管方，還是以威寧的公司性質(zhì)為管理依據(jù)，將威寧公司歸口國資委主管，這是一個懸而未決的問題。

2.2 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理目標混亂

原則上說，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)屬于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。由于其配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性，使用目的的服務(wù)性，補償、擴充的資金來源的非直接性特點，并不具有資產(chǎn)增值的特點。其管理目標側(cè)重于確保資產(chǎn)的安全和完整，實現(xiàn)資產(chǎn)的有效利用，以最小的成本獲取最大化的社會效益。但由于歷史原因和“非轉(zhuǎn)經(jīng)”政策，我國行政事業(yè)單位形成了較大規(guī)模的經(jīng)營性國有資產(chǎn)。這些國有資產(chǎn)作為資本金進入市場經(jīng)濟領(lǐng)域，從而具有商品的屬性，表現(xiàn)為流動性和競爭性，自然其存在就有了資本性的要求——最大化資產(chǎn)收益，不斷增值。

實踐中，我國要么對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)全盤實行公司化和市場化運作，要么就是完全依靠行政委托來進行管理，前者如“威寧模式”，而后者則是當(dāng)前主要的管理方式。不同性質(zhì)和用途的資產(chǎn)分別承擔(dān)著不同的目標和任務(wù)，理應(yīng)采用不同的管理方法。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理目標就是以最小的成本最大化社會效益，而經(jīng)營性國有資產(chǎn)就是要讓其盡可能地保值增值，只有確定不同的管理目標，才能最大限度地提高資產(chǎn)的使用效率。

2.3 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)法制化進程緩慢

好的制度不一定帶來好的結(jié)果，但不完善的制度一定會導(dǎo)致公平的缺失。要防止國有資產(chǎn)的流失，確保國有資產(chǎn)保值增值，必須要有規(guī)范、完善的法律制度為其保駕護航。目前，針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》已于２００９年施行，但行政事業(yè)單位內(nèi)的經(jīng)營性國有資產(chǎn)并不受本法約束。目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)主要由《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》進行規(guī)范，但兩個辦法規(guī)范的是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，而對已存在的經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理少有涉及。

實踐中，檢察機關(guān)在對許多“非轉(zhuǎn)經(jīng)”職務(wù)犯罪案件的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)了有關(guān)部門利用職權(quán)訂立不平等合同，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的大量流失。但是卻因為檢察機關(guān)作為公益代表人的訴訟主體資格不明朗，所以無法向法院起訴要求確認合同無效，而只能以檢察建議書的形式提醒有關(guān)單位注意或建議它們向法院起訴，但這種行為的效果不甚理想。這有責(zé)權(quán)關(guān)系不明的原因，更主要的還是我國目前尚未建立保護國有資產(chǎn)的公益訴訟機制。

2.4 行政事業(yè)單位公開、監(jiān)督制度不健全

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)屬于全體人民，考慮到成本、效率和可行性，不可能全民參與管理，而只能委托國家，但由于國家的非實體性，進而委托政府來進行管理，而政府又必然會以行政命令要求相關(guān)部門進行管理，從而又產(chǎn)生了行政委托。

由于在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理中，委托代理鏈較長，利益相關(guān)方較多，不管是在資產(chǎn)預(yù)算、購置環(huán)節(jié)，還是在使用、處置過程，操作不透明已是不爭的事實。如果沒有嚴密的監(jiān)督體系，暗箱操作現(xiàn)象將更加嚴重。根據(jù)相關(guān)法規(guī)和實踐經(jīng)驗，為防止國有資產(chǎn)流失，在資產(chǎn)的配置、處置環(huán)節(jié)，引入了招標、拍賣等手段，但往往因為非對稱信息下的內(nèi)部人控制，參與者并不能有效地達到其目的，最后招標、拍賣也只是流于形式。

3行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的設(shè)想

3.1 明確管理目標，重置產(chǎn)權(quán)主體

成立一個專業(yè)機構(gòu)以所有者身份來對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進行綜合管理已是當(dāng)務(wù)之急。只有明確產(chǎn)權(quán)，確定相關(guān)責(zé)任主體，才能對資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一的管理。在執(zhí)行上，可以將其中的非經(jīng)營性資產(chǎn)交給新成立的機構(gòu)依行政權(quán)力進行管理，而經(jīng)營性資產(chǎn)可以交由國資委，由國資委授權(quán)進行市場化運作。重新組建行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理主體也有其理論依據(jù)。國有資產(chǎn)的管理，存在比較長的委托代理鏈條，這樣便引入了更多的主體存在于國有資產(chǎn)周圍，導(dǎo)致其高昂的代理成本和監(jiān)管成本。

同時，國有資產(chǎn)的所有者代表、管理者、使用者之間還存在利益博弈。所有者代表可以選擇激勵或懲罰管理者以保證國有資產(chǎn)的有效管理；國有資產(chǎn)管理者則可以選擇通過努力經(jīng)營從而獲得委托者承諾的報酬，同時管理者也可能選擇被動消極的行為，除非他本人能夠得到足夠的補償；使用者可能存在機會主義傾向，他可以選擇愛護資產(chǎn)，也可以選擇故意破壞這些資產(chǎn)從而得到更好資產(chǎn)替代。如果參與者增加，各方可以選擇的策略就會更多。因此，只有盡可能減少委托代理主體，減少博弈參與者，才是最經(jīng)濟的做法。這樣做并不會使相應(yīng)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)模糊，反而可能會更加清晰，同時還有利于防止官商一體、政企不分現(xiàn)象的出現(xiàn)，在源頭上扼制腐敗行為的產(chǎn)生。

3.2 建立全方位的監(jiān)督機制

一是政府應(yīng)該加強立法建設(shè)。我國應(yīng)盡快建立《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)法》，從法的高度進行要求，并出臺相關(guān)實施細則，促使全國各地管理行為統(tǒng)一，為這些系統(tǒng)國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化與透明化提供法律保障，不斷提高資產(chǎn)管理效率。

二是應(yīng)該引入監(jiān)督機制。為了防止行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的瀆職行為與腐敗現(xiàn)象，許多國家都建立了嚴明的政府監(jiān)督制度。如美國對使用政府財產(chǎn)的政府公司，設(shè)有國會聽政會制度、公民監(jiān)督制度和政府審計監(jiān)督等三層監(jiān)督制度。目前，我國只有內(nèi)部監(jiān)督（行政審計監(jiān)督），而內(nèi)部監(jiān)督卻存在一些不足之處，例如有關(guān)主管部門對下級單位督導(dǎo)主觀性較大，對下屬單位的國有資產(chǎn)管理情況和財政會計核算程序、制度等并不能有效地定期地全面地進行監(jiān)督檢查，也很少對下屬單位規(guī)范國有資產(chǎn)管理的工作進行指導(dǎo)。在外部監(jiān)督上，我國幾乎是一片空白，這在一定程度上，不利于透明、公平的國有資產(chǎn)管理。因此，我國應(yīng)該強化外部監(jiān)督，充分發(fā)揮紀檢、財政監(jiān)察專員辦、新聞媒體和人民群眾等方面的作用，形成強大的監(jiān)督合力和威懾力。

3.3 實行資產(chǎn)的全過程管理

實行資產(chǎn)的全過程管理就是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的配置、使用、處置都應(yīng)該由其主管機構(gòu)施行跟蹤管理。澳大利亞對資產(chǎn)進行全過程管理的辦法最為成熟，該國的政府資產(chǎn)由財政部主管，財政部下設(shè)采購局、管理局、出售局，分別負責(zé)資產(chǎn)采購、管理和出售，構(gòu)成了從形成到處置的管理鏈條。我國也應(yīng)按此模式對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)實行全過程管理，新成立的資產(chǎn)管理機構(gòu)也可采取下設(shè)資產(chǎn)采購司、資產(chǎn)管理司和資產(chǎn)處置司。只有內(nèi)部分工明確，才能對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進行高效專業(yè)管理。

資產(chǎn)采購司應(yīng)該會同有關(guān)部門制定《資產(chǎn)配置標準》，并應(yīng)根據(jù)發(fā)展、需要不斷修改。這方面，海南省率先出臺了《海南省省直行政單位國有資產(chǎn)配置標準》，但這樣的標準應(yīng)該是全國范圍內(nèi)的。資產(chǎn)管理司的主要任務(wù)是對現(xiàn)存資產(chǎn)進行日常管理維護及行政事業(yè)單位資產(chǎn)的預(yù)算工作。但成立后的首要工作是對各單位的國有資產(chǎn)進行清查，同時，使用現(xiàn)代技術(shù)為這些系統(tǒng)的國有資產(chǎn)進行身份標識，實行信息化管理。關(guān)于資產(chǎn)處置司，應(yīng)嚴格按照《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)法》所確立的處置原則來進行。至于所得收入，國內(nèi)目前收歸財政部，這種做法是可取的。但是，資產(chǎn)處置司也應(yīng)不斷探討收入的處理方式，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的處置收入投入到社保基金的養(yǎng)老基金中去也是一個有益的選擇路徑。

4結(jié)語

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)關(guān)系重大，對其管理必須分清重點，重新組建一個新的行政機構(gòu)來對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)進行管理乃是當(dāng)務(wù)之急。只有管理主體明確，才能對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進行分類，進而導(dǎo)入風(fēng)險收益對等機制，使責(zé)、權(quán)、利盡量統(tǒng)一。在此過程中，還要不斷健全法規(guī)體系，建立監(jiān)督機制，引入監(jiān)督主體。只有在全方位的制衡中，才能在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中，真正實現(xiàn)物盡其用。

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