彭迪

對(duì)于公益領(lǐng)域來說，2011年無疑是個(gè)多事之秋。諸多公益組織，尤其是大型官辦慈善組織被公眾和媒體揪出來進(jìn)行了一番拷問，拷問的核心歸根結(jié)底就是公益組織的透明和公信力問題。面對(duì)由"郭美美事件"引起的問責(zé)風(fēng)暴，公益領(lǐng)域顯得不堪一擊。中國扶貧基金會(huì)執(zhí)行副會(huì)長何道峰評(píng)價(jià)道：“這一問責(zé)風(fēng)暴造成了公益慈善的全行業(yè)蕭條”。

然而公益組織存在的意義就是為社會(huì)、為公共利益服務(wù)。公益組織的權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的，它的權(quán)利是公眾和媒體、政府、企業(yè)，現(xiàn)有及潛在的捐贈(zèng)者、受益者、國際非政府組織、第三方評(píng)估者、競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)等各個(gè)利益相關(guān)者賦予的，那么公益組織就需要對(duì)得起這些利益相關(guān)者，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。公益組織的責(zé)任不僅包括公益組織主動(dòng)做到最好，盡可能最大化的為社會(huì)、為公共利益服務(wù)，也包括主動(dòng)接受來自各個(gè)方面的監(jiān)督、質(zhì)詢、批評(píng)和建議以及獎(jiǎng)罰。這是公益組織的利益相關(guān)者的權(quán)利，同時(shí)也是責(zé)任。

根據(jù)民政部網(wǎng)站公布的《民政部事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)（2011年4季度）》數(shù)據(jù)顯示，中國現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體25.3萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位20.2萬個(gè)，基金會(huì)2510個(gè)。還有大量工商注冊(cè)、未注冊(cè)的草根組織未被納入統(tǒng)計(jì)。中國公益組織數(shù)量逐年大幅增加，這不僅得益于目前良好的公益生存環(huán)境，還直接得益于公益組織自身不斷創(chuàng)新模式發(fā)展。中國的公益組織在能力上以及所扮演的社會(huì)角色已經(jīng)開始在改變，一些公益組織已經(jīng)突破只關(guān)注自己規(guī)模的階段，開始注重如何更好的發(fā)揮社會(huì)功能，意識(shí)到自己的形象、聲譽(yù)、公信力的重要性。

《中國第三部門觀察報(bào)告（2012）》指出，公益組織要與利益相關(guān)者建立共識(shí)，進(jìn)行互動(dòng)、合作起來共同承擔(dān)責(zé)任。在這之中最關(guān)鍵，最核心的問題即公益組織治理問題。

報(bào)告認(rèn)為，公益組織的治理分為內(nèi)部治理、行業(yè)自律和外部治理。這些治理是不同的利益相關(guān)者通過與公益組織互動(dòng)、合作，對(duì)其監(jiān)督、質(zhì)詢、提供建議，甚至約束來實(shí)現(xiàn)對(duì)公益組織的治理。忽視任何一類治理，都可能使公益組織誤入歧途。三類治理都做好才能實(shí)現(xiàn)善治，才能保證公益組織追求正確的目標(biāo)。這聽起來似乎是一種完美的、合情合理的邏輯，是一種合情合理的狀態(tài)，但事實(shí)上公益組織的治理狀況并不樂觀。

公益組織治理現(xiàn)狀不甚理想

目前，中國公益組織的總體治理狀況并不理想。在內(nèi)部治理方面，中國的公益組織當(dāng)中，有個(gè)別公益組織自身做得很好，且主動(dòng)接受利益相關(guān)者的質(zhì)詢，做到透明，保證效果和結(jié)果。但更多的組織內(nèi)部治理自主性不強(qiáng)，整體情況不盡如人意。

現(xiàn)在的公益組織由于還不夠強(qiáng)大，通常在公益組織治理中發(fā)揮作用的，都是組織的外部力量。真正能夠自治的組織并不多，其中能夠由理事會(huì)發(fā)揮決策作用的就更少了。目前來看，行政權(quán)力對(duì)公益組織施加影響的強(qiáng)度和組織主導(dǎo)資源的單一化程度制約著中國公益組織內(nèi)部治理的發(fā)展。

在公益組織的行業(yè)自律方面，分為兩種類型：民間自發(fā)的行業(yè)自律和政府推動(dòng)的公益組織行業(yè)自律行動(dòng)。民間自發(fā)的行業(yè)自律發(fā)起時(shí)間很早，自律范圍也很廣泛。公益組織之間建立自己的聯(lián)盟組織，規(guī)范加盟會(huì)員的行為，加強(qiáng)其對(duì)利益相關(guān)者的責(zé)任體現(xiàn)。可以說各類民間組織都有屬于自己的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，但是自律的內(nèi)容主要是在道德層面，而非法律和績(jī)效層面。自律的方式主要是規(guī)范性和指導(dǎo)性，而非強(qiáng)調(diào)性和懲罰性。從自律的效果來看，加入自律行動(dòng)且真正體現(xiàn)在實(shí)際行動(dòng)的組織還是少數(shù)，大部分公益組織對(duì)此并不熱衷。

2005年北京星星雨教育研究所發(fā)起建立的孤獨(dú)癥救助行業(yè)聯(lián)盟組織——心盟孤獨(dú)癥網(wǎng)絡(luò)（簡(jiǎn)稱“心盟”）與上述自發(fā)的自律行動(dòng)不同，心盟成員組織要對(duì)心盟的公信度承擔(dān)責(zé)任，并將因?yàn)檫`背倡議而接受“懲罰”。加入心盟的成員組織都很注意該組織的發(fā)展，期望建立一個(gè)真正推動(dòng)行業(yè)規(guī)范和專業(yè)能力，并對(duì)所服務(wù)群體負(fù)責(zé)的組織。這是迄今為止行業(yè)間建立的非常緊密的行業(yè)自律聯(lián)盟，它代表著是公益組織行業(yè)自律發(fā)展的一大步。

2011年3月，江蘇省民政廳召開全省社會(huì)組織評(píng)估與公信力大會(huì)，會(huì)上十個(gè)社會(huì)組織向全省社會(huì)組織發(fā)出《加強(qiáng)社會(huì)組織公信力建設(shè)倡議書》。這是政府推動(dòng)公益組織間的自律行動(dòng)，但自律內(nèi)容依舊是道德層面，而非法律和績(jī)效層面，不具有強(qiáng)制性和懲罰性。這樣的行業(yè)自律的效果實(shí)際上都難以保證。

公益外部治理狀況也非都顯現(xiàn)“繁榮”，只有來自公眾和媒體的質(zhì)詢值得稱贊。公眾和媒體的權(quán)力越來越大，且對(duì)各種公益組織的問責(zé)也變得更為“苛刻”，他們成為了公益組織的核心治理主體，成為治理先鋒。但是，我們的法律不健全，執(zhí)法不力；個(gè)別獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏職業(yè)道德；一些媒體仍然缺乏監(jiān)督意識(shí)；公眾有時(shí)無能為力；受益者更是無力監(jiān)督自己的“施主”。

政府在治理方面開始采取相對(duì)積極的行動(dòng)，構(gòu)建了一套新的可與公民社會(huì)相競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)管理新體系，開始大力扶持和培育社會(huì)組織，并且對(duì)社會(huì)的管理和控制更加深入。但其本質(zhì)仍然是要“為我所用”。在政府和民間組織相互合作的過程中，出現(xiàn)了一些不和諧的聲音，比如“逼捐”現(xiàn)象。明確原則、界定清晰和固定的邊界，這是政府和公益組織在合作和外部治理當(dāng)中都應(yīng)該注意的問題。

事實(shí)證明，公益組織的善治已經(jīng)迫在眉睫。在一個(gè)聲譽(yù)極為敏感的領(lǐng)域，這種狀況不改變是極為危險(xiǎn)的。中國的公益組織如不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，可能不會(huì)被別人毀掉，而是毀于自己的不檢點(diǎn)。因此需要同時(shí)加強(qiáng)這三類的治理，才能看到健康的公益組織和公益事業(yè)。

改善公益組織治理狀況的思考

針對(duì)目前公益組織治理的現(xiàn)狀，《中國第三部門觀察報(bào)告（2012）》對(duì)于公益組織的治理建立了一個(gè)三層面模型（見右表）。模型基于公益組織的利益相關(guān)者而建立，把對(duì)公益組織的治理狀況分為“公益組織——公益部門——社會(huì)”三個(gè)層面。對(duì)應(yīng)這三個(gè)層面分別有內(nèi)部治理、行業(yè)自律和外部治理。無論哪類治理，治理的原則都是共同的，包括參與、公平、平等、互動(dòng)、信息對(duì)稱、透明、持續(xù)、效率。追求結(jié)果，追求效率，使公益組織以正確的方式追求正確的目標(biāo)，這才是治理的真正意義所在。

為了讓公益組織能夠更好的、最大化的為公共利益服務(wù)，《中國第三部門觀察報(bào)告（2012）》認(rèn)為公益組織應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力。

公益組織的內(nèi)部治理最重要的問題是如何建立一個(gè)真正能夠代表社會(huì)利益的理事會(huì)，使之能夠在公益組織內(nèi)部的治理過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。并且，要使公益組織的治理能夠擁有相對(duì)于政府、企業(yè)、海外、業(yè)務(wù)主管單位等的獨(dú)立性。此外，還應(yīng)該完善理事會(huì)的監(jiān)管制度，普遍建立監(jiān)事會(huì)，真正發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。

從行業(yè)自律來看，最重要的問題是使行業(yè)自律宣言和標(biāo)準(zhǔn)真正發(fā)揮作用。公益組織需要通過會(huì)議、論壇、網(wǎng)絡(luò)、雜志等媒介建立公益組織內(nèi)部的協(xié)商機(jī)制，形成關(guān)于“公益組織善治”的共識(shí)。還應(yīng)該建立領(lǐng)域內(nèi)具有同情心、責(zé)任感、人道主義、利他主義精神的理想目標(biāo)，在信奉自己價(jià)值觀和道德原則的同時(shí)，還應(yīng)該把這些推廣到所有的利益相關(guān)者。另外，發(fā)展專門用于公益組織身份鑒定和誠信評(píng)估的專門項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，通過他們實(shí)施共同的道德規(guī)范并監(jiān)督執(zhí)行情況。這類項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)也是發(fā)展行業(yè)文化、建立行業(yè)自律機(jī)制的重要力量。為此，需要全國性的組織推行道德規(guī)范的鑒定和發(fā)展，也需要廣泛的國際合作。

從外部治理來看，需要建立一套能夠激發(fā)社會(huì)廣泛參與的機(jī)制。目前外部治理雖然凸顯，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，同時(shí)外部治理也需要體現(xiàn)專業(yè)，不能因?yàn)闊o知而毀壞公益組織的聲譽(yù)。公益組織不僅應(yīng)獲得法律承認(rèn)，至少還要獲得捐贈(zèng)者的支持，乃至所有相關(guān)利益者的支持。公益組織必須關(guān)注自己的社會(huì)合法性。為此，公益組織自身也必須提高透明度，開放政策過程，擴(kuò)大外界的參與度，使利益相關(guān)者真正參與到重要決策程序之中，共同履行責(zé)任和義務(wù)。所有人堅(jiān)持不懈、緊密合作、嚴(yán)格監(jiān)督，這樣才能促使和保證公益組織及整個(gè)領(lǐng)域的健康發(fā)展。

在關(guān)注硬制度的同時(shí)，我們更應(yīng)該關(guān)注軟制度。要建立整個(gè)社會(huì)廣泛參與的機(jī)制還需要意識(shí)的覺醒，包括問責(zé)的理念、權(quán)利和責(zé)任的覺醒，這些意識(shí)的覺醒可以直接引導(dǎo)公眾的行為。目前來看，最緊迫的任務(wù)就是樹立良好的價(jià)值觀、道德規(guī)范、行為準(zhǔn)則。這些東西是無形的，但卻是最重要的，也是最有力的！行動(dòng)的能力，不僅至個(gè)人的行動(dòng)能力，還包括支撐公眾行動(dòng)的一套機(jī)制，如專業(yè)知識(shí)、人才、媒體、司法系統(tǒng)等。這些要素互為補(bǔ)充，共同推進(jìn)公益組織的有效治理。這就是公益組織善治的內(nèi)涵，也是迎接公益新時(shí)代必須面對(duì)的問題和必須要做的事。