吳宇

摘要：近些年來(lái)，我國(guó)的地方環(huán)境立法中出現(xiàn)了按日計(jì)罰這樣一項(xiàng)新型的法律責(zé)任。雖然，在港臺(tái)地區(qū)和國(guó)外的環(huán)境立法中早已有了相關(guān)實(shí)踐，但該種法律責(zé)任在我國(guó)的環(huán)境立法實(shí)踐中還處于嘗試階段。主要是對(duì)其法律性質(zhì)存在諸種學(xué)說(shuō)，尚不能統(tǒng)一。在立法實(shí)踐中選擇執(zhí)行罰的法律性質(zhì)可以減少與“一事不再罰”原則間的沖突，它通過(guò)不斷累積的經(jīng)濟(jì)壓力促使違法者早日糾正違法行為，而這也符合環(huán)境立法中環(huán)境保護(hù)優(yōu)位的立法目的。根據(jù)按日計(jì)罰的執(zhí)行罰性質(zhì)，在立法上設(shè)置該法律責(zé)任，其適用范圍和條件也應(yīng)與現(xiàn)行法律規(guī)定相銜接。

關(guān)鍵詞：按日計(jì)罰；行政處罰；執(zhí)行罰

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004－0544(2012)04－0092－04

按日計(jì)罰是最近幾年出現(xiàn)在我國(guó)環(huán)境立法當(dāng)中的一種新型法律責(zé)任形式，有學(xué)者建議在準(zhǔn)備修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中將該制度納入其中。目前，我國(guó)的重慶市和深圳市都在地方環(huán)境保護(hù)條例中，明確規(guī)定了按日計(jì)罰措施。具體而言，按日計(jì)罰就是針對(duì)違反環(huán)境法律規(guī)范，破壞或污染環(huán)境的企業(yè)或個(gè)人，責(zé)令其限期治理并予以行政處罰，若在規(guī)定期間之后，仍沒(méi)有達(dá)到要求的，則依據(jù)違法時(shí)間長(zhǎng)短，按日期數(shù)連續(xù)計(jì)罰。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)在環(huán)境立法上全面實(shí)施了該項(xiàng)法律責(zé)任，比如其《水污染防治法》、《空氣污染防治法》、《噪音管制法》、《環(huán)境影響評(píng)估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《資源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《廢棄物清理法》等，都規(guī)定了按日連續(xù)處罰。并且，針對(duì)按日連續(xù)處罰還制定了詳細(xì)的執(zhí)行準(zhǔn)則。我國(guó)香港特別行政區(qū)的《水污染管制條例》、《空氣污染管制條例》、《廢棄物處置條例》等中也采納了按日計(jì)罰的規(guī)定。在國(guó)外的環(huán)境立法實(shí)踐中，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國(guó)的環(huán)境立法中也都規(guī)定了按日計(jì)罰?？梢姡慈沼?jì)罰已經(jīng)是被普遍接受并實(shí)施的一項(xiàng)法律責(zé)任。但是，不同國(guó)家或地區(qū)在適用此處罰措施時(shí)，有著不同的態(tài)度、立場(chǎng)和學(xué)理解釋。特別是英美法國(guó)家同我國(guó)的法律體系上又多有不同。同樣的法律責(zé)任在不同的國(guó)家或許會(huì)得到不一樣的結(jié)果，這就讓我們?cè)谝脒@樣一項(xiàng)法律責(zé)任的同時(shí)，不得不從我國(guó)的態(tài)度、立場(chǎng)來(lái)解釋這個(gè)法律責(zé)任形式。

將按日計(jì)罰引入中國(guó)的環(huán)境立法無(wú)疑是環(huán)境立法發(fā)展過(guò)程中的一次創(chuàng)新和突破。早在《中華人民共和國(guó)水污染防治法》修改時(shí)，就有很多學(xué)者呼吁將此法律責(zé)任形式寫人法條。但是，按日計(jì)罰在法理上尚存在爭(zhēng)議，特別是其與我國(guó)的《行政處罰法》等行政法律法規(guī)之間的關(guān)系不甚明晰，這是阻礙其進(jìn)入到法律規(guī)定中的主要原因。按日計(jì)罰與《行政處罰法》上規(guī)定的“一事不再罰”原則之間是否存在沖突與矛盾?一時(shí)也眾說(shuō)紛紜。所以，本文的目的是基于對(duì)按日計(jì)罰法理的分析，解釋在我國(guó)的環(huán)境立法當(dāng)中應(yīng)當(dāng)采取按日計(jì)罰的何種法律性質(zhì)學(xué)說(shuō)以及它的適用范圍和條件。

一、關(guān)于按日計(jì)罰法律性質(zhì)的學(xué)說(shuō)

目前，在學(xué)者當(dāng)中，對(duì)于按日計(jì)罰法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)主要存在三種學(xué)說(shuō)：行政處罰說(shuō)、執(zhí)行罰說(shuō)和混合性質(zhì)說(shuō)。

(一)行政處罰說(shuō)

行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所實(shí)施的一種懲戒行為。我國(guó)《行政處罰法》上對(duì)行政處罰做了以下分類：警告、罰款、沒(méi)收違法所得，沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷證照、行政拘留，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他處罰類型。而我們?cè)诖擞懻摰陌慈沼?jì)罰非在以上分類之中明確予以規(guī)定。但是，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果從違法行為開始之日起，逐日計(jì)算違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并課以金錢上的義務(wù)，這就與罰款這類財(cái)產(chǎn)罰的性質(zhì)非常類似，即是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人在一定期限內(nèi)責(zé)令其承擔(dān)一定的金錢給付義務(wù)的處罰形式。而這種法律性質(zhì)中的按日計(jì)罰，也就是我國(guó)學(xué)者提到的英美法模式。這種性質(zhì)之下的按日計(jì)罰，其起始日期從違法者的違法行為開始之日起計(jì)算。這樣，違法時(shí)間越長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果越大，從而實(shí)現(xiàn)法律上的公平與正義的要求。也就是說(shuō)，在此處的按日處罰針對(duì)的是違法行為人本身的違法行為而言所作出的處罰。

(二)執(zhí)行罰

所謂的執(zhí)行罰，本身并不是行政處罰的種類之一，它存在的目的在于督促義務(wù)人履行其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。它屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行的方式之一。在我國(guó)《行政處罰法》第五十一條規(guī)定，“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；……”此規(guī)定中的滯納金就是一種執(zhí)行罰。一些臺(tái)灣的學(xué)者認(rèn)為，按日連續(xù)處罰(也即按日計(jì)罰)本質(zhì)上講是一種對(duì)不履行行政處罰所設(shè)定的義務(wù)的一種追加處罰，而這種處罰的目的在于促使違法行為人早日糾正違法行為。所以，執(zhí)行罰的存在必然以行政處罰的存在為前提，它依附于行政處罰而成立。這也是有學(xué)者所謂的大陸法模式。在我國(guó)目前環(huán)境立法上，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中按日計(jì)罰的實(shí)踐，是采用了這一性質(zhì)的按日計(jì)罰，它通過(guò)不斷增加的經(jīng)濟(jì)壓力，促使違法行為人早日停止違法行為。由于對(duì)違法行為已經(jīng)有了行政處罰作為前提，則按日計(jì)罰的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)處罰違法行為的行政目的，而不是對(duì)違法行為本身的制裁。

(三)混合性質(zhì)說(shuō)

持混合學(xué)說(shuō)態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，按日計(jì)罰既具有行政處罰的性質(zhì)，也有執(zhí)行罰的性質(zhì)。這種學(xué)說(shuō)與執(zhí)行罰說(shuō)的區(qū)別在于，對(duì)按日計(jì)罰的起算日的認(rèn)識(shí)差異之上，而在這一點(diǎn)上與行政處罰說(shuō)保持了一致。持混合說(shuō)的人認(rèn)為按日計(jì)罰是從行為被認(rèn)定違法之日起開始計(jì)算。那么針對(duì)第一次所認(rèn)定的違法行為所作出的處罰必然屬于行政處罰無(wú)疑。而當(dāng)違法行為人在合理限期內(nèi)未能糾正違法行為，繼續(xù)違法對(duì)環(huán)境造成污染或破壞，則接下來(lái)的由第一次認(rèn)定違法之日起計(jì)算處罰就含有行政處罰和執(zhí)行罰的雙重性質(zhì)。一方面有對(duì)第一次認(rèn)定違法行為之后，行為人繼續(xù)進(jìn)行活動(dòng)的違法性質(zhì)的認(rèn)定并進(jìn)行處罰的目的；另一方面又有通過(guò)不斷累加的高額罰金來(lái)促使行為人早日停止違法行為的目的。故認(rèn)為，按日計(jì)罰具有行政處罰和執(zhí)行罰的混合性質(zhì)。

以上各種法律性質(zhì)學(xué)說(shuō)，在學(xué)術(shù)見解中或立法實(shí)踐中都有反映，筆者于此處也不愿意輕易論斷各種學(xué)說(shuō)孰對(duì)孰錯(cuò)。只是，接下來(lái)筆者意欲通過(guò)按日計(jì)罰與“一事不再罰”原則的關(guān)系以及按日計(jì)罰設(shè)置的法律目的等兩方面的論述，以此討論在我國(guó)環(huán)境立法上，應(yīng)當(dāng)采取何種按日計(jì)罰的法律性質(zhì)學(xué)說(shuō)最為合適。

二、按日計(jì)罰與“一事不再罰”原則之間的關(guān)系

(一)“一事不再罰”原則的內(nèi)涵和意義

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第24條規(guī)定?！皩?duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”此規(guī)定的出臺(tái)，雖然存在不同意見。但也還是標(biāo)志著在我國(guó)的法律上正式確立了“一事不再罰”的法律原則。“一事不再罰”原則，在德國(guó)法上又稱“雙重處罰禁止原則”(der prinzip des Doppelbestrafungsverbot)，其意義在于

禁止國(guó)家對(duì)于人民的同一行為，以相同或類似的措施，多次地加以處罰?！耙皇虏辉倭P”原則對(duì)于維護(hù)法律公平與尊嚴(yán)、維護(hù)行政管理秩序、保障行政權(quán)有效行使、保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益都起著積極重要的作用。

法律上確立“一事不再罰”原則的重要意義在于：(1)維護(hù)人性尊嚴(yán)。只有當(dāng)人民不受到國(guó)家新的追訴威脅，以及可能伴隨產(chǎn)生的處罰風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人性尊嚴(yán)才能得以維護(hù)；(2)保障人民的自由權(quán)。當(dāng)一個(gè)人就其已受國(guó)家處罰的行為，若仍可能隨時(shí)顧慮到會(huì)有再次的處罰風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其自由權(quán)就無(wú)法得到充分的行使。故而基于對(duì)人民自由權(quán)的保障之故，也應(yīng)當(dāng)確立“一事不二罰”的法律原則；(3)法安定原則。法律行為需要具有確定性，具有形式確定力的處罰裁決具有阻斷效力，使得被告免于就其已經(jīng)受過(guò)處罰的行為再一次成為被處罰的標(biāo)的；(4)比例原則。行政處罰與違法行為之間應(yīng)當(dāng)符合一定的比例，蓋因就法律手段與其目的間比例而言，單一行為若受到雙重處罰，在行為與處罰之間就失去平衡；(5)信賴保護(hù)原則。人民就其行為受到國(guó)家的制裁之后，因?yàn)橄嘈艊?guó)家不會(huì)再就同一行為予以追究或處罰，而得以形成自身之生活，對(duì)于此種投諸國(guó)家的信賴應(yīng)予保護(hù)。

對(duì)于“一事不再罰”原則當(dāng)中“一事”，即“同一違法行為”的認(rèn)定，可以參照刑法上的連續(xù)犯或繼續(xù)犯的概念來(lái)，這樣就存在著兩種情形：首先，同一違法行為，是個(gè)獨(dú)立的違法行為。此處的獨(dú)立意指違法行為從開始到終止的一個(gè)完整過(guò)程；其次，當(dāng)幾個(gè)性質(zhì)完全相同的違法行為處于連續(xù)狀態(tài)時(shí)，基于一個(gè)違法事實(shí)，該行為也被認(rèn)為是同一違法行為。

(二)按日計(jì)罰中“一事”的認(rèn)定

按日計(jì)罰制度中與“一事不再罰”原則最容易產(chǎn)生沖突的地方就是，對(duì)過(guò)往已經(jīng)發(fā)生了的違法行為如何做“一事”的認(rèn)定：如果是“一事”就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行兩次以上的罰款處罰：如果不是“一事”，又當(dāng)如何看待?以下將就這兩種不同法律性質(zhì)的按日處罰中對(duì)“一事”的認(rèn)定分別辨析：

1、作為行政處罰性質(zhì)的按日計(jì)罰會(huì)面臨到如何計(jì)算每一次違法行為起始點(diǎn)和終止點(diǎn)的難題。依據(jù)上述對(duì)“一事”的理解，不論一個(gè)違法排污的企業(yè)是連續(xù)排污，還是中間有間隔的排污，都應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作一個(gè)“違法行為”來(lái)認(rèn)定。所以。作為行政處罰性質(zhì)的按日計(jì)罰與“一事不再罰”原則最易產(chǎn)生沖突。要想不與“一事不再罰”原則相沖突，按照行政處罰性質(zhì)說(shuō)的按日計(jì)罰，過(guò)往所發(fā)生的違法行為應(yīng)被按每一天一個(gè)單獨(dú)的違法行為來(lái)認(rèn)定，那么每日的排污行為就被當(dāng)做“一事”來(lái)對(duì)待。例如，加拿大《水法》中規(guī)定的按日計(jì)罰將這種性質(zhì)下的按日計(jì)罰中每一日的違法行為認(rèn)為是一個(gè)單獨(dú)的違法行為予以追究行政責(zé)任，以期通過(guò)這種解釋調(diào)和二者之間沖突。但是，這就會(huì)產(chǎn)生另外一個(gè)難題，如何去認(rèn)定每日的違法行為?假定按照每一日作為一個(gè)單獨(dú)的違法行為來(lái)計(jì)算的話，甲企業(yè)在連續(xù)一個(gè)月內(nèi)有時(shí)一天開工排污十個(gè)小時(shí)，有時(shí)一天開工排污五個(gè)小時(shí)，還有時(shí)法定節(jié)假日不開工就不排污。一個(gè)月后該企業(yè)被環(huán)保機(jī)關(guān)查處。倘若按照每日一個(gè)違法行為計(jì)罰的話，則必須要考慮到每日違法程度的不同，給予不同的處罰，這方能符合行政法上“過(guò)罰相當(dāng)”的原則，但這也對(duì)執(zhí)法部門提出了較高的要求。因?yàn)?，在行政處罰性質(zhì)說(shuō)之中，按日計(jì)罰的性質(zhì)是行政處罰，那么就要求它根據(jù)違法的具體事實(shí)來(lái)判定每一次違法行為所應(yīng)當(dāng)承受的法律責(zé)任。這無(wú)疑對(duì)環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)增加了難題。一方面對(duì)違法事實(shí)難以取證，另一方面對(duì)執(zhí)法過(guò)程提出了更高的要求?！耙皇虏辉倭P”原則是根據(jù)“過(guò)罰相當(dāng)”原則這個(gè)上位原則所確定的，如果為了不與“一事不再罰”原則相沖突，而概括性的按照每日一罰來(lái)做的話，則與其上位原則相沖突，反而越描越黑了。

2、作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰。而按照?qǐng)?zhí)行罰性質(zhì)說(shuō)，則依據(jù)前述的“一事”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)往的持續(xù)違法行為被當(dāng)做“一事”來(lái)對(duì)待，只認(rèn)定其為一個(gè)違法行為，給予一次行政處罰，而按日計(jì)罰作為執(zhí)行罰，則與“一事不再罰”原則無(wú)涉。環(huán)保機(jī)關(guān)概括性地將已經(jīng)發(fā)生的違法行為認(rèn)定為“同一違法行為”，根據(jù)已經(jīng)獲得的證據(jù)確定違法行為的嚴(yán)重程度，以給予不同的處罰。在我國(guó)的立法實(shí)踐上，對(duì)處罰都給予了行政自由裁量權(quán)，以使行政機(jī)關(guān)能夠根據(jù)事實(shí)作出適當(dāng)?shù)奶幜P。只有當(dāng)違法者在行政處罰作出后，經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知后仍不糾正違法行為的，按日計(jì)罰才生效。作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰可能被詬病的兩個(gè)問(wèn)題是：其一，當(dāng)法律上規(guī)定的處罰力度不夠大，不能與違法者實(shí)際違法所造成的損害相匹配時(shí)，所作出的行政處罰不能彰顯“過(guò)罰相當(dāng)”原則的法律精神；其二，對(duì)于經(jīng)行政機(jī)關(guān)作出處罰決定后，仍不停止違法行為的，則在處罰作出之日起，到其真正停止違法行為之日止，這一段時(shí)期的違法行為如何認(rèn)定?因?yàn)椋鲇谠撔袨榈倪B續(xù)性，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是與行政處罰作出之前的行為為“同一違法行為”，但行政處罰已經(jīng)作出，對(duì)于新增加的這部分違法事實(shí)則無(wú)法處罰，否則也是違法“一事不二罰”的原則。

在我國(guó)，環(huán)境立法中選擇按日計(jì)罰作為一種法律責(zé)任形式，就勢(shì)必要考慮其是否會(huì)與《行政處罰法》上“一事不再罰”原則相沖突。而通過(guò)上述的分析，將按日計(jì)罰作為一種執(zhí)行罰性質(zhì)的法律責(zé)任來(lái)處理則沖突較少。只有如此，一方面才能夠更順利地在立法中引入該法律責(zé)任形式；另一方面，也避免為了去適應(yīng)“一事不再罰”原則的要求。額外地對(duì)持續(xù)性違法行為進(jìn)行擴(kuò)大的“一日一行為”的解釋。

三、按日計(jì)罰的法律目的與法律性質(zhì)

除了以上厘清按日計(jì)罰與“一事不再罰”原則之間關(guān)系之外，為了弄清按日計(jì)罰在我國(guó)環(huán)境立法中應(yīng)當(dāng)采用何種的法律性質(zhì)學(xué)說(shuō)，我們首先有必要檢視在環(huán)境立法上設(shè)置按日計(jì)罰的法律目的何在?目前有以下幾種觀點(diǎn)。

其一。認(rèn)為一些企業(yè)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)連續(xù)排放或偷排污染物質(zhì)，給生態(tài)環(huán)境造成巨大的損失，而依現(xiàn)行立法只能在發(fā)現(xiàn)其違法行為后，認(rèn)定其一個(gè)“違法行為”并給予處罰，處罰過(guò)輕，與其違法行為的嚴(yán)重性質(zhì)不相符合。因此，應(yīng)該針對(duì)這些企業(yè)的違法行為按違法期間逐日計(jì)罰，方能實(shí)現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)”的法律原則。

其二。藉由不斷增加的處罰，使不履行法律責(zé)任的義務(wù)人產(chǎn)生心理上的壓迫感，從而促使其盡快履行法律責(zé)任。具體到環(huán)境法中，環(huán)境法律責(zé)任設(shè)置的主要目的之一，是要促使企業(yè)停止污染環(huán)境的行為，畢竟，在許多情況下，環(huán)境一旦受到污染所發(fā)生的是不可逆的損害。因此，越是盡早停止污染行為，越是有利于環(huán)境保護(hù)。那么，數(shù)額不斷增加的處罰，勢(shì)必能讓企業(yè)感受到巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，從而給他們產(chǎn)生停止違法行為的誘因。

根據(jù)目前國(guó)內(nèi)已有的立法實(shí)踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，設(shè)置按日計(jì)罰的主要目的還是在于促進(jìn)違法者盡快停止違法行為。因?yàn)?，在行政機(jī)關(guān)對(duì)違法者采取按日計(jì)罰之前，必然要有個(gè)通知程序，命令違法者限期治理或停止違法行為，而按日計(jì)罰也必須要以這個(gè)通知程序?yàn)橛?jì)算的起始日。在按日計(jì)罰之前，對(duì)違法者已經(jīng)進(jìn)行了行政處罰。因此。我國(guó)立法實(shí)踐的目的已經(jīng)非常明顯。在實(shí)際操作中，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定中具體指出了按日計(jì)

罰的期限計(jì)算起始日和終止日如何界定。只是。目前還沒(méi)有配套規(guī)定，具體界定還顯得比較模糊。

根據(jù)以上的分析，我們認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)立法中，環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)位的考量立場(chǎng)。出于對(duì)環(huán)境的保護(hù)，促成違法者盡早停止違法行為的按日計(jì)罰最能符合環(huán)境保護(hù)立法的法律目的。雖然，對(duì)違法污染環(huán)境的行為從行為作出之日起就開始按每一日一個(gè)違法行為來(lái)處罰，能夠使得違法者承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而以成本增加的因素造成違法者停止違法行為的經(jīng)濟(jì)誘因。但環(huán)境立法的最終目的，并不是要讓企業(yè)承擔(dān)巨額的污染成本，導(dǎo)致其一旦違法，就舉步維艱的地步。而是要對(duì)于污染者處以一定程度的懲戒之外，盡早迫使其停止違法行為，才是環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)追求的目的。

況且，從執(zhí)法的立場(chǎng)來(lái)看，要認(rèn)定一個(gè)企業(yè)違法行為的開始之日，取證是非常困難的一件事情，何況還要認(rèn)定整個(gè)過(guò)程中是如何持續(xù)違法排污的，這對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑增加了行政成本的負(fù)擔(dān)。但是，一旦查處之后，當(dāng)違法者不停止違法行為，再經(jīng)通知后的按日計(jì)罰則容易計(jì)算得多，并且，作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰并不受違法行為本身程度的影響，所以，固定數(shù)額或比例的處罰都不會(huì)與行政法上的法律原則相沖突。

四、按日計(jì)罰的適用范圍和條件

作為執(zhí)行罰的按日計(jì)罰一定要滿足程序上的要求，特別是在適用范圍和條件上。因?yàn)?，我?guó)的《水污染防治法》第七十四條已經(jīng)規(guī)定了對(duì)超標(biāo)排污的企業(yè)給予處罰后，通知其限期治理，限期內(nèi)未能完成治理任務(wù)的可以申請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令其關(guān)閉。而該法第七十六條又規(guī)定了在限期內(nèi)未能采取治理措施，改善環(huán)境的，則可以實(shí)施代治理制度。那么，在已經(jīng)規(guī)定的情況下，按日計(jì)罰當(dāng)如何與之銜接，就必然成為一個(gè)重要的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在此最主要的是要限定按日計(jì)罰的適用范圍和條件。

第一類，超標(biāo)排放污染物質(zhì)的違法行為。根據(jù)《水污染防治法》和《限期治理管理辦法(試行)》的規(guī)定，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)可以除對(duì)其罰款之外，還可以要求違法者在限定期限內(nèi)進(jìn)行整治，以達(dá)到國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?，如果在期間結(jié)束之后，違法者還不能將污染物排放減少到國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)要求的話，那么所面臨的就可能是被責(zé)令關(guān)閉這樣非常嚴(yán)重的后果。這樣的后果雖足以對(duì)其進(jìn)行積極整治起到足夠的威懾作用，但不加區(qū)別地一律以責(zé)令關(guān)閉進(jìn)行處罰，有違行政法上之“比例原則”。應(yīng)該根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，由行政機(jī)關(guān)來(lái)選擇實(shí)施按日計(jì)罰或責(zé)令關(guān)閉。正如現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》第三十九條所規(guī)定的那樣，提供可選擇的制裁幅度。只不過(guò)，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》上的規(guī)定，是在罰款和責(zé)令關(guān)閉之間選擇，此處的罰款性質(zhì)不甚明確。根據(jù)不違背“一事不二罰”原則來(lái)解釋的話，此處是執(zhí)行罰。因?yàn)椋覈?guó)的《行政處罰法》規(guī)定的“一事不二罰”原則具體是指同一違法行為不得給予兩次或以上的罰款，但不同形式的處罰不適用該原則。故而，同為罰款性質(zhì)的處罰，在限期治理之后的罰款，只能當(dāng)做執(zhí)行罰來(lái)解釋；而責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉這種行政處罰因與罰款不屬于同一類，故而不算“一事二罰”。

第二類，排放禁止排放的污染物質(zhì)的違法行為。根據(jù)我國(guó)《水污染防治法》的規(guī)定，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)除給予罰款的行政處罰外，還可以命令其在規(guī)定期限內(nèi)停止違法行為，進(jìn)行治理，消除違法行為帶來(lái)的危害環(huán)境的不良后果。若規(guī)定期限內(nèi)未能完成的，則請(qǐng)有能力的企業(yè)來(lái)代為治理。但代治理制度能夠取得多少成效，對(duì)此許多學(xué)者持保留態(tài)度。代治理制度涉及到三方主體，在目前的立法上，三方主體的權(quán)利和義務(wù)都未能明確指出。在實(shí)施過(guò)程中，必然導(dǎo)致代治理企業(yè)與行政主管機(jī)關(guān)之間的糾紛。其實(shí)，在規(guī)定期限結(jié)束后，若違法者仍舊沒(méi)有能夠消除危害但又達(dá)不到刑事制裁標(biāo)準(zhǔn)的，則對(duì)其進(jìn)行按日計(jì)罰，以強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)誘因來(lái)促使其盡早完成環(huán)境治理的任務(wù)，也不失為一種方法。

此外，在適用按日計(jì)罰的時(shí)候應(yīng)當(dāng)注意到的一點(diǎn)就是，按日計(jì)罰雖與滯納金一樣屬于執(zhí)行罰，但為了滿足立法目的的需要，按日計(jì)罰應(yīng)該不受原處罰額度的限制。在這一點(diǎn)上，按日計(jì)罰應(yīng)與滯納金不同。否則，就喪失了以累積的經(jīng)濟(jì)壓力來(lái)促使違法者糾正違法行為的目的。

責(zé)任編輯肖利