馬運(yùn)全

摘要：銀行收取服務(wù)費(fèi)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的重要體現(xiàn)，但不同法律關(guān)系下收費(fèi)的合理性存在差異。銀行與客戶之間存在三種關(guān)系：債權(quán)債務(wù)關(guān)系、代理關(guān)系以及信托關(guān)系。當(dāng)客戶以債權(quán)人的身份出現(xiàn)時(shí)，原則上銀行不應(yīng)收取服務(wù)費(fèi)用；當(dāng)客戶以委托人或投資人身份出現(xiàn)時(shí)，銀行收取服務(wù)費(fèi)用具有合理性。加強(qiáng)銀行服務(wù)收費(fèi)監(jiān)管是符合我國(guó)國(guó)情的必要選擇，對(duì)銀行服務(wù)收費(fèi)的規(guī)范必須通過(guò)加快立法等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；服務(wù)收費(fèi)；合理性；規(guī)范；法律

中圖分類號(hào)：F830.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００６－３５４４（２０12）０6－００17－05

目前到銀行辦理存取款、匯兌、繳納水電費(fèi)等業(yè)務(wù)已成為人們?nèi)粘Ｉ钪斜夭豢缮俚囊徊糠?。商業(yè)銀行在帶給人們便利的同時(shí)，也帶來(lái)了服務(wù)收費(fèi)的困擾。近年來(lái)，銀行服務(wù)收費(fèi)上漲問(wèn)題引起了全社會(huì)的關(guān)注，服務(wù)收費(fèi)的合法性、定價(jià)的合理性等問(wèn)題一度成為各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。本文從服務(wù)收費(fèi)的現(xiàn)狀入手，全面審視銀行服務(wù)收費(fèi)的理論基礎(chǔ)等問(wèn)題，并提出了相關(guān)政策建議。

一、當(dāng)前商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)的現(xiàn)狀考察

20世紀(jì)70年代以來(lái)，金融自由化和全球化不斷深化，來(lái)自金融市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，使得商業(yè)銀行傳統(tǒng)的融資市場(chǎng)日漸狹小，利差收入減少，客觀上促進(jìn)了中間業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)銀行開(kāi)展的中間業(yè)務(wù)集中于結(jié)算、銀行卡、代理收費(fèi)等簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)品種，而技術(shù)含量較高的資信調(diào)查、資產(chǎn)評(píng)估等業(yè)務(wù)尚處于起步階段。當(dāng)前銀行收費(fèi)主要有以下特點(diǎn)：

1.銀行服務(wù)免費(fèi)的時(shí)代基本結(jié)束。2003年《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）實(shí)施以來(lái)，銀行擁有很多服務(wù)收費(fèi)自主定價(jià)權(quán)，陸續(xù)開(kāi)始對(duì)部分服務(wù)收費(fèi)。消費(fèi)者先后經(jīng)歷了借記卡年費(fèi)、小額賬戶管理、跨行取款等多項(xiàng)業(yè)務(wù)從免費(fèi)到收費(fèi)的過(guò)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年銀行收費(fèi)項(xiàng)目有300多種，2010年大型商業(yè)銀行有償服務(wù)產(chǎn)品和項(xiàng)目有662個(gè)，較2003年增加338項(xiàng)，7年來(lái)增長(zhǎng)了104%；股份制商業(yè)銀行相關(guān)產(chǎn)品2010年增長(zhǎng)了354個(gè)，增幅為55%。2011年7月，中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊再平表示，對(duì)各家銀行稱謂不同而內(nèi)容實(shí)質(zhì)一樣的項(xiàng)目進(jìn)行合并同類項(xiàng)后銀行服務(wù)項(xiàng)目總計(jì)1076項(xiàng)，其中226項(xiàng)免費(fèi)，占比21%，收費(fèi)850項(xiàng)，占比79%。[1]可以說(shuō)，銀行服務(wù)免費(fèi)的時(shí)代基本結(jié)束。

2.服務(wù)收費(fèi)在銀行利潤(rùn)中占的比例越來(lái)越大。銀行的非利息收入主要表現(xiàn)為手續(xù)費(fèi)和傭金收入。數(shù)據(jù)顯示，2011年上半年，工農(nóng)中建交5家國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)3619億元，其中手續(xù)費(fèi)和傭金業(yè)務(wù)凈收入總計(jì)1836.25億元，占到凈利潤(rùn)總額的50.7%[2]。股份制銀行、城市商業(yè)銀行等在這方面也取得了不斐的成績(jī)。

3.收費(fèi)的社會(huì)關(guān)注度逐漸提高。隨著收費(fèi)項(xiàng)目的不斷增多和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高，公眾的反響也越來(lái)越強(qiáng)烈。每一次新收費(fèi)項(xiàng)目的推出都會(huì)遭到強(qiáng)烈的不滿和質(zhì)疑。雖然監(jiān)管部門(mén)對(duì)收費(fèi)曾多次發(fā)文予以規(guī)范，但對(duì)服務(wù)收費(fèi)的爭(zhēng)論仍不絕于耳。2011年5月份起，一些銀行又收取密碼掛失費(fèi)、短信費(fèi)等，涉嫌變相收費(fèi)，再次引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈不滿。

二、銀行服務(wù)收費(fèi)權(quán)的變遷與存在的問(wèn)題

（一）銀行服務(wù)收費(fèi)權(quán)的變遷

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，銀行沒(méi)有服務(wù)定價(jià)權(quán)，絕大多數(shù)金融服務(wù)都是免費(fèi)的。較早涉及收費(fèi)的規(guī)定是1988年中國(guó)人民銀行制定的《銀行結(jié)算辦法》。1997年中國(guó)人民銀行發(fā)布了《支付結(jié)算管理辦法》，對(duì)結(jié)算手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。2001年6月，又頒布了《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》，明確“對(duì)國(guó)家有統(tǒng)一收費(fèi)或定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的中間業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，對(duì)國(guó)家沒(méi)有制定統(tǒng)一收費(fèi)或定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的中間業(yè)務(wù)，由中國(guó)人民銀行授權(quán)中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)按商業(yè)與公平原則確定收費(fèi)或定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行應(yīng)按中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)確定的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)?！蓖?0月，國(guó)家計(jì)委下發(fā)了《關(guān)于銀行系統(tǒng)有關(guān)收費(fèi)政策問(wèn)題的復(fù)函》，規(guī)定：未經(jīng)國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，銀行不得收取證明費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、抵押登記費(fèi)等?？梢钥闯觯@一時(shí)期金融服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要由央行、物價(jià)部門(mén)或銀行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)制定，商業(yè)銀行沒(méi)有制定費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。

2003年新修改的《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定“商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)，提供服務(wù)，按照規(guī)定收取手續(xù)費(fèi)”，明確了銀行收取服務(wù)費(fèi)的權(quán)利。2003年6月銀監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合頒布的《暫行辦法》規(guī)定了服務(wù)收費(fèi)有“政府指導(dǎo)價(jià)”、“市場(chǎng)定價(jià)”兩種定價(jià)方式。政府指導(dǎo)價(jià)的范圍是：（1）人民幣基本結(jié)算類業(yè)務(wù)，包括銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支票、匯兌、委托收款、托收承付；（2）銀監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)改委根據(jù)對(duì)個(gè)人、企事業(yè)的影響程度以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況確定的商業(yè)銀行服務(wù)項(xiàng)目。除此之外，銀行提供的其他服務(wù)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。該規(guī)定極大地推進(jìn)了服務(wù)收費(fèi)市場(chǎng)化進(jìn)程。

（二）存在的問(wèn)題

1.規(guī)范收費(fèi)的法律制度不完善。（1）立法存在空白區(qū)域。目前收費(fèi)的法律依據(jù)包括《價(jià)格法》、《商業(yè)銀行法》和《國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)定價(jià)目錄》?！秲r(jià)格法》對(duì)商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)沒(méi)有明確規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定定價(jià)目錄。目前，該目錄比較籠統(tǒng)，不能涵蓋銀行所有的服務(wù)項(xiàng)目，也沒(méi)有確定政府指導(dǎo)價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)格和浮動(dòng)幅度?！稌盒修k法》雖然對(duì)收費(fèi)做了更為具體的規(guī)定，但到目前為止，發(fā)改委和銀監(jiān)會(huì)還沒(méi)有制定和公布銀行服務(wù)政府指導(dǎo)價(jià)目錄。中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)也沒(méi)有公布實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的服務(wù)項(xiàng)目及服務(wù)價(jià)格。（2）政府定價(jià)主體方面沒(méi)有發(fā)揮人民銀行作用。《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定，銀行服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行根據(jù)職責(zé)分工，分別會(huì)同國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)制定?？傮w上看，《暫行辦法》忽視了人民銀行在金融服務(wù)定價(jià)問(wèn)題上的重要作用。（3）缺少保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的明確規(guī)定。《暫行辦法》雖然規(guī)定“商業(yè)銀行制定和調(diào)整價(jià)格時(shí)應(yīng)充分考慮個(gè)人和企事業(yè)單位的承受能力”。但在實(shí)際中，銀行服務(wù)定價(jià)時(shí)并沒(méi)有考慮普通消費(fèi)者的基本金融消費(fèi)，也沒(méi)有針對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù)收費(fèi)減免或優(yōu)惠措施。

2.銀行單方面決定或調(diào)整收費(fèi)涉嫌違約。銀行與客戶建立基本的存款合同以后，任何一方無(wú)權(quán)單方擅自變更合同內(nèi)容。銀行在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所發(fā)布公告推行服務(wù)收費(fèi)應(yīng)認(rèn)定為單方的要約行為，不能產(chǎn)生變更合同的法律效力。如果銀行扣取費(fèi)用后，客戶未表示異議，是否屬于默示承諾呢？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第66條規(guī)定，不作為的默示只有在法律有規(guī)定或者當(dāng)事人雙方有約定的情況下，才可以視為意思表示，所以客戶未表示異議不能視為默示接受銀行扣取費(fèi)用的行為。

3.收費(fèi)程序不規(guī)范，侵犯了消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。定價(jià)程序中沒(méi)有包含銀行必須征求消費(fèi)者意見(jiàn)的機(jī)制，但一般都規(guī)定了公告環(huán)節(jié)。相比國(guó)外公告的時(shí)間，期限明顯過(guò)短，不利于消費(fèi)者做出選擇。因此總體上講，銀行在提供服務(wù)前未盡到充分告知收費(fèi)信息的義務(wù)，往往是在內(nèi)部確定價(jià)格之后，直接將新的收費(fèi)水平通過(guò)公告方式告知客戶，且收費(fèi)公告不夠明確和醒目，沒(méi)有在日常業(yè)務(wù)的操作程序中設(shè)定明確向客戶報(bào)價(jià)并請(qǐng)客戶選擇是否繼續(xù)使用產(chǎn)品（或服務(wù)）的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致客戶在不知情的情況下被強(qiáng)行扣收費(fèi)用，忽視了信息傳遞的有效性，造成消費(fèi)者漲價(jià)之前，喪失話語(yǔ)權(quán)；漲價(jià)之后，缺少選擇權(quán)。

4.定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)根據(jù)。一方面，銀行在推出新的服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目之前向監(jiān)管部門(mén)提交的報(bào)告極其簡(jiǎn)要，僅包含收費(fèi)項(xiàng)目的名稱和收費(fèi)水平，沒(méi)有相關(guān)的定價(jià)測(cè)算或評(píng)估作為收費(fèi)水平的確定依據(jù)；另一方面，消費(fèi)者無(wú)從得知收費(fèi)項(xiàng)目占用銀行系統(tǒng)、人力資源和為此付出的成本，缺乏透明度。如銀行卡年費(fèi)是10元，密碼掛失也是10元，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)的成本為什么一樣？收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是如何制定的？消費(fèi)者都不能從銀行的收費(fèi)公告中得知。

三、銀行服務(wù)收費(fèi)的合理性與監(jiān)管的必要性分析

（一）金融服務(wù)收費(fèi)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的重要體現(xiàn)

早期的銀行利潤(rùn)來(lái)源主要是存貸利差，即利息收入，銀行提供的服務(wù)很有限，但是服務(wù)收費(fèi)一直伴隨著銀行的成長(zhǎng)。[3]在金融服務(wù)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，銀行業(yè)的發(fā)展目標(biāo)已從資產(chǎn)規(guī)模為主導(dǎo)的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)為憑借技術(shù)、信息、網(wǎng)絡(luò)、信譽(yù)等優(yōu)勢(shì)向客戶提供服務(wù)并收取費(fèi)用以提高收益率的模式。在西方國(guó)家中，中間業(yè)務(wù)帶來(lái)的非利息收入大大超過(guò)了利息收入，美國(guó)銀行的中間業(yè)務(wù)占全部收入的比例在50%以上，摩根銀行甚至達(dá)到83.16%；德國(guó)的儲(chǔ)蓄銀行中間業(yè)務(wù)收入占營(yíng)業(yè)收入的25%，投資銀行及私人理財(cái)銀行的中間業(yè)務(wù)收入占營(yíng)業(yè)收入的60%。[4]

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)銀行將很多的精力投入到資產(chǎn)和負(fù)債業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)中，很少改進(jìn)服務(wù)狀況，金融服務(wù)停留在簡(jiǎn)單、初級(jí)的水平。隨著金融“脫媒”和金融全球化趨勢(shì)的不斷深入，銀行面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力越來(lái)越大。在利率市場(chǎng)化不可逆轉(zhuǎn)的背景下，銀行必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式，大力發(fā)展服務(wù)類業(yè)務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則是等價(jià)交換，銀行提供金融服務(wù)，客戶理應(yīng)支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，符合價(jià)值規(guī)律，這是我們?cè)阢y行服務(wù)收費(fèi)問(wèn)題上的基本判斷。

目前金融服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)也凸顯了通過(guò)收費(fèi)改變經(jīng)營(yíng)模式的必要性，主要表現(xiàn)為：一是原先執(zhí)行的服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)較低。例如，銀行基本結(jié)算類服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍執(zhí)行1997年頒布的《支付結(jié)算辦法》規(guī)定的價(jià)格水平，其中有部分產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)甚至還在沿用1988年的有關(guān)規(guī)定。以支票業(yè)務(wù)為例，銀行辦理支票業(yè)務(wù)的平均成本現(xiàn)在已經(jīng)上升到每筆15～20元，而銀行支票業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)仍執(zhí)行每筆0.6元的標(biāo)準(zhǔn)[5]，收不抵支、成本倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重。二是大量的類似“休眠賬戶”的現(xiàn)象耗費(fèi)了銀行的資源。以銀行卡為例，2006年我國(guó)有銀行卡6億多張，超過(guò)80％的卡屬于“休眠卡”。[6]截至2010年末，全國(guó)累計(jì)發(fā)行銀行卡24.15億張，人均持卡量為1.81張[7]，休眠卡的數(shù)量仍在80%左右。從管理角度看，即使卡里只有1分錢(qián)，也要備份銀行卡的數(shù)據(jù)，這占據(jù)了系統(tǒng)的大量資源，增加了計(jì)算機(jī)處理的時(shí)間和管理的難度，并直接影響客戶的交易速度。為此，通過(guò)收取服務(wù)費(fèi)用可促使消費(fèi)者及時(shí)整理各類賬戶，減少休眠賬戶數(shù)量。三是服務(wù)收費(fèi)是銀行市場(chǎng)細(xì)分的需要。根據(jù)銀行業(yè)“二八”定律原理，高余額的客戶實(shí)際上在補(bǔ)貼那些低存款余額的客戶，兩者對(duì)銀行的利潤(rùn)貢獻(xiàn)程度相去甚遠(yuǎn)。[8]對(duì)小額存款的客戶收取賬戶管理費(fèi)并降低利率，對(duì)存款大戶提供各種免費(fèi)優(yōu)惠的服務(wù)正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“差別定價(jià)”的具體表現(xiàn)。因此，銀行針對(duì)不同的客戶提供個(gè)性化服務(wù)和收取差別性收費(fèi)正是市場(chǎng)細(xì)分的體現(xiàn)。

（二）不同法律關(guān)系中服務(wù)收費(fèi)的合理性分析

解決銀行服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)收費(fèi)的基本問(wèn)題后，接下來(lái)的問(wèn)題是在所有情況下銀行的收費(fèi)都是合理的嗎？要解決這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從銀行與客戶的基本法律關(guān)系入手。

1.銀行與客戶之間的法律關(guān)系辨析。銀行與客戶之間的法律關(guān)系是銀行法中的一個(gè)重要問(wèn)題，英、美、法等國(guó)經(jīng)過(guò)多年的立法創(chuàng)新及司法判例的發(fā)展，這一基本性問(wèn)題已經(jīng)厘清。在英美法等國(guó)，銀行與客戶之間存在三種契約關(guān)系：債權(quán)債務(wù)關(guān)系、代理關(guān)

2.不同法律關(guān)系下收費(fèi)的分析。銀行開(kāi)展代售基金、代理保險(xiǎn)、代收水電費(fèi)等，能夠?yàn)榭蛻魩?lái)方便和收益，并減少了部分公共企業(yè)勞動(dòng)量，此類業(yè)務(wù)中形成的是委托代理和信托法律關(guān)系，銀行收取一定的傭金、手續(xù)費(fèi)是可以接受的，符合等價(jià)交換的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。如果客戶是債權(quán)人，能否收取服務(wù)費(fèi)用，則值得研究。目前很多銀行推出的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)很大一部分都是圍繞儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)所發(fā)生的。存款產(chǎn)生了一定收益，但這是基于國(guó)家的利率管制，與銀行的創(chuàng)造性服務(wù)無(wú)關(guān)。如果將存款業(yè)務(wù)視為委托理財(cái)，那么銀行收取了客戶的服務(wù)費(fèi)后，應(yīng)將收益與客戶分享，但事實(shí)上銀行獨(dú)享了放貸的收益。在存款法律關(guān)系中，銀行是債務(wù)人，債務(wù)人利用債權(quán)人資金獨(dú)享收益后，反而向債權(quán)人收費(fèi)則違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，圍繞存款發(fā)生的零鈔清點(diǎn)費(fèi)、小額賬戶管理的收費(fèi)沒(méi)有合理性，當(dāng)然協(xié)議例外。對(duì)于借記卡在本行取款自然不在收費(fèi)之列，客戶異地取款時(shí)，對(duì)于同一家銀行系統(tǒng)來(lái)講，異地的取款只是系統(tǒng)銀行內(nèi)記賬符號(hào)的變動(dòng)，通過(guò)總行的清算軋差就可以解決，實(shí)際成本很低，完全沒(méi)有必要收取手續(xù)費(fèi)。若在其他銀行提取現(xiàn)金，收取費(fèi)用是可以接受的。對(duì)于密碼重置，基本上也是客戶以債權(quán)人的身份要求辦理的業(yè)務(wù)，成本幾乎為零，不應(yīng)收費(fèi)。即便有些小額賬戶的實(shí)際維護(hù)成本高于收益，銀行完全可以通過(guò)其他渠道彌補(bǔ)成本。

因此，當(dāng)客戶以債權(quán)人的身份出現(xiàn)時(shí)，原則上銀行不應(yīng)收取服務(wù)費(fèi)用。當(dāng)客戶以委托人或投資人身份出現(xiàn)時(shí)，銀行收取服務(wù)費(fèi)用具有合理性。對(duì)于短信服務(wù)之類的附加費(fèi)用，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持協(xié)議優(yōu)先原則，在未明確告知、有效送達(dá)并取得客戶同意的情況下，所提供的服務(wù)應(yīng)是免費(fèi)的。

（三）加強(qiáng)對(duì)金融服務(wù)監(jiān)管是符合國(guó)情的必然選擇

一定意義上銀行服務(wù)已經(jīng)成為必需的服務(wù)，具有公共產(chǎn)品的屬性，有必要接受外部的監(jiān)管。澳大利亞消費(fèi)者協(xié)會(huì)主張，銀行服務(wù)應(yīng)被視為必需的服務(wù)，在法國(guó)享用銀行戶口服務(wù)是法定權(quán)利。[11]在美國(guó)，一個(gè)結(jié)算賬戶，已經(jīng)和水電煤、公共交通、通信一樣具有作為人們生活必需品的重要性。[12]因此，銀行服務(wù)公共產(chǎn)品的屬性決定了服務(wù)定價(jià)不是單純的企業(yè)行為，而應(yīng)當(dāng)接受來(lái)自外部的約束。

另一方面，對(duì)服務(wù)收費(fèi)的監(jiān)管還源于對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的判斷。美國(guó)人口3億多，卻有8000多家銀行，雖然有花旗等大銀行，但中小銀行星羅棋布。在美國(guó)，盡管其銀行收費(fèi)有著種種成本和利潤(rùn)上的動(dòng)機(jī)和依據(jù)，但是由于銀行領(lǐng)域的壟斷競(jìng)爭(zhēng)性，在某種程度上也同樣存在銀行利用價(jià)格制定權(quán)和信息壟斷權(quán)多方面損害消費(fèi)者的利益的情況。[13]中國(guó)超過(guò)13億人口，但銀行數(shù)量則比美國(guó)少得多。盡管20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)國(guó)有銀行的市場(chǎng)份額不斷下降，但是不管從存款還是貸款份額來(lái)看，仍占50％以上。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)講，我國(guó)金融市場(chǎng)仍然處于一種壟斷狀態(tài)。大量的研究表明，以國(guó)有銀行為主導(dǎo)的金融系統(tǒng)，不但不利于硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)約束[14]，而且也不利于實(shí)現(xiàn)資本的合理流動(dòng)及有效配置[15]。即使是由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)原因所導(dǎo)致的壟斷，由于產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)高于邊際成本，其社會(huì)福利結(jié)果也是偏離帕累托最優(yōu)的。同時(shí)，消費(fèi)者由于成本因素和溝通的原因，存在奧爾森所說(shuō)的集體行動(dòng)的困難，很難結(jié)成廣泛的同盟，在服務(wù)收費(fèi)議價(jià)中處于弱勢(shì)。因此，鑒于對(duì)壟斷導(dǎo)致低效以及損害消費(fèi)者權(quán)益可能性的考慮，對(duì)銀行服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管是十分必要的。

四、政策建議

通過(guò)對(duì)銀行服務(wù)收費(fèi)的現(xiàn)狀考察可以看出，我國(guó)金融服務(wù)收費(fèi)逐步向市場(chǎng)化過(guò)渡，但還存在著收費(fèi)法律依據(jù)滯后等問(wèn)題。鑒于金融市場(chǎng)存在事實(shí)壟斷的國(guó)情，我國(guó)必須加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，通過(guò)改革金融體制、加強(qiáng)法制建設(shè)等措施達(dá)到既推進(jìn)銀行盈利模式的轉(zhuǎn)型，又能保障不同類型金融消費(fèi)者享受基本或者高質(zhì)量的金融服務(wù)的目標(biāo)。

1.立法先行，逐步完善相關(guān)法律制度。一是開(kāi)展法律法規(guī)清理。梳理《價(jià)格法》、《支付結(jié)算辦法》等法律規(guī)定中關(guān)于服務(wù)定價(jià)滯后的條款，及時(shí)廢止有關(guān)規(guī)定。二是制定新辦法或者修改《暫行辦法》，明確政府部門(mén)和銀行在定價(jià)中的權(quán)力邊界，政府指導(dǎo)價(jià)目錄、基準(zhǔn)價(jià)格和浮動(dòng)幅度等，同時(shí)應(yīng)明確發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在定價(jià)中的權(quán)限范圍。三是制定嚴(yán)格的信息披露規(guī)則。在收費(fèi)問(wèn)題上應(yīng)規(guī)定銀行在合理的期限內(nèi)公告并有效送達(dá)新的收費(fèi)項(xiàng)目和調(diào)整情況，做到收費(fèi)程序合法、公開(kāi)、透明，尊重消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

2.完善金融體制，推進(jìn)利率市場(chǎng)化等重要領(lǐng)域的改革。一方面，適當(dāng)降低銀行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)發(fā)展多層次的金融服務(wù)體系。適度放寬金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)多種所有制因素進(jìn)入市場(chǎng)，改變壟斷的金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。另一方面，漸次放松金融管制，穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化、匯率形成機(jī)制等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革。當(dāng)利率市場(chǎng)化后，存貸利差的減少將迫使銀行去主動(dòng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的判斷和定價(jià)也將使銀行經(jīng)營(yíng)的水平發(fā)生分化，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使銀行改進(jìn)服務(wù)，在服務(wù)定價(jià)上消費(fèi)者才能擁有較多的議價(jià)能力。

3.商業(yè)銀行要改進(jìn)金融服務(wù)，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。一是梳理目前的收費(fèi)項(xiàng)目，將密碼掛失、零鈔清點(diǎn)等不合理收費(fèi)從收費(fèi)項(xiàng)目中去除。二是在推出服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)以投入成本、市場(chǎng)供求狀況、客戶分布等作為參數(shù)，科學(xué)測(cè)算收費(fèi)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)向社會(huì)公告并將收費(fèi)項(xiàng)目的依據(jù)、收費(fèi)的成本核算等信息有效送達(dá)客戶，在變更有關(guān)服務(wù)合同條款時(shí)，可在滿足基本監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長(zhǎng)公告的時(shí)間。三是要兼顧社會(huì)效益，規(guī)定服務(wù)收費(fèi)底線，必須向客戶提供一定數(shù)量和種類的免費(fèi)服務(wù)，尤其是對(duì)農(nóng)民工、殘疾人等弱勢(shì)群體。四是改善服務(wù)環(huán)境，提高金融服務(wù)的水平和質(zhì)量。

4.加大監(jiān)管力度，維護(hù)健康的金融服務(wù)市場(chǎng)秩序。一是制定普惠金融服務(wù)的基本規(guī)則，監(jiān)督銀行對(duì)基本金融服務(wù)的提供。二是出臺(tái)對(duì)弱勢(shì)群體提供優(yōu)惠金融服務(wù)的規(guī)定，引導(dǎo)銀行積極履行社會(huì)責(zé)任。三是加大對(duì)串通漲價(jià)、擾亂市場(chǎng)秩序的違法行為的監(jiān)督和處罰力度，維護(hù)公平有序的服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。四是加強(qiáng)對(duì)銀行既定收費(fèi)項(xiàng)目的管理，確保收費(fèi)與提供服務(wù)質(zhì)量相匹配。

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（責(zé)任編輯：郄彥平；校對(duì)：盧艷茹）