賴丹 吳一丁

【摘 要】 稀土資源是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，我國稀土資源具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，但是，由于稀土行業(yè)稅負(fù)過輕，導(dǎo)致無序開采、采富棄貧等現(xiàn)象長期存在，并引發(fā)了資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞、社會分配不公等一系列問題。文章在對南方離子型稀土行業(yè)進(jìn)行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了該行業(yè)的稅收現(xiàn)狀及存在的主要問題，并對推動我國稀土行業(yè)稅費(fèi)改革提出了相關(guān)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 稀土資源； 資源稅； 對策研究

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，是信息技術(shù)、生物技術(shù)、能源技術(shù)等高技術(shù)領(lǐng)域和國防建設(shè)的重要基礎(chǔ)材料，同時也對改造某些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、化工、建材等起著重要作用，有“工業(yè)維生素”的美稱。但長期以來，由于稀土資源稅負(fù)過輕及使用上的無償性，導(dǎo)致我國的稀土資源多年來無計劃、無節(jié)制的開發(fā)和偷盜走私，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、社會分配不公等問題。如何正視和解決這些問題，不僅是關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的大問題，而且是關(guān)系國家戰(zhàn)略資源安全，維護(hù)國家利益，促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的大問題。本文通過對我國南方稀土行業(yè)稅費(fèi)情況的調(diào)查，分析現(xiàn)行稀土稅費(fèi)征收存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對策建議，以期對推動我國稀土行業(yè)的稅費(fèi)改革有所裨益。

一、稀土行業(yè)稅費(fèi)概況

我國現(xiàn)行的稀土稅費(fèi)由稀土資源稅費(fèi)和通用稅費(fèi)（即增值稅、企業(yè)所得稅及營業(yè)稅等）及附加費(fèi)構(gòu)成。其中，稀土資源稅費(fèi)主要包括探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價款，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、資源開發(fā)環(huán)節(jié)繳納的環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)等。為了厘清稀土稅費(fèi)目前的征收情況，筆者對南方8個稀土生產(chǎn)縣進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研情況如下：

（一）稀土稅費(fèi)征收部門及項目

稀土稅費(fèi)征收部門及其征收項目主要有：1.國稅部門征收的稀土礦產(chǎn)品銷售增值稅；2.地稅部門征收的稀土資源稅、礦業(yè)主個人所得稅、營業(yè)稅、印花稅以及城建稅和教育費(fèi)附加等；3.主管部門收取的各種規(guī)費(fèi)，具體包括礦管部門征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，水保部門征收的水土保持費(fèi)、水土流失防治費(fèi)，林業(yè)部門征收的森林植被恢復(fù)費(fèi)，環(huán)保部門征收的排污費(fèi)，國土部門征收的臨時占地費(fèi)，工商部門收取的工商管理費(fèi)等。除以上有法律法規(guī)依據(jù)的稅費(fèi)，各縣還普遍收取了稀土稽查費(fèi)、鎮(zhèn)村管理費(fèi)等。由于現(xiàn)在稀土價格較高、利潤大，部分縣征收了政府調(diào)控基金；此外，市稀土礦業(yè)有限公司作為稀土采礦權(quán)人，還收取了管理費(fèi)和礦權(quán)收益。

（二）有關(guān)稀土稅費(fèi)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)

按照稀土生產(chǎn)環(huán)節(jié)，稀土稅費(fèi)可分為開采環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)。開采環(huán)節(jié)各稀土資源縣征繳項目標(biāo)準(zhǔn)不一，加工環(huán)節(jié)則由企業(yè)按照國家稅法規(guī)定繳納稅金，具體稅（費(fèi)）率如表1。

上述綜合規(guī)費(fèi)中，水土保持費(fèi)按每噸稀土270元征收，水土流失防治費(fèi)按每噸2 000元征收。排污費(fèi)、臨時占地使用費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等雖然不根據(jù)產(chǎn)量征收，但都有相應(yīng)的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。此外，稀土礦業(yè)公司按每噸稀土收取了1 000元至2 000元不等的管理費(fèi)，另每噸稀土按銷售收入的5%收取礦權(quán)收益。

（三）每噸稀土開采成本、利潤及企業(yè)上交稅收情況

由于稀土礦地質(zhì)條件不同，以及由此形成的開采工藝差異，每噸稀土開采成本各縣有所不同，但大致在2.5至3萬元之間，加上政府對稀土征收的稅費(fèi)以及稀土礦業(yè)公司收取的管理費(fèi)和礦權(quán)收益，稀土礦業(yè)主每噸稀土平均利潤至少在2萬元以上。稀土上市公司最近兩年的毛利率均在50%以上，凈利潤增幅在300%~400%之間，上交稅收占其當(dāng)年主營業(yè)務(wù)收入的平均比重大約為6%~8%。

二、稀土稅費(fèi)征繳中存在的問題

（一）稅費(fèi)征收項目不規(guī)范，以費(fèi)擠稅的問題比較突出

在上繳的地方稅收上，少數(shù)縣按稅法征足了稅收，大部分縣只是征收了資源稅和城建稅及教育附加；在征收的規(guī)費(fèi)上，規(guī)費(fèi)項目多的達(dá)十余種，少的四五種。許多規(guī)費(fèi)項目的征收還存在不規(guī)范、簡單化的現(xiàn)象，如有的縣把一次性的工商管理費(fèi)、安全監(jiān)督費(fèi)隨產(chǎn)量來征收；有些規(guī)費(fèi)則無相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)，如許多縣收取的稀土稽查費(fèi)和鎮(zhèn)村管理費(fèi)等。稅費(fèi)混雜、費(fèi)大稅小的狀況導(dǎo)致對資源的課征方式本末倒置，其負(fù)面影響表現(xiàn)在：一是政出多門，各種稅費(fèi)之間調(diào)節(jié)作用和效力不協(xié)調(diào)；二是收費(fèi)單位各自為政，為追求部門利益最大化，隨意立項收費(fèi)，加大了企業(yè)的負(fù)擔(dān)；三是稅費(fèi)混亂，使資源稅不能形成規(guī)模，制約了資源稅籌集財政收入改善環(huán)境作用的發(fā)揮。

（二）稅費(fèi)征繳方式不統(tǒng)一，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

稀土稅費(fèi)的征繳方式五花八門，主要有規(guī)費(fèi)按統(tǒng)一比例集中征收，規(guī)費(fèi)分項確定標(biāo)準(zhǔn)征收，規(guī)費(fèi)統(tǒng)一比例征收外加若干單項稅費(fèi)等。各縣執(zhí)行的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，稅費(fèi)未嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)收取，除國稅部門征收的增值稅和地稅部門征收的資源稅按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位外，其他稅費(fèi)各縣執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，大部分縣稅費(fèi)未按國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取到位，使得稀土稅費(fèi)縣間負(fù)擔(dān)差距較大，每噸稀土負(fù)擔(dān)稅費(fèi)最高與最低的縣相差了將近3倍。即使是稀土品質(zhì)相近的縣，每噸稀土征收的稅費(fèi)差異也接近2倍。稀土稅費(fèi)征繳方式和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致了稅負(fù)不公的現(xiàn)象出現(xiàn)，違背了稅收制度的“公平”原則。

（三）資源稅負(fù)過低，未考慮環(huán)境損失成本

從調(diào)研情況來看，稀土行業(yè)稅負(fù)總體較輕，其中資源稅費(fèi)與其銷售收入和利潤額相比，所占比重偏低，并呈現(xiàn)下降趨勢。也就是說，隨著這幾年稀土價格的飛漲，資源稅收入并未隨之增長。盡管我國自2011年4月1日起統(tǒng)一調(diào)整了稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，較原先的標(biāo)準(zhǔn)，離子型稀土單位稅額上調(diào)了10倍之多。但這種單位稅額仍然只反映了劣質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)資源之間的單位級差收入，而且不能根據(jù)稀土資源市場的變化調(diào)整。因此對于稀土企業(yè)而言，已經(jīng)翻番的稀土資源稅，早已淹沒在其飆升的價格浪潮中。而稀土資源進(jìn)入市場的成本過低，刺激了企業(yè)對資源的過度開采。

此外，由于目前的資源成本沒有客觀反映環(huán)境污染造成的外部成本，也容易導(dǎo)致對礦產(chǎn)資源的盲目開采和過度開發(fā)，而環(huán)境的破壞程度也日益加深。雖然相關(guān)主管部門收取了水土保持設(shè)施補(bǔ)償及水土流失防治費(fèi)、排污費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)等規(guī)費(fèi)，但收取的規(guī)費(fèi)大部分用于了部門工作經(jīng)費(fèi)，未按規(guī)定用于稀土礦山環(huán)境的治理。部分縣財政調(diào)控集中的稀土稅費(fèi)，也基本上用于了平衡財力。以南方離子型稀土主產(chǎn)區(qū)贛州為例，由于歷年的稀土開采，該地區(qū)稀土礦山毀壞面積達(dá)78.13平方公里，水土流失破壞面積7.72平方公里，共計85.85平方公里，預(yù)算治理資金高達(dá)20億元。由于地方政府通過資源稅費(fèi)所籌集到的財政收入根本無法滿足生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所需巨額資金的需要，稀土行業(yè)污染治理存在巨大的資金缺口。

（四）“從量計征”的計稅依據(jù)欠合理，稅負(fù)與資源價格脫鉤

現(xiàn)行資源稅條例規(guī)定稀土資源采用從量計征方式，只對資源開發(fā)過程中的銷售和自用部分征稅，而對積壓或庫存的部分不進(jìn)行征稅。加之稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低且工藝簡單，由此導(dǎo)致“濫采富礦”和“采富棄貧”的現(xiàn)象時有發(fā)生，同時降低了資源的回采率。如贛州的稀土開采點(diǎn)曾達(dá)1 035個，目前的廢棄稀土礦點(diǎn)達(dá)到542個，造成大量資源的積壓和浪費(fèi)，而且從量計征割斷了價格和資源稅之間的關(guān)系，價格上漲，稅額不增，價格下降，稅額不減，作為資源所有者的國家不能從價格上漲中取得更多級差收入，本應(yīng)歸屬國家的級差收入留在了開采企業(yè)，資源屬地政府利益大幅流失，助推了粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式和對能源的過度需求。

（五）收入歸屬和利益分配不合理，政府資源稅調(diào)節(jié)效率低下

根據(jù)我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，除了海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入，所以稀土資源稅實(shí)際上屬于地方稅性質(zhì)。按照這種收入分配格局，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多。這樣便不可避免地產(chǎn)生了負(fù)向激勵作用，部分地方政府急功近利，個別基層政府甚至默許稀土礦山的亂采亂挖，導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和環(huán)境的不斷惡化，嚴(yán)重阻礙著稀土資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。另一方面，稀土資源稅負(fù)低、定額征收也使地方政府不能合理分享資源開采和上漲帶來的收益，影響了地方政府的收益。雖然稀土稅費(fèi)對當(dāng)?shù)氐呢敹愗暙I(xiàn)度越來越高，但這種資源的優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財政優(yōu)勢。以離子型稀土資源富集的贛南地區(qū)為例，由于歷史和客觀原因影響，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、底子薄、人均財力少，市、縣均屬于典型的“吃飯型”財政，將資源稅用于政府消費(fèi)性支出的可能性更大，因而資源稅并不能起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的作用。

三、推進(jìn)稀土行業(yè)資源稅費(fèi)改革的相關(guān)對策

從上述稀土行業(yè)稅費(fèi)存在的主要問題可以看出，我國稀土稅負(fù)過輕產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。由于增值稅和所得稅等通用稅種在我國已經(jīng)比較成熟，改革的空間不大，而資源稅改革則可以直接影響稀土資源價格構(gòu)成，改變供給和需求情況，影響社會總產(chǎn)出和總消費(fèi)，因此，對稀土資源稅費(fèi)制度進(jìn)行改革，促進(jìn)稀土資源合理開發(fā)利用，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，是相當(dāng)重要和緊迫的。

（一）改革資源稅計稅方式和計稅依據(jù)

現(xiàn)行稀土資源稅實(shí)行從量計征方式，以銷售數(shù)量和自用數(shù)量為計稅依據(jù)。從量計征方式使得資源稅不受價格變動影響，計稅依據(jù)則不反映資源積壓或庫存情況，從而無法體現(xiàn)有效利用和保護(hù)資源的效果。因此，可以選擇按照稀土資源的實(shí)際開采量或生產(chǎn)數(shù)量的市場價格為計稅依據(jù)，并與消耗的資源儲量、資源利用的回采率等指標(biāo)聯(lián)系起來加以考慮。一方面更能體現(xiàn)國家對國有資源的調(diào)控和保護(hù)思想，進(jìn)一步明確資源稅的屬性；另一方面促使納稅人能從自身利益出發(fā)，合理開采自然資源，盡可能減少所開采資源的積壓和浪費(fèi)，使有限的資源能夠得以更好的開發(fā)利用。從價計征方式則有利于通過稅收調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤，提高資源進(jìn)入市場的稅收成本，這可以使企業(yè)沒有出售而積壓或自用的資源也成為應(yīng)稅資源，使其負(fù)擔(dān)稅收，增加企業(yè)成本，引導(dǎo)企業(yè)出于利潤最大化的目的珍惜與節(jié)約國家資源，避免過度開采。

（二）制定合理的資源稅稅率

稅率是稅額確定的另一要素，稅率定得過低，無法解決資源開采的負(fù)外部性，與可持續(xù)發(fā)展相悖；稅率定得過高，又會打擊開采企業(yè)的積極性，利益驅(qū)動下被迫減少經(jīng)濟(jì)可采儲量，從而導(dǎo)致新的“采富棄貧”現(xiàn)象，仍然違背資源持續(xù)利用的原則。因此稅率設(shè)計總的原則以可持續(xù)發(fā)展觀下的稀土資源價值為基礎(chǔ)，綜合考慮開發(fā)成本、級差收益，更重要的是考慮可持續(xù)發(fā)展利用價值后分層次合理確定。

1.體現(xiàn)開采成本。國家對資源享有的所有權(quán)體現(xiàn)為絕對地租，即無論條件優(yōu)劣高低的任何資源的占有、使用均需繳稅，體現(xiàn)的是資源的有償使用，這是稅率構(gòu)成的第一層次，同類資源應(yīng)一視同仁地被賦予同樣的稅率。

2.調(diào)整級差收入。由于資源的自然稟賦不同，同類資源開采企業(yè)的利潤水平也會出現(xiàn)差異，通過設(shè)計差別稅率，適當(dāng)調(diào)節(jié)由此產(chǎn)生的級差收益并歸國家所有，一方面排除了由于客觀因素帶來的利潤不公，為市場競爭主體創(chuàng)造平等的生存環(huán)境，同時也避免企業(yè)為獲取超額利潤而出現(xiàn)的“采富棄貧”現(xiàn)象，有利于資源的全面開發(fā)和綜合利用。

3.考慮耗竭補(bǔ)償成本。稀土屬于不可再生資源，資源開發(fā)利益的分配還需要解決代際之間的補(bǔ)償問題。因此稅率的設(shè)計應(yīng)將勘探新資源和尋找成本計入稀土開采企業(yè)的成本。

4.考慮資源回采率。如果企業(yè)實(shí)際的資源回采率比國家核定的資源回采率低，其應(yīng)納稅額就要增加；反之，其應(yīng)納稅額應(yīng)減少。這樣有利于企業(yè)努力提高資源的利用率，在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時，兼顧資源的有效利用和環(huán)境保護(hù)。

（三）統(tǒng)籌資源稅的稅費(fèi)關(guān)系，拓展資源稅稅基

從目前稀土行業(yè)稅費(fèi)情況看，過多的收費(fèi)必然導(dǎo)致資源稅功能弱化。許多收費(fèi)從其性質(zhì)看，是屬于稅收范疇，是代表國家行使職權(quán)收取的，如礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等。因此，可遵循正稅清費(fèi)、分類規(guī)范、減輕負(fù)擔(dān)、強(qiáng)化稅收的原則，全面清理現(xiàn)行開采利用稀土資源的各類收費(fèi)項目。將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦產(chǎn)管理費(fèi)、礦山專項維護(hù)費(fèi)等礦產(chǎn)收費(fèi)一并納入資源稅的征收范圍，實(shí)行與國際通用的權(quán)利金，統(tǒng)一由稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行征收和管理。這樣，不僅擴(kuò)大了現(xiàn)行資源稅范圍，而且使其法律層級提高，更符合征管的要求，同時能夠使資源稅形成規(guī)模，用于創(chuàng)新技術(shù)以恢復(fù)資源和增強(qiáng)其再生能力。

（四）調(diào)整資源稅的利益分配，完善稀土資源稅收入分配機(jī)制

資源稅的利益分配總體目的并不圍繞財政收入的孰多孰少，更多的是將調(diào)整的重點(diǎn)放在如何公平協(xié)調(diào)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施。因此，可借鑒國際經(jīng)驗，適時改革我國稀土資源稅為共享稅較為合理。因為礦產(chǎn)資源具有屬地性，而且礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配上必須考慮到地方政府的成本補(bǔ)償問題，既要考慮治理環(huán)境破壞需要資金，又必須重視資源屬地的利益?；诖?，筆者認(rèn)為資源稅的分配應(yīng)偏重地方較為合宜，即中央拿小頭，地方拿大頭。同時，需要建立一套資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，即中央適度讓利，將資源稅收益拿出一部分返還地方財政，作為生態(tài)修復(fù)的補(bǔ)償投資，補(bǔ)償資源輸出地的經(jīng)濟(jì)利益，解決礦區(qū)周邊民眾生計補(bǔ)償資金等項目。此外，還要健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，確保資源稅按既定用途專款專用，提高專項資金的使用效益。

（五）完善促進(jìn)稀土資源可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)稅種和財政政策

對稀土行業(yè)進(jìn)行資源稅改革不能“單兵突進(jìn)”，而應(yīng)協(xié)調(diào)其與相關(guān)稅種的關(guān)系。通過進(jìn)行稅收整體結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將目前稀土行業(yè)稅收功能定位從“財政收入型”轉(zhuǎn)型為“生態(tài)文明型”，以此推動稀土產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。通過完善增值稅、企業(yè)所得稅的相關(guān)獎罰政策，加大稅收政策的引導(dǎo)作用，總體上形成一整套有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的稅收政策體系。同時，中央財政應(yīng)對實(shí)施資源、產(chǎn)品儲備的地區(qū)和企業(yè)給予補(bǔ)貼，并盡快研究制定支持稀土等稀有礦產(chǎn)資源新材料開發(fā)應(yīng)用和稀土資源綜合利用財政政策，促進(jìn)稀有礦產(chǎn)資源有序開發(fā)利用。

（六）在資源稅改革的同時，適時開征獨(dú)立環(huán)境稅

由于我國目前稀土行業(yè)環(huán)境保護(hù)性收費(fèi)項目在制度設(shè)計上并不都是以促進(jìn)持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，無法形成一個專門的稅收來源，限制了稅收及收費(fèi)制度對環(huán)境污染的調(diào)控力度，導(dǎo)致政策效果不明顯，影響了其環(huán)境保護(hù)功能，多年來稀土的無序開采和破壞性開采所引發(fā)的環(huán)境問題也越來越突出，因此對稀土行業(yè)進(jìn)行資源稅改革的同時，開征獨(dú)立環(huán)境稅是必要和緊迫的。環(huán)境稅可以有效克服現(xiàn)行環(huán)境收費(fèi)制度的局限，更好地為環(huán)境付費(fèi)，將環(huán)境污染的外部性內(nèi)部化。同時，以稅收的形式為環(huán)境付費(fèi)，也符合環(huán)境作為公共物品的屬性，并非無償使用。對稀土行業(yè)開征環(huán)境稅，主要應(yīng)考慮以下問題：一是設(shè)立新稅種，針對稀土礦業(yè)生產(chǎn)作業(yè)中產(chǎn)生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態(tài)保護(hù)稅等；二是協(xié)調(diào)環(huán)境稅與其他稅種的關(guān)系，如環(huán)境稅應(yīng)該與資源稅等稅種共同協(xié)調(diào)好稅收的優(yōu)惠政策，共同致力于鼓勵稀土產(chǎn)業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展。

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