湯杰,王志宇,付娉娉

摘 要：資源型城市隨著資源的逐漸枯竭，勞動力需求急速下降，不可避免地面臨著再就業(yè)難題。財政政策作為宏觀調(diào)控的重要手段，用來調(diào)節(jié)就業(yè)是可行的和有效的。通過研究中國資源枯竭型城市的就業(yè)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了以下問題：資本密集型產(chǎn)業(yè)為主、吸納就業(yè)能力差、從業(yè)人員素質(zhì)低；忽視第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制約就業(yè)總量；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃滯后，造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)；財政困難、社會保障不完善。在借鑒國外資源型城市促進就業(yè)的財政政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國資源型城市的實際情況，提出了有針對性的建議。

關(guān)鍵詞：資源型城市；就業(yè)；財政政策；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F124.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0091-02.5

資源型城市是以礦產(chǎn)開發(fā)和加工為主導(dǎo)的城市，在開發(fā)后期隨著資源的枯竭，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不可避免地出現(xiàn)萎縮，與此同時，為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的各相關(guān)產(chǎn)業(yè)也漸漸倒閉和萎縮，城市轉(zhuǎn)型迫在眉睫，就業(yè)矛盾十分突出。再就業(yè)問題單靠市場來自發(fā)調(diào)節(jié)往往出現(xiàn)了就業(yè)混亂、調(diào)節(jié)失靈的現(xiàn)象。如何借助財政政策來解決資源型城市的就業(yè)難題，是本文研究的主要內(nèi)容。

一、財政政策促進資源枯竭型城市就業(yè)的研究現(xiàn)狀

潘檸燁認(rèn)為，資源型城市再就業(yè)困難是從業(yè)人員文化程度低、就業(yè)觀念保守導(dǎo)致的[1]。李雨潼認(rèn)為，企業(yè)辦社會，如資源性企業(yè)自己解決醫(yī)院、交通、住房，有的還自設(shè)公、檢、法機構(gòu)，政企不分，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，引起資源性企業(yè)破產(chǎn)，導(dǎo)致大量失業(yè)[2]。孟祎林研究了東北資源型城市的特點，提出資源枯竭后采取經(jīng)濟轉(zhuǎn)型必須有技術(shù)轉(zhuǎn)型的推動，才能創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸納就業(yè)人口[3][4]。吳要武研究了資源型城市的特點后，提出應(yīng)加大政府對下崗職工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費的投入，來減少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引起的結(jié)構(gòu)性失業(yè)[5]。

二、中國資源枯竭型城市的就業(yè)現(xiàn)狀

（一）以資本密集型產(chǎn)業(yè)為主、吸納就業(yè)能力差、從業(yè)人員素質(zhì)低

在中國資源性城市中的資源性企業(yè)，大多數(shù)是在計劃經(jīng)濟體制下創(chuàng)立的國有、集體性質(zhì)企業(yè)，這類企業(yè)多是資本密集型企業(yè)，吸納勞動力的能力本身就弱。在粗放型的增長方式下，由于生產(chǎn)技術(shù)裝備較差、工人勞動強度較高，產(chǎn)生了對職工的體力要求大于技術(shù)能力的要求，并且由于粗放的管理經(jīng)營體制忽視科技進步和工人素質(zhì)在生產(chǎn)中的作用，使礦工和技術(shù)工人得不到學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、提高技術(shù)水平的機會，這些都直接或間接地造成了工人文化水平低、技術(shù)素質(zhì)差。

（二）忽視第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制約就業(yè)總量

從資源型城市GDP的構(gòu)成上分析，第二產(chǎn)業(yè)所占比例較高，而第三產(chǎn)業(yè)比重較低。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化趨勢分析，資源型城市出現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)比重出現(xiàn)逐步上升的勢頭。而能夠創(chuàng)造就業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)，在資源型城市中未得到有效發(fā)展。地方政府只關(guān)注對資源型國有企業(yè)的扶持，而對私營企業(yè)、中小企業(yè)的支持力度不夠，民營企業(yè)無論在規(guī)模上，還是在政府的重視上，都明顯處于發(fā)展劣勢。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃滯后，造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)

資源型城市是計劃經(jīng)濟體制下重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的執(zhí)行者，體制性障礙極為嚴(yán)重。當(dāng)向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時，處于轉(zhuǎn)型行列的后端，并且最主要的是缺少轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)育和成長，不僅阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，也抑制了再就業(yè)的前進步伐。

（四）財政困難、社會保障不完善

財政拮據(jù)是資源枯竭型城市面臨的普遍問題。在資源型城市建立之初，往往缺乏一個系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，隨著資源的枯竭，財政收入迅速下降，財政支出入不敷出，捉襟見肘，社會保障支出經(jīng)費難以保證。資源型城市由于國有企業(yè)較多，政府的社會保障壓力過大，存在社會保障發(fā)展滯后的情況。再就業(yè)職工擔(dān)心靈活性就業(yè)的養(yǎng)老問題和失業(yè)問題往往不愿意離開原有單位，職工的這種觀念一部分原因是由于社會保障制度滯后于經(jīng)濟發(fā)展所致。資源型城市社會保障制度發(fā)展的落后挫傷了職工自主創(chuàng)業(yè)、到民營企業(yè)再就業(yè)的積極性，寧愿守著僵死的勞動人事關(guān)系也不另謀出路。并且，大量的資源型企業(yè)職工（包括臨時工）沒有被納入到社會保障體系中去，這其中主要原因是國家和企業(yè)沒有承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的社會保障繳費。

（五）職工的國有企業(yè)情結(jié)制約再就業(yè)

在資源型城市中，資源型國有企業(yè)的職工再擇業(yè)意向偏向于國有單位、政府部門，忽視和歧視個體和私營企業(yè)，并且異地就業(yè)意識不強，對自主創(chuàng)業(yè)存懷疑態(tài)度。這種不切實際的擇業(yè)觀點、不考慮自身實際情況的思想是多年來資源型企業(yè)職工對政府和企業(yè)的依賴慣性所引起的。再就業(yè)人員缺少清醒的自我審視，沒有及時認(rèn)清形勢的變化。在對礦區(qū)職工的調(diào)查中顯示，當(dāng)對他們問及“如果再就業(yè)你會選擇什么行業(yè)和部門？”絕大多數(shù)職工選擇國有企業(yè)、政府機關(guān)、事業(yè)單位。資源型企業(yè)的擇業(yè)觀念可以說落后于農(nóng)民，是值得人們深思的。隨著開采資源的逐漸枯竭，必然要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來促進經(jīng)濟繼續(xù)增長，屆時資源型企業(yè)將減員增效或者倒閉，而后難免有礦工被擠出就業(yè)的行列。但我們發(fā)現(xiàn)職工并未對此有充分的準(zhǔn)備。

三、國外資源型城市促進就業(yè)的財政政策借鑒

在國際社會，資源型城市在面對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時，失業(yè)問題也尤為突出。各國政府部門采取了各種財政政策來解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的就業(yè)難題。

（一）日本的財政政策經(jīng)驗

對紡織、礦業(yè)等資源型城市因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型造成的失業(yè)，國家承擔(dān)了就業(yè)安置責(zé)任。政府財政部門提供雇傭保險的安定補助金，還有針對性地?fù)馨l(fā)職業(yè)轉(zhuǎn)換補助金、職業(yè)訓(xùn)練補助金。因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型而失業(yè)的人員在無工作期間的失業(yè)救濟領(lǐng)取期限、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)都采取特殊措施；對錄用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型失業(yè)人員的企業(yè)提供特定求職者雇傭補助金，并且給錄用單位每人工資的25%—50%的財政補貼。日本針對老工業(yè)基地城市化改造在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)狀，政府提倡以職業(yè)能力開發(fā)為主的終身學(xué)習(xí)體制，以便使勞動職工定期調(diào)整自身知識體系，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。

（二）法國的財政政策經(jīng)驗

法國的資源型城市洛林從1970年以后鋼鐵、煤炭等行業(yè)逐漸走向衰退。法國政府成立了“洛林工業(yè)促進發(fā)展協(xié)會”，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，通過價格補貼、稅收減免、進口配額補貼等財政政策，緩解舊產(chǎn)業(yè)衰退而造成的大量失業(yè)，并且通過國家政策銀行、企業(yè)孵化器等部門幫助資源型城市發(fā)展中小企業(yè)，以促進就業(yè)。法國洛林資源性企業(yè)失業(yè)人員有60%以上未接受過中、高等教育。法國洛林政府設(shè)立專項財政資金，把舊資源性企業(yè)的失業(yè)人員按文化水平、原有技能、預(yù)期職業(yè)和工種同未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢結(jié)合起來，分門別類地進行不同職業(yè)的培訓(xùn)，培訓(xùn)時間最長達(dá)3—5年，并且提供2種以上的職業(yè)選擇。通過這樣一系列措施，可提供的崗位達(dá)100種以上，有90%的失業(yè)礦工重新就業(yè)。

（三）德國的財政政策經(jīng)驗

德國的魯爾區(qū)是世界上最大的工業(yè)區(qū)之一，從1960年起煤炭開采量和鋼鐵產(chǎn)量快速下降，大量勞動人員失業(yè)。政府采取了一系列的財政政策，撥出專項資金關(guān)閉了不盈利的礦井，把剩余的優(yōu)良設(shè)備和人員轉(zhuǎn)移至新開發(fā)的礦井。并且在資源型城市中設(shè)立勞動經(jīng)濟促進部門，吸引外地企業(yè)前來投資，向投資企業(yè)提供價格低廉的土地。積極開發(fā)技術(shù)園區(qū)，建設(shè)費用由歐盟、德國國家政府、資源型城市當(dāng)?shù)卣M行資助，在園區(qū)當(dāng)中大力發(fā)展手工業(yè)和中小企業(yè)。現(xiàn)在魯爾區(qū)形成了新老工業(yè)并舉，就業(yè)充分的良性局面，成為了全球資源型城市促進再就業(yè)的成功案例[6]。

四、促進資源型城市就業(yè)的財政政策選擇

（一）適時制定接替產(chǎn)業(yè)，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)

參照世界資源型城市發(fā)展的歷程，單單依靠廉價的天然生產(chǎn)要素難以獲得持久的競爭優(yōu)勢，在其資源開采鼎盛期過后，都要經(jīng)歷經(jīng)濟衰退期并出現(xiàn)高失業(yè)的困境。因此，資源型城市應(yīng)當(dāng)適時鼓勵新興部門和新興行業(yè)的成長，制定積極的制度、政策，改善投資環(huán)境，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，利用市場的力量，因地制宜，有計劃地扶持新興產(chǎn)業(yè)。接替產(chǎn)業(yè)要采取實事求是的態(tài)度，不應(yīng)該盲目模仿。以煤礦為主的資源型城市可借助原有的運輸設(shè)備向現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；以林木為主的資源型城市以向綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如生態(tài)種植、養(yǎng)殖、旅游業(yè)等；以石油開采為主的資源型城市可以向石油提煉和石油深加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在中國，資源型城市往往地形地貌、植被、大氣環(huán)境破壞非常嚴(yán)重，因此，可根據(jù)實際情況把環(huán)境治理和修復(fù)當(dāng)做一個新興副產(chǎn)業(yè)來培育，把這個副產(chǎn)業(yè)同下崗礦工再就業(yè)有機結(jié)合起來。如礦區(qū)土地復(fù)墾、發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、發(fā)展“農(nóng)家樂”旅游業(yè)等。這樣既改變了自然環(huán)境，又促進了下崗礦工再就業(yè)。

（二）加大資源型城市社會保障支出的力度

在許多發(fā)達(dá)國家，社會保障支出占財政支出和GDP的比重越來越大，是政府支出最多和最主要的部分。資源型城市的政府應(yīng)擴大社會保障支出的數(shù)額，建立一種財政對社會保障的固定補貼機制，擴大醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、社會救助的人群覆蓋范圍，尤其要加強資源型城市企業(yè)職工（包括臨時用工人員）和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍。對于不愿意加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的臨時礦工要加強教育，要采取適當(dāng)?shù)膹娭剖侄螌⑵浼{入社會保障范圍。

（三）加大對資源型城市的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費投入

職業(yè)培訓(xùn)是解決工人再就業(yè)的前提，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型最大的難題是工人的轉(zhuǎn)型，由于資源型企業(yè)的從業(yè)人員很難適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的要求，必須經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)才能盡快再就業(yè)。資源型城市的產(chǎn)業(yè)是以重工業(yè)為主體，勞動職工的知識技能與市場經(jīng)濟中新興產(chǎn)業(yè)的空缺崗位要求不相適應(yīng)。因此，政府的再就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費就顯得尤其重要，增加培訓(xùn)投入，提高再就業(yè)培訓(xùn)效果是此項工作的重中之重。為了改變只投經(jīng)費、忽視培訓(xùn)效果的狀況，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有的培訓(xùn)方式和內(nèi)容。國家和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的培訓(xùn)費用，而培訓(xùn)的方式和內(nèi)容盡快委托給市場。

（四）加大對資源型城市的財政轉(zhuǎn)移支付力度

財政轉(zhuǎn)移支付這種財政政策手段可以對市場配置失效的領(lǐng)域進行財政的再分配，縮小不同地區(qū)經(jīng)濟差別，實現(xiàn)資源型城市同非資源城市均等的財政公共服務(wù)功能，促進資源型城市的再就業(yè)。利用國家轉(zhuǎn)移支付搭建資源型城市的技術(shù)創(chuàng)新平臺，對資金、技術(shù)、高科技人員進行整合，如建立國家級的重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新工程、知識創(chuàng)新工程等，開發(fā)領(lǐng)先的新技術(shù)、新產(chǎn)品，形成產(chǎn)業(yè)鏈條。這樣，可以大量增加資源型城市的勞動力需求，來達(dá)到促進就業(yè)的目的。近年來，資源型城市的“群體事件”大量出現(xiàn)，上訪、“打砸搶”情況時常發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付是國家控制資源型城市就業(yè)穩(wěn)定、政治穩(wěn)定的重要手段之一，如果國家失去對資源型城市的控制，甚至?xí)霈F(xiàn)政權(quán)獨立和國家分裂的危險，從而影響整個國家的均衡經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)。因此，轉(zhuǎn)移支付既是財政政策手段，又是政治統(tǒng)治手段，對資源型城市再就業(yè)起著非常重要的作用。

（五）財政政策與貨幣政策組合運用

財政政策與貨幣政策的組合關(guān)鍵是在扶持資源型城市新興產(chǎn)業(yè)上保持一致。支持銀行向扶持產(chǎn)業(yè)的企業(yè)提供貸款以及貸款優(yōu)惠支持的辦法，財政政策應(yīng)采取相對應(yīng)的向配合發(fā)放貸款的銀行給予政府支持，并且相應(yīng)地減免扶持產(chǎn)業(yè)的企業(yè)稅收，由此形成“政府擔(dān)保-銀行貸款-財稅減免”的支持體系。

結(jié)語

本文針對資源型城市在資源枯竭后產(chǎn)生大量失業(yè)人口這一問題，提出了利用財政政策來進行治理。其主要財政政策選擇包括：適時制定接替產(chǎn)業(yè)，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)；加大社會保障支出的力度；加大職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費投入；加大對資源型城市的財政轉(zhuǎn)移支付力度；財政政策與貨幣政策組合運用。

參考文獻(xiàn)：

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[2]李雨潼.東北地區(qū)資源型城市就業(yè)問題與對策分析[J].人口學(xué)刊,2007，（2）:56-57.

[3]孟祎林.東北資源型城市的就業(yè)問題對西北地區(qū)的啟示[J].遼東學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版,2007，（6）:116.

[4]張晨光.資源型城市技術(shù)進步與就業(yè)關(guān)系的實證分析[J].開發(fā)研究,2006，（2）:78-80.

[5]吳要武.資源型城市的就業(yè)與社會保障[J].開放導(dǎo)報,2006，（4）:56.

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[責(zé)任編輯 海 川]