周真真

(杭州師范大學(xué) 人文學(xué)院，浙江 杭州 310036)

歷史研究

試論布萊爾時(shí)期英國第二代福利制度的構(gòu)建

周真真

(杭州師范大學(xué) 人文學(xué)院，浙江 杭州 310036)

布萊爾政府的福利改革標(biāo)志著英國第二代福利制度的誕生。第二代福利以工作福利模式為核心，以市場運(yùn)作為基本準(zhǔn)則，通過新政促進(jìn)全面就業(yè)，以人力投資為就業(yè)創(chuàng)造條件，同時(shí)吸引社會力量參與福利供給體系，實(shí)現(xiàn)了市場、政府和社會三者關(guān)系的新平衡。不同于傳統(tǒng)的消費(fèi)型福利，第二代福利是一種生產(chǎn)型福利，它將福利支出轉(zhuǎn)化成一種生產(chǎn)投資，因而產(chǎn)生了良好的社會效果，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、社會福利水平不斷提高，阻止了英國福利國家發(fā)展的頹勢，使福利國家制度重新恢復(fù)了活力。

英國;布萊爾;第二代福利;工作福利模式

在1997年5月至2007年6月布萊爾執(zhí)政時(shí)期，英國的福利制度發(fā)生了重要變化。布萊爾政府根據(jù)吉登斯的社會投資國家理論，將福利國家看作是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資，而非經(jīng)濟(jì)失敗后的保障，以促進(jìn)就業(yè)為福利改革的核心，改變了以往享受福利是權(quán)利的觀念，公民要想獲得福利必須承擔(dān)工作的責(zé)任，從而大大提高了經(jīng)濟(jì)活力，取得了良好的社會效果。本文將英國二戰(zhàn)后至1979年撒切爾上臺期間以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的全方位的社會保障制度稱為第一代福利，而將布萊爾時(shí)期以工作福利為主要模式的福利制度稱為第二代福利，撒切爾-梅杰時(shí)期的福利改革則是從第一代福利向第二代福利發(fā)展的過渡階段。本文將重點(diǎn)討論第二代福利制度。

一 第二代福利制度的產(chǎn)生

二戰(zhàn)后英國建立了福利國家制度，通過提供充分的收入水平來防止貧困，而獲得這種收入是公民的權(quán)利，無需訴諸經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查。1979年前，以無條件的、全方位的國家保險(xiǎn)為核心的第一代福利模式是社會救濟(jì)的主要形式。但這種模式不僅沒有實(shí)現(xiàn)消滅貧窮的預(yù)期目標(biāo)，反而給政府帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。人們在要求增加社會福利的同時(shí)，卻不愿增加各種福利項(xiàng)目的繳稅，于是政府不得不承擔(dān)新增各種福利項(xiàng)目的開支，1983年，僅醫(yī)療保健一項(xiàng)，政府就承擔(dān)了其中費(fèi)用的85%。[1]為了爭取選民贏得大選，兩黨不斷地對福利政策進(jìn)行擴(kuò)張?！柏?cái)政收入占財(cái)政支出的比例，在五十年代和六十年代內(nèi)(1951-1970年)，平均每年為97.07%。這就是說，雖然有赤字，但所占比例并不算很大。但七十年代前六年(1971-1976年)，英國平均每年財(cái)政收入在財(cái)政支出中所占比重降到83.5%。這表明了英國財(cái)政狀況的惡化?！盵2]

福利國家制度還導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的低效率，英國經(jīng)濟(jì)逐漸喪失活力。福利國家為公民提供最低收入保障，個(gè)人提高工作效率的動力逐漸松弛，形成了一種工作的動力真空。高額累進(jìn)所得稅和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅，在投資領(lǐng)域形成了一種投資不如儲蓄、儲蓄不如消費(fèi)的動力真空。這不僅使資本和人才外流，還極大降低了生產(chǎn)效率，危及了支撐福利大廈的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第一代福利制度受到普遍的質(zhì)疑。

從1967年英鎊貶值開始，英國的經(jīng)濟(jì)情況迅速惡化，失業(yè)率居高不下，通貨膨脹速度加快，國家收支不平衡加劇。英國迫切需要改革福利國家體制，重新為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力。撒切爾政府按照貨幣主義和供應(yīng)學(xué)派理論，以削減福利開支為中心，積極推行市場化改革，為此采取了一系列減稅措施，將所得稅稅率從1979年的33%減低到1988年的25%，最高稅率從83%降低到40%，以鼓勵(lì)人們進(jìn)入勞動力市場，提高投資熱情；調(diào)整原有的福利機(jī)構(gòu)，通過削減教育和科研投資、提高處方費(fèi)等措施，降低政府的公共費(fèi)用支出；通過鼓勵(lì)職業(yè)和私人保險(xiǎn)，提倡福利的私營化，并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的力度，提高福利的目標(biāo)性。此后的梅杰政府基本上承襲了撒切爾政府的改革措施。

簡言之，1979-1997年的保守黨時(shí)期，政府利用市場機(jī)制來削減福利開支，主要為那些最貧窮的人提供援助，以經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查為主要形式的有條件的國家救濟(jì)福利模式和以職業(yè)或私人年金為主要方式的私人保險(xiǎn)模式構(gòu)成了社會福利的主要形式。雖然英國的經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)，到1988年經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到3.8%，但是好景不長，1989年英國經(jīng)濟(jì)開始下滑，社會不平等明顯加劇。保守黨要降低社會保障支出的目標(biāo)不僅沒有實(shí)現(xiàn)，反而使社會保障支出占GDP的比例由1979-1980年的9.1%上升到1989-1990年的9.6%。[3]這主要是由于已有的福利不僅無法取消而且與通貨膨脹同步上漲，失業(yè)率的居高不下與人口結(jié)構(gòu)的變化(特別是老年人口和單身父母人數(shù)的激增)也使費(fèi)用不斷上升，英國仍未能走出福利困境。

撒切爾福利改革盡管沒有成功，卻使改革的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，同時(shí)也為進(jìn)一步改革提供了一定的經(jīng)濟(jì)條件。正如撒切爾所說：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)問題，特別是當(dāng)通貨膨脹問題不那么令人發(fā)愁時(shí)，社會問題在政治辯論中會顯得突出?！盵4](P.540)這就使1997年上臺的布萊爾政府推行福利改革的任務(wù)更為艱巨和緊迫，它必須盡快找到一套改革的新方案。布萊爾政府汲取吉登斯的第三條道路理論，在福利改革上聲稱要建立社會投資國家。社會投資國家是一種面向未來、將國家變成企業(yè)的途徑，社會支出將以人力資本投資的方式進(jìn)行，使“應(yīng)負(fù)責(zé)任的危險(xiǎn)索取者”變成良好市民，變以往的消極福利為積極福利。[5]知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新風(fēng)險(xiǎn)是缺乏獲得知識和技能的途徑。市民應(yīng)通過政府投資的過程獲得融入市場的能力，政府需要調(diào)整市場取向。*Jenson, J & Saint-Martin, D., “Building blocks for a new welfare architecture: is LEGOTM the model for an active society?”, Fostering Social Cohesion Working Paper # 9, paper presented 4th International Research Conference on Social Security, Antwerp, 4-7， May 2003. http://www.fas.umontreal.ca/pol/cohesionsociale.正如吉登斯所述，政府的目標(biāo)是利用市場的動力，但將公共利益銘記于心。

盡管對“社會投資國家”理論沒有精確的定義，在不同的分析中也有不同的側(cè)重點(diǎn)，但它一般包括三點(diǎn)：(一)自由市場是社會最基本的準(zhǔn)則，國家將成為一個(gè)大的企業(yè)，以增進(jìn)個(gè)體責(zé)任、促進(jìn)就業(yè)為目標(biāo)；(二)政府的福利支出應(yīng)成為一種經(jīng)濟(jì)投資，用于開發(fā)國家的人力資源，以機(jī)會平等實(shí)現(xiàn)社會公正；(三)注重個(gè)人的參與能力，發(fā)揮市民社會的積極因素，建立一個(gè)各種組織、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體共同參與的福利社會。這一理論是對急劇變化的經(jīng)濟(jì)和社會秩序的反應(yīng)，超越了以往圍繞收益和權(quán)利的消極福利分配原則，體現(xiàn)了需要市場、政府和社會重新調(diào)整關(guān)系的要求。

1997年布萊爾上臺后，以工作模式為核心的福利改革成為布萊爾政府的工作中心。工作福利模式是指為那些能夠工作的人提供經(jīng)濟(jì)以及其他方面的幫助以鼓勵(lì)他們積極工作。布萊爾政府力圖通過教會人們工作的技能、創(chuàng)造多余的財(cái)富來解決福利困境，從而開啟了英國第二代福利制度的發(fā)展。概括來說，第二代福利制度是將公共支出投資于生產(chǎn)領(lǐng)域，而不是單純的消費(fèi)領(lǐng)域，使之成為一種生產(chǎn)性投資，它主要包括以下四個(gè)特點(diǎn)：

第一，政府政策取向發(fā)生變化。第二代福利制度用責(zé)任代替以權(quán)利為基礎(chǔ)的第一代福利模式，公民要想獲得福利必須承擔(dān)一定的責(zé)任。例如，失業(yè)者要想獲得政府津貼，必須積極地尋找工作，參加政府培訓(xùn)。同時(shí)，它以各種限制盡量降低福利要求者的人數(shù)。

第二，福利的實(shí)現(xiàn)方式是工作。布萊爾政府認(rèn)為工作是最好的福利保證方式，為此實(shí)施了一系列措施促進(jìn)就業(yè)，并運(yùn)用人力資本投資和社會投資為之提供長久保障。通過對教育和兒童的投資，提供公民的可雇傭性，通過鼓勵(lì)社會組織和機(jī)構(gòu)的發(fā)展來減輕政府負(fù)擔(dān)。

第三，它具有條件性特點(diǎn)。第二代福利制度不僅包括為失業(yè)者提供求職津貼，為低工資勞動者提供工作培訓(xùn)、最低工資和稅額抵免的胡蘿卜政策，而且包括對那些不合作者給予制裁和懲罰的大棒政策。這種條件性還體現(xiàn)在政府對申請者進(jìn)行區(qū)別對待，將他們分為有勞動能力者和無勞動能力者兩大類，前者隸屬于就業(yè)服務(wù)中心管理，通過新政幫助他們重返工作；后者受福利局管理，從社會保障體系中接受無條件幫助。[3]

第四，第二代福利的最終目的是改變?nèi)藗兊男袨?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第一代福利的目的是通過提供充足的收入來防止貧困。布朗認(rèn)為這是對人類生存狀況的消極回應(yīng)。第二代福利則強(qiáng)調(diào)通過工作福利計(jì)劃來改變?nèi)藗冊趧趧恿κ袌鲋械男袨?，通過各種控制措施確保失業(yè)福利要求者恢復(fù)工作的積極性，通過確保就業(yè)率和勞動力價(jià)格的低廉實(shí)現(xiàn)維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目的。

第二代福利制度是以工作福利模式為核心，兼容國家救濟(jì)、職業(yè)和私人保險(xiǎn)的混合社會保障形式，體現(xiàn)了政府與市場和社會的平衡。這是一種積極和有條件的社會保障形式，它之所以為人們普遍接受是因?yàn)椋旱谝淮＠Ｊ揭呀?jīng)證明行不通，而工作福利模式為人們提供了獲取工作的必備條件，可以確保工作者得到更多收益，提高了人們工作和投資的積極性；最后，社會力量的參與不僅使私人領(lǐng)域從中受益，而且提高了社會對政府的信任，從而使福利制度恢復(fù)了吸引力。

二 第二代福利制度的具體措施

布萊爾政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的同時(shí)，開啟了英國第二代福利制度的閘門，其實(shí)施主要體現(xiàn)在以促進(jìn)就業(yè)為中心的工作福利模式的推行，為創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會而實(shí)行的人力資本投資，和為調(diào)動社會力量、增強(qiáng)福利的社會基礎(chǔ)而進(jìn)行的社會投資三方面。

(一)以工作模式取代原有的消費(fèi)模式，促進(jìn)全面就業(yè)

工作福利模式是政府為促進(jìn)就業(yè)而實(shí)行的一系列激勵(lì)措施，主要包括為求職者提供津貼，用新政為失業(yè)者提供低工資工作，用稅額抵免為低工資勞動者提供生活保障。它重在抑制那些普遍福利的增長，因而其實(shí)施對象主要是青年失業(yè)者、長期失業(yè)者、單身父母、殘疾人等群體。

求職津貼，強(qiáng)調(diào)失業(yè)者利用政府所提供的一切機(jī)會積極就業(yè)的責(zé)任。它根據(jù)申請者的年齡劃分為不同等級，但任何接受求職津貼者都必須接受“求職者協(xié)議”，通過特定的途徑尋找工作、采取特殊的措施提高自身的可雇傭性，其行為以評估的形式每兩周接受一次監(jiān)督。那些無故離職者、因行為不當(dāng)而被辭退者或拒絕接受合理工作者，將面臨失去兩周津貼的制裁，第二次違規(guī)則失去四周津貼。

新政通過一系列極具針對性的實(shí)施方案為不同的失業(yè)群體提供工作，是政府促進(jìn)就業(yè)的主要途徑。布朗曾說“貧窮的主要原因是失業(yè)，解決社會排斥的主要辦法是經(jīng)濟(jì)機(jī)會?！盵6]

1998年開始實(shí)施的“青年新政”計(jì)劃，啟動資金高達(dá)26億英鎊，凡年齡在18-24歲、領(lǐng)取失業(yè)金長達(dá)6個(gè)月者必須參加該計(jì)劃，不按規(guī)定作出選擇或中途退出“新政”計(jì)劃者則會受到減免福利待遇的制裁。受到制裁的青年人數(shù)很難精確統(tǒng)計(jì)，但在1998年10-12月和2000年7-9月每個(gè)季度受到制裁的年輕人在2695至5157之間波動。到2002年5月大約有21 000人受到制裁。[7]隨后，政府將新政擴(kuò)展到長期失業(yè)者和50歲以上失業(yè)者。

1976年以來英國單身父母人數(shù)激增，“在英國的130萬單身父、母中，將近100萬人依靠福利，每年花費(fèi)納稅人66億英鎊”。[4](P.552)促進(jìn)單身父母特別是單身母親就業(yè)是新政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。同時(shí)，2001年還引入殘疾人就業(yè)計(jì)劃，目標(biāo)是要促使270萬接受殘疾人福利的人重返工作。

政府還引入稅額抵免政策，為通過新政獲得低工資工作的勞動者提供生活保障。英國的稅收和社會保障體系在傳統(tǒng)上被認(rèn)為滿足不同的目標(biāo)，前者用于提高政府收入，后者用于為那些有需要的人提供福利。稅額抵免將這兩大體系結(jié)合起來，從而可以更有效地實(shí)現(xiàn)工作和福利的結(jié)合。家庭工作稅額抵免首先被引入，它是為低工資和撫養(yǎng)孩子等風(fēng)險(xiǎn)提供社會保護(hù)的一種新形式。已婚夫婦、未婚同居者和單身父母可以申請此項(xiàng)福利，但申請者必須有至少一個(gè)孩子同他們生活在一起，所擁有資金少于8 000英磅，其配偶每周工作不少于16小時(shí)。許多其他稅額抵免項(xiàng)目也陸續(xù)引入。

(二)以人力資本投資方式增強(qiáng)人們的就業(yè)能力，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會

第一代福利努力保護(hù)人們免受市場的沖擊，而第二代福利則努力使人們成為強(qiáng)有力的市場參加者。戈登·布朗曾明確指出：“政府的角色是——通過擴(kuò)大教育、工作和經(jīng)濟(jì)機(jī)會，以及通過更強(qiáng)大的社區(qū)使人們能夠參與到全球化的工作中來?！盵8]所以工作福利模式的另一個(gè)要點(diǎn)是提高對人的投資，創(chuàng)造一種受教育的、可雇傭的、活躍的市民，使之能夠很好地在勞動力市場中競爭和生存。

國家首先通過教育和培訓(xùn)對市民進(jìn)行投資。布萊爾強(qiáng)調(diào)，教育是新工黨政府的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)，是為人們創(chuàng)造平等就業(yè)機(jī)會的手段。政府一方面加強(qiáng)職業(yè)教育，另一方面加強(qiáng)教育的職業(yè)相關(guān)性，滿足學(xué)生在就業(yè)過程中的需要，激勵(lì)他們追求事業(yè)?！秾W(xué)習(xí)和技能法》的通過，使獲得和維持市場技能成為每個(gè)人的終身義務(wù)，用法律鞏固了職業(yè)教育和技能培訓(xùn)政策。2000年10月，教育部還提出了一項(xiàng)全日制基礎(chǔ)教育計(jì)劃來處理成人文盲問題。政府給予參加者每周10磅的額外津貼，成功完成課程者再給予100鎊，而拒絕參加或中途放棄者則剝奪享受求職津貼的權(quán)利。到2004年該計(jì)劃基本實(shí)現(xiàn)了降低成人文盲75萬的目標(biāo)。政府的教育支出由1997年的372億英鎊增長到2007年的710億英鎊，占GDP的比例達(dá)到5.28%。*http://www.ukpublicspending.co.uk/uk_welfare_spending_40.html#ukgs302.布萊爾政府的教育投資大大開發(fā)了本國的“人力資源”，為工作福利模式的開展創(chuàng)造了條件。

兒童成為政府最優(yōu)先的投資群體。在第一代福利下，“兒童在政府的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)和社會秩序中不占重要地位。福利規(guī)劃主要針對男性工資獲得者……以確保其家庭成員的物質(zhì)生活條件”。政府在兒童和家庭上的社會支出在1950年僅占GDP的1.22%。第二代福利則認(rèn)為“國家不應(yīng)只消極地保護(hù)那些危險(xiǎn)團(tuán)體的社會地位，而應(yīng)通過對個(gè)人的投資，使社會政策的目標(biāo)團(tuán)體能夠自行處理問題、克服風(fēng)險(xiǎn)或不利的社會地位”。對兒童的投資意味著這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椤巴顿Y于良好的兒童是消除貧困、社會排斥和下一代繼承社會邊緣生存機(jī)會的最有效工具，而且現(xiàn)代社會的生存機(jī)會依賴于公民的文化、社會和認(rèn)知資本”。[9]布萊爾政府大幅提高兒童福利，從1997年到2004年用于兒童的公共支出增加了104億英鎊，增幅達(dá)72%，占GDP的比例在2002年達(dá)2.77%，而同期用于成年人和老年人的支出只增加2%和13%。*HM Treasury. Child poverty review. London, 2004. www.hm-treasury.gov.uk.

(三)以社會投資方式鼓勵(lì)社會力量進(jìn)入福利領(lǐng)域，加強(qiáng)福利制度的社會基礎(chǔ)

“投資者認(rèn)為對社會機(jī)構(gòu)的投資與對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資同樣重要，而且我們的社會道德和社會重建依賴于我們投資于社會資本的意愿，對社會資本的投資不僅有助于其本身的發(fā)展，而且對經(jīng)濟(jì)重生至關(guān)重要?！盵10]布萊爾政府的一個(gè)重要目標(biāo)就是鼓勵(lì)社會力量參與福利供給體系，創(chuàng)建積極的福利社會。

與布萊爾政府合作的社會力量主要包括中左派智囊團(tuán)、傳統(tǒng)的個(gè)人部門和志愿組織。智囊團(tuán)和私人部門與政府的合作較易理解，如政府在政策制訂上重視中左智囊團(tuán)的意見，與以商業(yè)團(tuán)體為代表的私人部門共同開展合作項(xiàng)目等。政府的社會投資策略更深刻地反映在與志愿組織的合作上。雖然貝弗里奇報(bào)告強(qiáng)調(diào)發(fā)揮志愿組織的重要作用，但“對于最初構(gòu)建國民健康服務(wù)NHS計(jì)劃的奈林·貝文來說，志愿組織代表的只不過是各地方家長式作風(fēng)的拼湊物”。[11]撒切爾政府為減輕政府負(fù)擔(dān)，重新重視志愿部門的作用。布萊爾政府延續(xù)這一趨勢，明確將志愿部門納入政府管治，1998年英國政府和志愿組織的代表共同簽署了《政府與志愿社區(qū)組織合作框架協(xié)議》(COMPACT)，確立了雙方合作的原則。政府每年對志愿組織都有上億英鎊的投資，并對之進(jìn)行政策引導(dǎo)。

志愿組織的參與不僅帶來經(jīng)濟(jì)效益，亦對整個(gè)社會環(huán)境產(chǎn)生重要影響，發(fā)揮著政府和市場不可替代的作用。以安養(yǎng)院(hospice)為例，“如果安養(yǎng)院雇用工作人員來做志愿者做的那些工作，其開支將會提升23%——接近四分之一?！盵12]志愿組織在提供社會服務(wù)的同時(shí)，還積極地培養(yǎng)公民的道德責(zé)任，為政府出謀劃策。例如在兒童服務(wù)領(lǐng)域，全國兒童之家不僅建立了研究部門來執(zhí)行咨詢工作和政策評介研究，而且為有關(guān)兒童的各種議會團(tuán)體提供經(jīng)常性的建議?！安祭士偨Y(jié)說：政府與志愿組織和社區(qū)部門的合作是處理貧困和維護(hù)家庭的最好方式。”[13]

政府穩(wěn)定而持久的支持和投資，也使志愿活動逐漸正規(guī)化、制度化，提高了社會對政府的信任。據(jù)英國志愿服務(wù)研究所發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，20世紀(jì)90年代以來英國志愿服務(wù)管理進(jìn)一步走向正規(guī)化，87%的志愿機(jī)構(gòu)為志愿者提供在崗培訓(xùn)，66%的志愿機(jī)構(gòu)開辦培訓(xùn)課程，近半數(shù)的志愿機(jī)構(gòu)為志愿者出具培訓(xùn)證書，許多志愿機(jī)構(gòu)還在志愿服務(wù)程序、監(jiān)督體制、志愿者保險(xiǎn)等方面制定了詳細(xì)策略?！懊磕暧谐^22 000 000的志愿者”[14]，2003年英國內(nèi)政部的一項(xiàng)調(diào)查表明，英格蘭和威爾士39%的成年人在過去的一年里參加過有組織的志愿活動。*2003 Home Office Citizenship Survey. http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs04/acuactcomm03.pdf.如今越來越多的退休人員加入到這一陣營。2008年，28%的志愿者是50歲以上的老人，20年前這一數(shù)字僅為3%*Guardian, January 3，2009.。人口結(jié)構(gòu)的變化并沒有降低英國志愿活動的發(fā)展。[15]“第三部門局”的增設(shè)和《2006年慈善法》的通過，體現(xiàn)了其重要性。

三 第二代福利制度的社會成效

第二代福利制度以工作促進(jìn)福利發(fā)展，提高了人們的責(zé)任意識，為個(gè)人和企業(yè)創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了市場、政府和社會三者關(guān)系的平衡，從而產(chǎn)生了良好的社會效益。

(一)促使人們更積極地工作，擴(kuò)大了福利的資金來源

第二代福利制度產(chǎn)生的最直接的效果就是，它促使人們積極地尋找工作，使英國的就業(yè)率明顯上升。1997-2007年十年間英國的總體就業(yè)率由72.9%上升到74.6%，相對貧困大大下降，特別是兒童貧困下降了4.3%。失業(yè)率逐步從5.3%降至3%左右，其中長久失業(yè)率成為歐洲最低的國家之一。婦女就業(yè)率的提高更為顯著，由1997年的67.2%上升到2006年的70.2%，大大高于同期男性就業(yè)率由77.7%至78.8%的增長。*Mike Brewer, “Welfare Reform in the UK: 1997 - 2007”, http://www.ifs.org.uk/wps/wp2007.pdf.女性議員的比例也由1992年的9.2%增至2005年的19.8%。*http://www.parliament.uk/documents/upload/M04.pdf.殘疾人就業(yè)率也在穩(wěn)步提高，2004年精神疾病患者的就業(yè)率是20%，智障患者的就業(yè)率是23%，盲人為52%。總體犯罪率下降了30%，暴力犯罪發(fā)案率下降了26%，*Strategic Audit: Progress and challenges for the UK. Prime Minister’s Strategy Unit, 24 February 2005. http://www.strategy.gov.uk/downloads/ work_areas/strategic_audit/strategic_audit2.pdf.社會更加穩(wěn)定。英國的生活標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)超過了法國、德國和日本，居于G7前列。

更重要的是，第二代福利制度擴(kuò)大了福利的資金來源。為了改變工黨是一個(gè)“稅收和花費(fèi)”的政黨以及宏觀經(jīng)濟(jì)管理差的形象，布萊爾政府在花費(fèi)上極為小心，在執(zhí)政的前兩年絲毫不改變梅杰政府的財(cái)政預(yù)算。新政的啟動資金不是來自政府年度預(yù)算，而是來自對私人公用事業(yè)公司“超額利潤”稅的征收，這項(xiàng)稅收達(dá)52億英鎊，成為第二代福利制度得以推行的“第一桶金”。新政通過向社會提供有形的商品和服務(wù)換回了用于社會福利的資金從而得以削減開支，使政府能夠?qū)⒏嗟馁Y金投入到教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。就業(yè)率的提高也使英國的勞動力市場更加活躍，為福利擴(kuò)大了稅收來源。到2001年大選，工黨政府已經(jīng)較1979-1997年的保守黨政府在社會供給花費(fèi)(包括健康、教育、社會保障)上有更低的記錄。2001年，布萊爾政府的公共費(fèi)用支出占GDP的40.6%，低于梅杰政府最后一年41.6%的比例。政府還努力降低債務(wù)，1997年政府債務(wù)相當(dāng)于GDP的44%，到2001年已降至30%，因而能夠大大降低利息的支付。利息支付的降低加之社會保障費(fèi)用的降低，使政府可以在公共花費(fèi)上每年增長50億英鎊。[16]

(二)使英國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了應(yīng)有的活力

工作福利主義，不再拘泥于保護(hù)普遍的權(quán)利，而是運(yùn)用工作刺激和福利懲罰雙管齊下的策略保證勞動力在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮作用。它代表了社會政策的重新定位，即社會政策要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

布萊爾政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是使英國從二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮與蕭條的交替循環(huán)中走向經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。它認(rèn)為控制通貨膨脹是確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的重要方式，而控制通貨膨脹的最重要方式是確保有效的勞動力儲備軍的存在。第二代福利正是通過影響勞動力儲備軍來發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)影響力。長期失業(yè)者和短期失業(yè)者的經(jīng)濟(jì)含義不同。在任何經(jīng)濟(jì)模式下，都應(yīng)該有一批短期失業(yè)者通過為雇主提供能夠填補(bǔ)空缺的勞動力來緩和流動性和克制工資壓力，他們是勞動力儲備軍的一部分。但是長期失業(yè)者基本是無益的，它無法在通貨膨脹上提供向下的壓力，因?yàn)楣椭魍ǔＵJ(rèn)為長期失業(yè)者不是潛在的合適的空缺填補(bǔ)者。所以，它并不是勞動力儲備軍的一部分，而是被排斥于勞動力市場的一部分人口。[17]福利政策的一個(gè)重要作用就是確保勞動力儲備軍與市場的密切關(guān)系，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)行為。布萊爾政府意識到這一問題的重要性，1999年布朗曾說：“工作福利改革愈能夠使長期失業(yè)者重返活躍的勞動力市場，它也就愈能夠降低失業(yè)率而免受通貨膨脹提高的壓力?！盵18]因而工作福利模式要打破那些使人們陷入長期失業(yè)的障礙，提高勞動力在經(jīng)濟(jì)中的供應(yīng)以及可雇傭性。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府首先擴(kuò)大勞動力儲備軍的人數(shù)，使大批閑置勞動力重新進(jìn)入市場，除以往官方正式定義的失業(yè)者，政府還將那些過去認(rèn)為沒有希望進(jìn)入勞動力市場的群體(通過新政)吸納到勞動力儲備軍中，以增強(qiáng)市場競爭力。如單身母親不再僅僅被視為社會繁衍者，而主要被視為失業(yè)勞動者。其次，工黨通過提高勞動力儲備軍的可雇傭性，努力提高他們與市場的接近性。為保證勞動力成本的低廉，政府還引入直接或間接的工資補(bǔ)貼，同時(shí)給予低工資勞動者稅額抵免，以此降低總體的工資水平，促進(jìn)英國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二代福利通過影響勞動力儲備軍保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的策略，體現(xiàn)了與以往政府通過提供工作崗位的不同解決路徑?？梢哉f在第二代福利下，福利供給的本質(zhì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求更加一致，從而使英國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了活力。

(三)擴(kuò)大了福利制度的內(nèi)涵

任何制度都隨時(shí)代條件的變化不斷調(diào)整。第一代福利制度主要停留在滿足公民的基本消費(fèi)需求。以工作福利為核心的第二代福利制度，不僅保障公民的基本消費(fèi)需求，而且通過提供就業(yè)和教育機(jī)會努力幫助人們重新獲得自救的能動性。其顯性功能體現(xiàn)在：一是增強(qiáng)領(lǐng)取者的自尊，他們可以自豪地宣稱，他們用勞動換取福利津貼，而不是不勞而獲；二是使領(lǐng)取者獲得了一系列學(xué)習(xí)勞動技能的機(jī)會；三是使接受幫助者獲得了作出貢獻(xiàn)的感覺，從而增進(jìn)了社會凝聚力。[19]第二代福利制度把激發(fā)人的自主性與能動性看作是實(shí)現(xiàn)人類幸福的重要條件，這與英國的自助傳統(tǒng)緊密相連。自助不僅要求個(gè)人的奮斗，而且要求個(gè)人的社會責(zé)任。第二代福利的靈活性恰恰體現(xiàn)在通過循序漸進(jìn)的福利改良，恢復(fù)勞動的倫理規(guī)范和自身價(jià)值，使求職者獲得信心和對個(gè)人能力的認(rèn)可，增強(qiáng)其責(zé)任心，從而更容易為人們所接受。福利已由單純的消費(fèi)轉(zhuǎn)變成一種工作的權(quán)利。人們從這種工作的權(quán)利中得到的不再是簡單的施舍和對國家的依賴，而是自立的機(jī)會和自助的途徑，以及不斷提高自身能力的愿望。

與之相適應(yīng)，國家也將公民權(quán)由主要定位于政治和社會范疇，擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)范疇，將福利與開發(fā)公民的經(jīng)濟(jì)潛力結(jié)合起來。例如，對兒童的投資，不僅為他們將來作為生產(chǎn)者作準(zhǔn)備，也為他們的母親進(jìn)入勞動力市場鋪平了道路。婦女將從家庭責(zé)任中解放出來，進(jìn)而可以激活她們的經(jīng)濟(jì)潛力。可以說，第二代福利變被動的恩惠式福利為主動的進(jìn)取式福利，使福利制度變?yōu)橐环N可維護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的社會政策。

第二代福利還擴(kuò)展了福利的受惠階層。福利的發(fā)展不能僅停留在解決低收入階層的貧困，布萊爾宣稱第二代福利是要消除英國中等收入階層的不安全感。如今生態(tài)惡化等新型社會風(fēng)險(xiǎn)影響著社會中的每一個(gè)人，減少環(huán)境污染就是一種跨階級的福利，只有造福于大多數(shù)人口的福利制度才能夠產(chǎn)生出強(qiáng)大的凝聚力。因此第二代福利制度努力給予中產(chǎn)階級的中下層以抗拒風(fēng)險(xiǎn)的信心，同時(shí)關(guān)心其中的上層對非物質(zhì)方面生活質(zhì)量提高的要求，引導(dǎo)他們給社會提供更多的關(guān)愛。此外，第二代福利積極吸引社會群體和組織參與到福利供給體系中，政府和家庭、私營部門、志愿機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系建立起來。雖然國家仍然承擔(dān)著主要責(zé)任，但是福利已不單是國家的事情，而是整個(gè)社會的事情，福利社會成為發(fā)展的一個(gè)新特點(diǎn)。

四 結(jié) 語

布萊爾政府承襲保守黨政府的改革，既變革了第一代福利片面強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任而導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重的弊端，又改變了撒切爾政府過于強(qiáng)調(diào)市場而導(dǎo)致貧富差距急劇擴(kuò)大的局限。第二代福利制度賦予了福利國家新的內(nèi)涵，即滿足人們對工作的要求，為每個(gè)人的就業(yè)創(chuàng)造條件。它以工作福利模式為核心，將福利支出發(fā)展成為一種經(jīng)濟(jì)投資，以經(jīng)濟(jì)的增長來解決福利困難，可以說它是用生產(chǎn)型福利取代了原有的消費(fèi)型福利，從而既限制了福利費(fèi)用的過度增長，又滿足了新的福利需求，創(chuàng)造了一種活躍的福利體系。其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制已完全不同于第一代福利制度，故本文稱之為第二代福利制度。

第二代福利制度的成效說明，福利制度的發(fā)展最終取決于它所賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展。“如果沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，充分就業(yè)和福利國家都無從談起?！盵20]福利制度必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，唯有改善與福利制度相關(guān)的社會環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)活力，創(chuàng)造更多的社會財(cái)富，才是解決福利困境、實(shí)現(xiàn)福利增長的良策。

第二代福利制度阻止了英國福利國家發(fā)展的頹勢，使其經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了活力，它是英國資本主義制度在當(dāng)代的一次重大調(diào)整。但它能否真正化解英國福利制度的危機(jī)，仍然需要觀察。毫無疑問的是，第二代福利制度的構(gòu)建和發(fā)展為理解西方福利國家的走向提供了一種新的思路。第一代福利是英國社會現(xiàn)代化的重要組成部分，第二代福利則是福利本身的現(xiàn)代化，其主要標(biāo)志就是權(quán)利與義務(wù)的對等、福利與責(zé)任的平衡。世上沒有免費(fèi)的午餐，每個(gè)人只有在享受自己權(quán)利的同時(shí)積極工作，在社會各個(gè)領(lǐng)域創(chuàng)造出應(yīng)有的價(jià)值，才有可能把握自己的命運(yùn)，成為社會真正的主人。換言之，工作福利的本質(zhì)是一種主人意識，而英國人是否在這一過程中具有了這一的意識，還需要時(shí)間來驗(yàn)證。

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OntheConstructionoftheSecond-GenerationWelfareSystemduringBlair’sTime

ZHOU Zhen-zhen

(School of Humanities, Hangzhou Normal University, Hangzhou 310036, China)

The welfare reform of Blair’s government marked the beginning of the second-generation British welfare system. The second generation British welfare system, taking the work-welfare model as its core, market operation as its guidline, achieved a new balance among market, government and society through a series of new policies such as investment in human resources and attracting social investment in the welfare supply system. Unlike the traditional consumers’ welfare, the second generation welfare system is producers’ welfare, which changed the welfare spending into productive investment. Therefore, it brought about stable economic development and improvement of social welfare, reversed the decline of British welfare function, and made the welfare system regain its vitality.

Britain; Blair; the second generation welfare system; work-welfare model

2010-12-27

2011年教育部青年基金項(xiàng)目“政府資助與NSPCC的歷史演變(1950-2010)”(11YJC770096)和2011年浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題(11JCLS02YB)的研究成果。

周真真(1983-)，女，山東臨沂人，歷史學(xué)博士，杭州師范大學(xué)人文學(xué)院歷史系講師，主要從事英國史研究。

K561.5;C913.7

A

1674-2338(2012)02-0106-08

(責(zé)任編輯：沈松華)