蘇 昕

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

中國(guó)“城市新移民”公民權(quán)缺失及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的啟示

蘇 昕

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

各國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力移民在城市中實(shí)現(xiàn)公民權(quán)都是個(gè)艱辛而漫長(zhǎng)的過(guò)程。文章運(yùn)用馬歇爾的市民權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利三合一的公民權(quán)利分析范式，結(jié)合英國(guó)、日本、印度、巴西等國(guó)家的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模式及公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行分析，對(duì)中國(guó)“城市新移民”在涌入城市后公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)提出了可行性建議。

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移;城市新移民;公民權(quán)

各個(gè)國(guó)家在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中都會(huì)面臨農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題，特別是此群體的市民化更是一個(gè)艱辛漫長(zhǎng)的過(guò)程。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著中國(guó)城市化進(jìn)程，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始大量涌入城市，出現(xiàn)了中國(guó)特有的“農(nóng)民工”群體。2012年8月14日，中國(guó)社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告NO．5》顯示，中國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，達(dá)到6．91億。筆者認(rèn)為，這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字沒(méi)有反映出此群體市民化或此群體移民城市后能否獲取公民資格的真實(shí)狀況?！皞纬擎?zhèn)化”的背后，折射出聚集在城市的以新生代農(nóng)民工為主體的城市新移民公民權(quán)缺失的現(xiàn)實(shí)。

一 中國(guó)城市新移民

俞可平的《新移民運(yùn)動(dòng)、公民身份與制度變遷——對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)大規(guī)模農(nóng)民工進(jìn)城的一種政治學(xué)解釋》，明確將進(jìn)城的農(nóng)民工視為新移民，把改革開(kāi)放以來(lái)大規(guī)模的農(nóng)民流入城鎮(zhèn)稱為“新移民運(yùn)動(dòng)”，認(rèn)為“農(nóng)民工進(jìn)城是促使中國(guó)社會(huì)進(jìn)行重大制度變遷和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要?jiǎng)恿?。學(xué)術(shù)界不僅要從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的意義上，而且要從政治學(xué)的意義上，來(lái)認(rèn)識(shí)這場(chǎng)新移民運(yùn)動(dòng)對(duì)中國(guó)社會(huì)變遷的深遠(yuǎn)意義，黨和政府不但要從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的角度來(lái)制定相應(yīng)的農(nóng)民工政策，而且要從維護(hù)公民基本權(quán)利和推動(dòng)民主法治的角度來(lái)制定相應(yīng)的法規(guī)制度。”［1］

城市新移民主要包括三類：一是擁有農(nóng)村戶籍的原農(nóng)村居民，即農(nóng)民工群體，他們是城市新移民的主要構(gòu)成部分;二是擁有城市戶籍但來(lái)自其他城市的居民;三是來(lái)自外地的大學(xué)畢業(yè)生，經(jīng)過(guò)分化，他們已分布到城市不同的職業(yè)圈子和收入階層中［2］。筆者文中稱的城市新移民特指第一類。城市新移民運(yùn)動(dòng)中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移人群，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，都是一個(gè)規(guī)模巨大、本身經(jīng)歷著巨大轉(zhuǎn)變，同時(shí)又影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的群體。此群體就其本質(zhì)而言就是一種“勞動(dòng)力移民”（labor migrants），或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，他們現(xiàn)在只是一群尋求定居的非組織化或非正式的農(nóng)村勞動(dòng)力移民（unofficial rural labor settlers），尤其是那些已經(jīng)居住在城市多年的農(nóng)民工或新生代農(nóng)民工，他們中相當(dāng)一部分都有在城市就業(yè)定居的愿望，只是由于戶籍制度等阻礙因素而難以實(shí)現(xiàn)。

二 中國(guó)城市新移民的公民權(quán)缺失

大多學(xué)者基本同意把公民權(quán)視為具有法律效力的社會(huì)地位、政治認(rèn)同資源，履行公民責(zé)任和義務(wù)的要求，獲取社會(huì)福利的保證，獲取政治權(quán)利的保證。英國(guó)著名“公民權(quán)理論權(quán)威”馬歇爾在其代表作《公民權(quán)與社會(huì)階級(jí)》中指出，“公民權(quán)”由三個(gè)部分組成，市民權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利，即三合一的公民權(quán)——市民權(quán)、政治權(quán)和社會(huì)權(quán)［3］。從公民權(quán)視角系統(tǒng)考察解釋我國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題，并指出該群體為城市新移民的美國(guó)學(xué)者蘇黛瑞（Dorothy J．Solinger），在其著作《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)：農(nóng)民流動(dòng)者、國(guó)家和市場(chǎng)邏輯》中，援引布萊恩·特納（Bryan S．Turner）的觀點(diǎn)，認(rèn)為公民權(quán)（和城市戶口）的特點(diǎn)是排他性，因?yàn)樗鼘ⅰ皺?quán)利和特權(quán)僅僅授予”那些特定的邊界內(nèi)合法居住和生活的人［4］。

農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工作為中國(guó)城市化進(jìn)程中國(guó)內(nèi)移民的特殊群體，從動(dòng)機(jī)上來(lái)看，許多基本上已經(jīng)不同于早先基于“生存理性”的外出打工，而是更迫切融入城市，不僅爭(zhēng)取自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)益，也希望在城市擁有自己的“話語(yǔ)權(quán)”，然而在現(xiàn)行各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化因素作用下，他們作為公民所應(yīng)擁有的基本的權(quán)利卻處于缺失狀態(tài)，被排斥在城市的邊緣。根據(jù)馬歇爾的公民權(quán)劃分，將中國(guó)城市新移民的公民權(quán)缺失歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）市民權(quán)利缺失

城市新移民的市民權(quán)利具體體現(xiàn)為勞動(dòng)就業(yè)、取得報(bào)酬，擁有財(cái)產(chǎn)、人身自由與人格尊嚴(yán)以及言論、思想與信仰自由的權(quán)利。首先，就業(yè)權(quán)利缺失?！秳趧?dòng)法》規(guī)定了勞動(dòng)者有平等就業(yè)的權(quán)利，但是，由于各方面的原因，我國(guó)農(nóng)民工“在同城市勞動(dòng)者競(jìng)爭(zhēng)中面臨行政性和市場(chǎng)性的雙重歧視”。許多農(nóng)民工就業(yè)安置和就業(yè)機(jī)會(huì)得不到保障，即使就業(yè)也處在低職業(yè)聲望和低福利保障的二級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，收入低、工作環(huán)境差。其次，勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)缺失。保障城市新移民及時(shí)足額獲得勞動(dòng)報(bào)酬是一項(xiàng)最基本的勞動(dòng)權(quán)利，但是農(nóng)民工討薪問(wèn)題經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端，新勞動(dòng)法中對(duì)勞動(dòng)者薪酬待遇的其他保障在執(zhí)行中也存在問(wèn)題。由此帶來(lái)的人格尊嚴(yán)等諸項(xiàng)市民權(quán)利也常常受損。

（二）政治權(quán)利缺失

借鑒馬歇爾的理論，我們認(rèn)為公民政治權(quán)利的內(nèi)涵指的是公民參與并影響政治生活從而得以在社會(huì)生活領(lǐng)域取得自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，除選舉權(quán)外還指公民對(duì)公共事務(wù)的參與權(quán)，包括表達(dá)權(quán)、參與社會(huì)的管理權(quán)等。城市新移民不僅在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位，而且在法律和社會(huì)實(shí)踐中，在權(quán)益表達(dá)和行使基本政治權(quán)利方面也缺乏足夠的空間，存在被有效的政治話語(yǔ)所摒棄的風(fēng)險(xiǎn)。掌握話語(yǔ)權(quán)有四種渠道：推舉自己的代表人進(jìn)入代議，掌握或影響輿論工具，直接參政，個(gè)人或組織直接向權(quán)力部門表達(dá)意見(jiàn)。對(duì)城市新移民來(lái)說(shuō)四個(gè)渠道都與其無(wú)緣或是不暢通。由此，其參與城市公共事務(wù)管理權(quán)的缺失導(dǎo)致在資源配置上處于弱勢(shì)地位，難以融入城市政治生活。

（三）社會(huì)權(quán)利缺失

我國(guó)《憲法》對(duì)公民的社會(huì)權(quán)利做出了規(guī)定，明確肯定公民有獲得物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、婚姻家庭老人婦女兒童受保護(hù)權(quán)等權(quán)利。對(duì)于城市新移民而言，主要體現(xiàn)在公正的養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等一系列社會(huì)保障權(quán)問(wèn)題。城市新移民群體在基本保障和社會(huì)福利方面存在缺失。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是根本原因，而制度的缺失、政府職能的缺位、農(nóng)民工自身的維權(quán)意識(shí)缺乏也是農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)受損的主要原因。無(wú)論是從城市新移民自身的需求出發(fā)，還是從社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)，都應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。新出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》在此問(wèn)題上取得了重大突破，提出了城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障制度，對(duì)于城市新移民社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供了可行性依據(jù)。2012年政府工作報(bào)告提出將加快完善社會(huì)保障體系。如：年底前實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋;加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保和社會(huì)救助工作;加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的銜接，加快社保服務(wù)能力的建設(shè);加快全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障卡的發(fā)放，進(jìn)一步為城市新移民的社會(huì)融入提供了保證。

三 國(guó)外剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不同模式下對(duì)城市新移民公民權(quán)的保障

國(guó)外剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模式各有不同，但都不可避免地面臨大量農(nóng)村勞動(dòng)力遷移帶來(lái)的問(wèn)題，即國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力移民的市民化，或者描述為勞動(dòng)力移民融入城市，在城市中獲得公民身份和取得公民權(quán)利的問(wèn)題。相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以對(duì)我國(guó)城市新移民公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供有益啟示。

（一）英國(guó)——強(qiáng)制性非農(nóng)化移民模式下，政府主導(dǎo)，公民合作機(jī)構(gòu)參與的英國(guó)勞動(dòng)力移民住房權(quán)得以改善和實(shí)現(xiàn)

1．強(qiáng)制性遷移模式。英國(guó)農(nóng)村人口非農(nóng)化主要選擇了以圈地運(yùn)動(dòng)為代表的以暴力為核心內(nèi)容的強(qiáng)制性遷移模式，摧毀了封建的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，建立起資本主義的大農(nóng)業(yè)，把封建的土地所有制轉(zhuǎn)變成資本主義的土地所有制，并且改造得很徹底，使自耕農(nóng)幾近消失。與此同時(shí)，棉紡織業(yè)得到迅速發(fā)展，制造業(yè)、建筑業(yè)使勞動(dòng)生產(chǎn)率大大超過(guò)農(nóng)業(yè)，伴隨而生的是大量農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始流入以上如制造業(yè)、建筑業(yè)等非農(nóng)行業(yè)。

2．政府立法，推動(dòng)消除制度障礙。工業(yè)革命以后，為了滿足工業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的大量需求，政府頒布和修改了一系列的法律制度，消除了限制人口流動(dòng)的制度障礙。1846年《貧民遷移法（修正案）》規(guī)定，在一個(gè)教區(qū)居住5年以上而未領(lǐng)取地方救濟(jì)金的人，不許再被遣返原籍。隨后1865年議會(huì)審議通過(guò)的《聯(lián)盟負(fù)擔(dān)法》進(jìn)一步擴(kuò)大了救濟(jì)貧民的區(qū)域范圍和貧民居住地范圍，使限制定居地不再可能。這些約束性制度因素消除之后，大大促進(jìn)了勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和英國(guó)的城市化進(jìn)程。英國(guó)政府主導(dǎo)頒布的消除阻礙人口流動(dòng)的政策，從制度上使市民化成為可能，為勞動(dòng)力移民獲取公民資格和身份奠定了基礎(chǔ)。

3．政府主導(dǎo)，公民合作機(jī)構(gòu)參與使移民居住權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。首先，中央政府在立法和行政推動(dòng)方面堅(jiān)持居住權(quán)公平的理念，制定法律保障公共住房公平分配的實(shí)施，將解決新移民居住難的住房問(wèn)題定為地方政府的實(shí)施義務(wù)。其次，做好充分思想準(zhǔn)備，底層城市勞動(dòng)力移民的住房困難問(wèn)題，不是短期問(wèn)題，而是政府相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期都要面對(duì)解決的永久性問(wèn)題，從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，即使政府做了大量的工作，諸如制定公共住房建設(shè)及分配政策、貧民窟拆除政策，鼓勵(lì)市場(chǎng)發(fā)展政策，也不能從根本上解決這一難題，實(shí)現(xiàn)全面公平的居住權(quán)似乎是個(gè)烏托邦式的夢(mèng)想，但不斷地接近這個(gè)夢(mèng)想，是政府和社會(huì)共同努力的追求。第三，“公民部門”在住房不足和盈利性市場(chǎng)供應(yīng)和對(duì)象性政府供應(yīng)都涵蓋不到的方面做了一定補(bǔ)充。英國(guó)的住房協(xié)會(huì)作為非官非民的公民合作機(jī)構(gòu)，從真正的住房需求出發(fā)建設(shè)和供應(yīng)住房，雖然此類占比很少，但體現(xiàn)了公民部門在政府公共住房領(lǐng)域的有效補(bǔ)充。20世紀(jì)80年代，英國(guó)住房制度改革的一大特征就是由上述非盈利部門代替地方政府管理公共住房［5］。

（二）日本——“跳躍式轉(zhuǎn)移”和“農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移”相結(jié)合的非農(nóng)化移民模式下保障勞動(dòng)力移民就業(yè)權(quán)

戰(zhàn)后，日本農(nóng)村人口非農(nóng)化可以說(shuō)是發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民非農(nóng)化移民成功模式的又一典范。日本政府針對(duì)本國(guó)人多地少、資源短缺的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)行了有效干預(yù)，走出一條具有日本特色的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移道路。

1．非農(nóng)產(chǎn)業(yè)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，急需相應(yīng)的勞動(dòng)力。日本在戰(zhàn)前的早期發(fā)展中，十分重視節(jié)約資本，充分利用勞動(dòng)力豐富的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展勞動(dòng)密集型工業(yè)。同時(shí)，分布于全國(guó)各地的以紡織業(yè)為基礎(chǔ)的小工業(yè)和家庭工業(yè)的迅速發(fā)展也開(kāi)始吸收大量的農(nóng)村勞動(dòng)力。此外，1945年以后的近10年間，日本的出生率迅速降低，緩解了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的難度。日本政府在農(nóng)村人口非農(nóng)化過(guò)程中也發(fā)揮了重要作用。

2．日本政府在保障勞動(dòng)力移民獲取平等勞動(dòng)就業(yè)權(quán)方面的主導(dǎo)作用。首先是廢除了限制職業(yè)選擇、流動(dòng)和居住等自由的各項(xiàng)封建制度，廢除了“士農(nóng)工商”的封建的身份等級(jí)制度，為農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)變?yōu)榭赡?。其次是普及教育，特別是人口占大多數(shù)的農(nóng)村人口的教育，使勞動(dòng)力的素質(zhì)明顯提高。明治政府將普及教育作為立國(guó)之本，強(qiáng)制推行“學(xué)制令”，將占人口絕大多數(shù)的廣大農(nóng)村人口普及教育，為日本保持較高的人口素質(zhì)、低人口增長(zhǎng)率和農(nóng)村勞動(dòng)力后來(lái)的城市適應(yīng)打下了良好的基礎(chǔ)。第三是政府主導(dǎo)，立法并推動(dòng)改變?cè)修r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從根本上解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)，實(shí)現(xiàn)其在現(xiàn)代工業(yè)循環(huán)的大體系中平等的勞動(dòng)權(quán)。1961年，政府制定了《農(nóng)業(yè)基本法》和《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金籌措法》，規(guī)定在十年內(nèi)要將農(nóng)村中農(nóng)戶總數(shù)的60%轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，同時(shí)由國(guó)家貼息向農(nóng)戶提供長(zhǎng)期貸款，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，改變?cè)修r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。此后，日本政府又利用“農(nóng)協(xié)”組織，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式向“龍頭企業(yè)+基地”、“農(nóng)協(xié)（市場(chǎng)）+基地”轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)逐步融入工業(yè)循環(huán)的大體系之中。［6］

（三）印度——優(yōu)先發(fā)展大城市的模式下非正規(guī)組織部門的勞工社會(huì)保障體系的完善

印度是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度最慢的發(fā)展中國(guó)家之一，目前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的份額仍占70%左右，但印度近年來(lái)出現(xiàn)了較好的發(fā)展勢(shì)頭。

1．建立和完善非正規(guī)部門的社會(huì)保障制度。印度貧困人口中的大部分就職于非正規(guī)組織部門。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，印度無(wú)法完全像發(fā)達(dá)國(guó)家及一些福利國(guó)家一樣，對(duì)巨大的非正規(guī)組織部門的勞工給予像正規(guī)組織部門勞工一樣的社會(huì)保障。但是，印度政府仍然從就業(yè)、教育、社會(huì)救助等多方面為非正規(guī)部門的貧困人口提供全方位社會(huì)保障。此外，還有非政府組織提供的社會(huì)保障。

2．規(guī)范立法，保障城市新移民權(quán)益。為了規(guī)范新移民的就業(yè)和服務(wù)條件，保障其合法權(quán)益，印度政府于1979年制定了《邦之間流動(dòng)農(nóng)民工（就業(yè)規(guī)定和服務(wù)案件）法案》。法案主要受益人是有組織行業(yè)中的農(nóng)民工。

3．大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。印度政府把中等教育的職業(yè)化作為一個(gè)很重要的新戰(zhàn)略，并制定了新的職業(yè)化目標(biāo)。目前，印度專門從事中等程度職業(yè)教育的機(jī)構(gòu)有很多，主要包括技術(shù)中學(xué)、工業(yè)培訓(xùn)學(xué)校、綜合技術(shù)學(xué)校、中等醫(yī)科學(xué)校等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，工業(yè)培訓(xùn)學(xué)校有70%以上的受訓(xùn)者來(lái)自農(nóng)村。與此同時(shí)，為了有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，印度政府還有計(jì)劃、有目的地將農(nóng)業(yè)學(xué)校、林業(yè)學(xué)校、漁業(yè)學(xué)校等設(shè)在農(nóng)村。

（四）巴西——過(guò)度城市化模式下的拉美陷阱，造就新移民的“貧民窟”

拉美殖民地國(guó)家獨(dú)立較早，與亞非殖民地國(guó)家相比，有很強(qiáng)的城市傳統(tǒng)，是全世界發(fā)展中國(guó)家城市化水平非常突出的地區(qū)。拉美很多國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中陷入“轉(zhuǎn)型陷阱”。但是，在20世紀(jì)末期以后，巴西等國(guó)家都開(kāi)始采取一系列措施努力走出“轉(zhuǎn)型陷阱”，一定程度上取得了明顯成效。以巴西為例，作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家，巴西的城市化水平相對(duì)較高，可以說(shuō)該國(guó)是城市化發(fā)展水平優(yōu)先于工業(yè)化發(fā)展，屬于過(guò)度城市化模式。［7］

1．城鄉(xiāng)人口流動(dòng)規(guī)模大，城市化速度偏高。人口的大量遷移和流動(dòng)，一方面推動(dòng)了巴西社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，在此過(guò)程中壯大的中產(chǎn)階級(jí)成為社會(huì)的主流人群。另一方面，城市過(guò)多、過(guò)大，而且人口和財(cái)富過(guò)度集中于大城市，導(dǎo)致了城市發(fā)展不均衡、難以形成凝聚力等特點(diǎn)。

2．土地高度集中等問(wèn)題比較突出。土地高度集中是巴西土地管理的一大現(xiàn)狀，也是一大弊端。由于土地高度集中，大量失地農(nóng)民就業(yè)教育及社會(huì)保障等方面的問(wèn)題突出。這些生活在城市貧民窟的“新移民”，既不能在城市獲得建房用地和住房，又不能退回農(nóng)村，成為巴西政府面臨的一大難題。

3．走出轉(zhuǎn)型陷阱，高度重視并下大力氣解決勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，巴西政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、改善就業(yè)環(huán)境、擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模等方面采取了多項(xiàng)舉措，重視農(nóng)民就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，取得明顯效果。為消除農(nóng)民大量涌入城市帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，巴西政府采取多種措施解決農(nóng)村人口就業(yè)問(wèn)題。除了充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作社的作用，以促進(jìn)就業(yè)，增加人員收入，巴西政府還加強(qiáng)與國(guó)際勞工組織的合作，國(guó)際勞工組織以資助等方式，向農(nóng)業(yè)合作社提供支持，發(fā)揮合作社的中介作用，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。

四 國(guó)外農(nóng)村剩余勞動(dòng)力移民公民權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)啟示

從國(guó)外農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的情況來(lái)看，不存在類似我國(guó)的二元制度結(jié)構(gòu)等原因所造成的同為公民卻有著“農(nóng)民工”與“市民”的分別和差異問(wèn)題。不過(guò)，雖然國(guó)情不同，但其經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

（一）完善相關(guān)政策體系

1．取消阻礙勞動(dòng)力正常流動(dòng)的相關(guān)政策，保護(hù)城市新移民的自由就業(yè)權(quán)利。不同國(guó)家在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中都會(huì)存在很多的政策障礙，如果能夠順利及時(shí)消除這種障礙，勞動(dòng)力的正常流動(dòng)就能夠順利實(shí)現(xiàn)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)待城市新移民所采取的一系列措施中，包括修改阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度等，可以看出，通過(guò)完善相關(guān)的政策，可以實(shí)現(xiàn)城市新移民的社會(huì)融合。例如最早進(jìn)行工業(yè)革命的英國(guó)，在其工業(yè)革命之前存在著大量阻礙農(nóng)村人口向城市遷移的法律、法規(guī)，包括17世紀(jì)初制定的《濟(jì)貧法》以及17世紀(jì)中葉制定的《定居法》，都是限制人口在不同地區(qū)流動(dòng)的法律。后來(lái)，隨著英國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了對(duì)勞動(dòng)力人口的需要，城市本地的勞動(dòng)力已經(jīng)不能滿足工業(yè)發(fā)展的需要。面對(duì)舊的法律法規(guī)已不合時(shí)宜的局面，英國(guó)政府適時(shí)地制定和頒布了一系列旨在放松勞動(dòng)力遷移限制的法律。

目前阻礙我國(guó)城市新移民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的政策因素中，戶籍制度可謂首當(dāng)其沖，已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的政策障礙。還應(yīng)看到，戶籍制度改革應(yīng)通過(guò)配套改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，剝離戶口的福利含義，減弱戶籍制度對(duì)社會(huì)資源的劃分職能，從而減輕農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的成本，促進(jìn)城市新移民的城市融入。由此可見(jiàn)相關(guān)勞動(dòng)力流動(dòng)政策所起的屏障作用，因而，要實(shí)現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，就需要拆除不適宜的政策屏障，完善勞動(dòng)力流動(dòng)政策。

2．完善勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)的政策。在工業(yè)化發(fā)展早期階段，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的資本家往往通過(guò)壓低工人的工資以獲得高額利潤(rùn)，這在某種程度上導(dǎo)致了工人與用人單位的對(duì)立，激化了社會(huì)矛盾。為了緩和社會(huì)矛盾，減少工人與資本家的沖突和對(duì)抗，西方國(guó)家紛紛采取各種措施緩解雙方的矛盾。例如德國(guó)，“在處理勞資關(guān)系上，德國(guó)政府堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是兼顧雇主與雇員雙方的利益，二是嚴(yán)格按照法律程序辦事。在法律制定前，政府事先征求勞資雙方的意見(jiàn)。一旦法律制定之后，便按照法律條文嚴(yán)格執(zhí)行。穩(wěn)定和諧的勞資關(guān)系使德國(guó)工會(huì)無(wú)需將錢用于資助工人罷工，而是將其會(huì)費(fèi)收入投資于工人培訓(xùn)，滿足企業(yè)對(duì)各種技能工人的要求?！保?］509就業(yè)是公民生存之根本，完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)可以為城市新移民搭建規(guī)范的就業(yè)平臺(tái)。

對(duì)城市新移民的技術(shù)培訓(xùn)是提高其就業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)其權(quán)益的重要措施。在這一方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家制定了許多培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力的政策，為農(nóng)村勞動(dòng)力向城市移民提供了很強(qiáng)的政策支持。例如日本，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，大力推廣“工業(yè)高中”制度，培訓(xùn)社會(huì)需要的技術(shù)工人。同時(shí)，還在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，加強(qiáng)職業(yè)介紹功能，并在各地建立職業(yè)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力積極開(kāi)展崗前培訓(xùn)。［8］508現(xiàn)階段，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇期，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)加速，由此導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化。應(yīng)完善提高勞動(dòng)者就業(yè)技能的培訓(xùn)政策，促進(jìn)城市新移民的社會(huì)融入，實(shí)現(xiàn)其公民權(quán)。

3．建立覆蓋社會(huì)全體公民的社會(huì)保障政策體系。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化發(fā)展歷程可以看出，社會(huì)保障體系的覆蓋范圍會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而逐漸擴(kuò)大，在起步階段一般只覆蓋城市中的一部分人群，而到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段，社會(huì)保障體系會(huì)覆蓋到所有的公民。與此同時(shí)，社會(huì)保障體系的迅速擴(kuò)大時(shí)期往往與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時(shí)期出現(xiàn)交叉點(diǎn)，最終使得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一方面拉動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，另一方面帶來(lái)了城市失業(yè)與貧困等問(wèn)題，社會(huì)保障體系的完善恰恰能夠有效地緩解這一系列社會(huì)問(wèn)題。

例如德國(guó)在社會(huì)保障體系建立時(shí)，正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期。19世紀(jì)下半葉，德國(guó)政府制定了很多措施健全和完善社會(huì)保障體系?！都膊”ｋU(xiǎn)法》《職業(yè)介紹法》《失業(yè)保險(xiǎn)法》《手工藝者養(yǎng)老金法》等的頒布，使得社會(huì)保障制度進(jìn)一步完善。現(xiàn)階段，我國(guó)正處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，這一關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)加劇，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾也容易激化。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，就要改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力二元分化格局和偏向于城市居民的社會(huì)保障體系以及城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，真正實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村勞動(dòng)力的身份平等和就業(yè)機(jī)會(huì)平等，建立完善的城市新移民社會(huì)權(quán)利保障體系。

（二）工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)

英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力移民不僅促進(jìn)了城市化，也促進(jìn)了農(nóng)村非農(nóng)化。具體表現(xiàn)為農(nóng)村非農(nóng)化或農(nóng)村城市化，城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步縮小，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家基本上不存在城鄉(xiāng)差別。這種新變化表明，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移伴隨城市化的演變具有一定的規(guī)律性，究其本質(zhì)就在于高度工業(yè)化推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。

從我國(guó)目前情況來(lái)看，城市新移民中的多數(shù)是出于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生活環(huán)境較差的原因而選擇留城的。根據(jù)推拉理論，換句話說(shuō)，也就是城市新移民很大程度上是出于農(nóng)村的推力進(jìn)入城市的，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，鄉(xiāng)村留下的只是一群年邁或幼小的“留守人員”，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力隨著大量青壯年勞動(dòng)力的流失而呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，城鄉(xiāng)之間差距不斷拉大。這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家形成了鮮明的對(duì)比。與西方國(guó)家城鄉(xiāng)間差距縮小帶來(lái)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)共同發(fā)展局面相比較，印度的城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)以及導(dǎo)致的一系列社會(huì)問(wèn)題，都值得我們反思，要真正實(shí)現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，不是犧牲一方的利益來(lái)滿足另一方，而應(yīng)該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，形成一種和諧共贏的局面。

（三）要從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，制定合理科學(xué)的經(jīng)濟(jì)和民生發(fā)展戰(zhàn)略

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力移民是伴隨著工業(yè)和城市的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。但一個(gè)國(guó)家或地區(qū)工業(yè)化道路的不同選擇對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的移民會(huì)產(chǎn)生不同影響效應(yīng)。例如印度的工業(yè)化片面強(qiáng)調(diào)資本密集型重化工業(yè)的發(fā)展，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)所占的比重很小，雖然投資不斷增加，工業(yè)產(chǎn)值不斷增長(zhǎng)，但是由于產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的資本密集性質(zhì)，嚴(yán)重制約了工業(yè)部門對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸收，使得印度的就業(yè)結(jié)構(gòu)在過(guò)去幾十年呈現(xiàn)僵化停滯特征，成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力移民速度最慢的發(fā)展中國(guó)家之一。而日本在工業(yè)化早期非常重視節(jié)約資本的創(chuàng)新;英國(guó)在工業(yè)化后期大力發(fā)展農(nóng)工綜合體，通過(guò)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)來(lái)吸收更多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力;美國(guó)則根據(jù)本國(guó)勞動(dòng)力短缺的現(xiàn)實(shí)狀況，采取大力發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略?？梢?jiàn)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利移民，必須從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，制定合理科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

目前我國(guó)城市化發(fā)展滯后于工業(yè)化進(jìn)程，加上正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜性特點(diǎn)，我們要使城市新移民順利融入城市，實(shí)現(xiàn)其作為公民應(yīng)有的基本權(quán)利，同樣要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，制定適合本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，彰顯公平正義價(jià)值理念。

（四）城市建設(shè)必須與人口遷移速度相適應(yīng)，防止虛高和陷阱

目前，中國(guó)城市化發(fā)展速度逐步加快，但是突出的問(wèn)題是，城市化速度出現(xiàn)“虛高”現(xiàn)象。一些地方將城市化簡(jiǎn)單等同于城市建設(shè)，城建速度加快，但真正的人口城市化卻很慢，城市化效率很低。另一方面，大量城市新移民難以真正扎根城市，一些地方政府在追求政績(jī)的動(dòng)機(jī)下，盲目拉大城市框架，不斷擴(kuò)大城市面積，盲目擴(kuò)張使土地城市化速度快于人口城市化速度，城市建設(shè)一定程度上出現(xiàn)了無(wú)序發(fā)展態(tài)勢(shì)。

從國(guó)外城市化演進(jìn)過(guò)程我們也可以發(fā)現(xiàn)，城市化建設(shè)不能盲目追求速度，人口遷移速度要與城市建設(shè)相適應(yīng)。例如在巴西的城市化過(guò)程中，其人口遷移速度很快，但城市住宅建設(shè)與配套設(shè)施建設(shè)明顯滯后，使得城市出現(xiàn)了大量的“貧民窟”。雖然中國(guó)有戶籍制度制約，農(nóng)民有田地保障，但是城市化還是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。健康的城市化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平與城市化水平協(xié)調(diào)發(fā)展，城市化速度和水平需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平，以及城市的承載能力相適應(yīng)。

（五）要處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，防止城市化進(jìn)程中出現(xiàn)通貨膨脹

穩(wěn)定與發(fā)展二者之間是對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，穩(wěn)定是前提，發(fā)展是目的。拉美國(guó)家的城市化發(fā)展印證了這一點(diǎn)。一味地追求經(jīng)濟(jì)的片面發(fā)展，使得拉美國(guó)家忽視了有可能誘發(fā)的通貨膨脹問(wèn)題，結(jié)果，從20世紀(jì)70年代起拉美國(guó)家的通貨膨脹就始終居高不下，使拉美各國(guó)付出了極大的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)，如政府更替、失業(yè)增加、經(jīng)濟(jì)停滯等一系列問(wèn)題都與通貨膨脹有關(guān)，最終也使得政府迫于通脹壓力而沒(méi)有余力去考慮發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題。從拉美的城市化教訓(xùn)中，我們可以看出，如果沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定而寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境作保證，任何快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化進(jìn)程都將無(wú)從談起。因此，當(dāng)前我國(guó)在推動(dòng)工業(yè)化和城市化發(fā)展的過(guò)程中，要避免片面追求發(fā)展帶來(lái)的通貨膨脹問(wèn)題，以免重蹈拉美國(guó)家的覆轍。

五 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)城市新移民與國(guó)外的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有明顯的差別。在社會(huì)主義國(guó)家實(shí)現(xiàn)城市新移民的公民權(quán)，需要體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)。要真正以人為本，落實(shí)人民當(dāng)家做主的權(quán)利;其次要?jiǎng)?chuàng)造后發(fā)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家及其他發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以少走彎路，形成新的經(jīng)驗(yàn)，加快速度、提升質(zhì)量。第三要接受教訓(xùn)，避免拉美國(guó)家“城市貧民化陷阱”，在中國(guó)城市新移民融入城市過(guò)程中堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，政府發(fā)揮必要的作用，社會(huì)組織與城市新移民自身大力參與。最后要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破二元桎梏，實(shí)現(xiàn)全民公平。

［1］俞可平．新移民運(yùn)動(dòng)、公民身份與制度變遷——對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)大規(guī)模農(nóng)民工進(jìn)城的一種政治學(xué)解釋［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010（1）：1－11．

［2］童 星，等．“敦睦他者”與“化整為零”——城市新移民的社區(qū)融入［J］．社會(huì)科學(xué)研究，2008（1）：77－83．

［3］Marshall T H．Citizenship and Social Class and Other Essays［M］．Cambridge：The University Press，1950：79．

［4］Solinger Dorothy J．Contesting Citizenship in Urban China：Peasant Migrants，the state，and the logic of the market［M］．Berkeley：University of California Press，1999：6．

［5］劉朝馬．住房保障政策：英國(guó)經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］．城市問(wèn)題，2007（3）：92．

［6］張季風(fēng)．戰(zhàn)后日本農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及其特點(diǎn)［J］．日本學(xué)刊，2003（2）：78－87．

［7］李瑞林，王春艷．巴西城市化的問(wèn)題及其對(duì)中國(guó)的啟示——兼與中國(guó)城市化相比較［J］．延邊大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（2）：58－62．

［8］國(guó)務(wù)院研究室課題組．中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告［M］．北京：中國(guó)言實(shí)出版社，2006．

（責(zé)任編輯 郭慶華）

The Lack of Civil Rights of Chinese New Urban Immigrants and Foreign Successful Experiences

SU Xin
（School of Political and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

In the process of the industrialization and urbanization of each country，the surplus rural labourers who immigrate to the cities all have a long and hard time in realizing their civil rights．With Marshall’s civil rights analysis paradigm——the combination of civil rights，political rights，and social rights，and through the analysis of the surplus labor transfer mode and civil rights’realization path of the united Kingdom，Japan，India，Brazil and other countries，this paper puts forward some feasible suggestion as to the realization of the civil rights after Chinese“new urban immigrants”pouring into the cities．

the transfer of rural surplus labor force;new urban immigrants;civil rights

D632．4

A

1000－5935（2012）05－0057－05

2012－04－28

蘇 昕（1968－），女，陜西西安人，法學(xué)博士，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事比較政治學(xué)研究。