杜明義

（四川民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，四川康定626001）

近年來，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，尤其在土地流轉(zhuǎn)和征用中出現(xiàn)了農(nóng)地利益失衡現(xiàn)象，損害了農(nóng)民土地權(quán)益，引發(fā)了許多土地糾紛，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。為此，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)地利益均衡機(jī)制，保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益，順利推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、農(nóng)地利益均衡：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中農(nóng)民土地權(quán)益保障的關(guān)鍵

（一）利益均衡有效保障產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益

馬克思認(rèn)為：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?］“利益是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)、前提和動(dòng)力因素。利益是歷史唯物主義的基本范疇。生產(chǎn)力是社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力，而需要和利益是社會(huì)生產(chǎn)不斷向前發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因。任何社會(huì)變革歸根到底都必須重新調(diào)整人們的利益關(guān)系，以促進(jìn)和推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展，以滿足人們的物質(zhì)文化的利益需要?！保?］利益的主體是人，人是利益的承擔(dān)者、創(chuàng)造者、享有者，利益的主體可以是個(gè)人或群體。社會(huì)發(fā)展是一個(gè)由無數(shù)利益?zhèn)€體或利益群體不斷博弈的過程。發(fā)展帶來利益增長(zhǎng)、分化與組合，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)利益均衡到失衡再到均衡的動(dòng)態(tài)博弈過程。某種利益常存在一定的利益相關(guān)者，均衡的利益是保障利益相關(guān)者權(quán)益，激發(fā)人的積極性，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)和諧的關(guān)鍵因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)要素充分、合理投入帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，生產(chǎn)要素所有者具有相關(guān)的權(quán)利與利益，利益是權(quán)益的核心，在生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)來的相關(guān)利益中，生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)主體利益保障尤為重要，這直接關(guān)系到要素所有者產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障問題，直接影響到生產(chǎn)資源投入的積極性和合理性。為此，要不斷創(chuàng)新利益均衡機(jī)制，界定利益相關(guān)者權(quán)益，協(xié)調(diào)各方利益沖突，尤其確保產(chǎn)權(quán)主體利益的優(yōu)先地位，使相關(guān)各方利益在同存共容的基礎(chǔ)上達(dá)到優(yōu)化平衡狀態(tài)。利益均衡能有效保障產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，利益失衡則損害產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益，阻礙生產(chǎn)發(fā)展。

（二）農(nóng)地利益失衡損害農(nóng)民土地權(quán)益

在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，土地利益相關(guān)者涉及到村委會(huì)、村干部、土地開發(fā)者、地方政府以及一些政府官員。農(nóng)民承包土地耕作獲得從土地上生產(chǎn)收益，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，常常是自己土地常規(guī)耕作物當(dāng)年平均收入的補(bǔ)償。土地征用后，農(nóng)民獲得一定的土地補(bǔ)償費(fèi)，常是農(nóng)地征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，人均農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)是農(nóng)民集體利益代表，也是地方政府在農(nóng)村權(quán)力傳統(tǒng)代理機(jī)構(gòu)。村干部管理村委會(huì)，實(shí)際是農(nóng)民集體土地的管理者，也是地方政府在農(nóng)村權(quán)力的代表。村干部不是國家干部，升遷動(dòng)力不足，待遇不高，監(jiān)管缺乏。作為理性經(jīng)濟(jì)人，很容易在土地利益驅(qū)使下?lián)p害農(nóng)民土地權(quán)益。土地開發(fā)者是典型的理性經(jīng)濟(jì)人，他們常游說于農(nóng)民、村干部和地方政府之間，總希望獲得較低的土地流轉(zhuǎn)和出讓費(fèi)用，獲得最大化利益。地方政府對(duì)農(nóng)村土地使用有監(jiān)管作用，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展有指導(dǎo)作用。為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府常常積極介入土地流轉(zhuǎn)和征用，并希望獲得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中需要的土地和資金。某些政府官員出于政績(jī)和設(shè)租分割農(nóng)地利益動(dòng)機(jī)也積極介入農(nóng)地運(yùn)作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地利益的相關(guān)者為獲得土地利益進(jìn)行相應(yīng)的博弈，農(nóng)民作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體卻常在博弈中處于弱勢(shì)，失去土地的主體利益，實(shí)際導(dǎo)致了農(nóng)地利益失衡，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。

首先，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地利益失衡損害了農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格常常是通過村干部、開發(fā)者和地方政府的協(xié)商形成，常低于市場(chǎng)價(jià)格，利益偏向開發(fā)者，一些地方政府官員和村干部也從中分割一些土地利益，較低的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格使農(nóng)民土地利益受損。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地實(shí)際收益會(huì)大大增加，但農(nóng)民與開發(fā)者常簽訂期限較長(zhǎng)的合同，農(nóng)民仍只能獲得較低土地收益。一些開發(fā)者流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地后進(jìn)行了非農(nóng)經(jīng)營，獲得了較高收益，但農(nóng)民沒有獲得增加利益的分享。在土地增減掛鉤政策下，許多地方違背民意進(jìn)行土地整理，農(nóng)民宅基地與承包地利益常受到損害。［3］一些開發(fā)者還利用法律漏洞流轉(zhuǎn)農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)行虛假開發(fā)，然后將土地抵押給銀行套取資金，使集體和農(nóng)民的土地利益受到損害。同時(shí)還存在以租代征等現(xiàn)象，更嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民農(nóng)地利益。

其次，土地征用中農(nóng)地利益失衡損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。［4］在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，政府需要土地和大量資金，于是大量低價(jià)征用農(nóng)地。土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，很多地方政府通過征用的土地為抵押從銀行貸款融資獲得大量地方發(fā)展資金。土地征用后用于國家公共利益是應(yīng)該的，但很多農(nóng)地被征用后政府以高價(jià)出讓給商業(yè)開發(fā)者，一些政府官員和村干部出于自利動(dòng)機(jī)也積極參與，造成了土地不合理過度征用；土地開發(fā)者獲得土地后進(jìn)行土地資本化經(jīng)營，獲得巨額收益，而農(nóng)民僅獲得農(nóng)地征用收益的5%左右，［5］農(nóng)民農(nóng)地利益受到嚴(yán)重?fù)p害。

二、農(nóng)地利益均衡制約因素：影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)

（一）農(nóng)地制度不完善，政府規(guī)制機(jī)制不健全

首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完善。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中所有權(quán)是其它權(quán)能實(shí)現(xiàn)的前提與基礎(chǔ)。我國農(nóng)地所有權(quán)主體模糊。法律規(guī)定，我國農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)管理。但集體是一個(gè)抽象的集合群體，不具有嚴(yán)格意義上的法人資格，得不到法律合理保護(hù)。同時(shí)，一個(gè)村常有許多集體經(jīng)濟(jì)組織，由哪個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體農(nóng)地所有權(quán)不清楚，而且有些村就沒有具體的經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，非集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際沒有資格充當(dāng)集體土地所有權(quán)代表，因此，農(nóng)地所有權(quán)主體模糊，很難保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)其它權(quán)能的順利實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)保障力不足導(dǎo)致地方政府、村干部和開發(fā)者很容易介入到農(nóng)地利益的獲取中。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)不穩(wěn)定，常 “三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。農(nóng)地處置權(quán)常被地方政府、村干部和開發(fā)者以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為名左右，造成利益損失。［6］同時(shí)農(nóng)民土地還缺乏一些合理發(fā)展權(quán)。這些實(shí)際導(dǎo)致了農(nóng)民農(nóng)地收益權(quán)的損害，使農(nóng)地權(quán)益受損。

其次，農(nóng)地管理制度還不完善。尤其農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用還沒有系統(tǒng)的法律制度，已有的規(guī)定散現(xiàn)在其他土地法律之中，不系統(tǒng)、不完整，滋生出農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用中的機(jī)會(huì)主義，損害農(nóng)民農(nóng)地利益。同時(shí)，一旦農(nóng)民利益受損，地方土地和司法部門為政府相關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，很難在利益糾紛上作出公正裁決。農(nóng)地制度不完善，政府行為規(guī)制不健全已經(jīng)成為影響農(nóng)地利益均衡的主要因素

（二）農(nóng)地市場(chǎng)機(jī)制不規(guī)范，農(nóng)地利益訴求機(jī)制不完備

建立土地流轉(zhuǎn)和交易市場(chǎng)是農(nóng)民農(nóng)地利益通過市場(chǎng)價(jià)格體現(xiàn)的基礎(chǔ)制度，但目前農(nóng)地市場(chǎng)制度還不健全。一是市場(chǎng)主體不明確。土地為農(nóng)民集體所有，但農(nóng)地所有權(quán)模糊，導(dǎo)致農(nóng)民很難成為有話語權(quán)的市場(chǎng)主體。二是市場(chǎng)價(jià)格常常曲扭。土地價(jià)格常在協(xié)商下形成，不是市場(chǎng)供求決定，價(jià)格常偏低。三是市場(chǎng)信息不充分。政府常疏于土地價(jià)格的評(píng)估、監(jiān)督和相關(guān)信息發(fā)布，村干部有自利打算，開發(fā)者常隱瞞信息，農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)和交易的信息有限，很難決策流轉(zhuǎn)和交易行為。四是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。開發(fā)者常通過尋租行為獲得土地資源，土地常配置不到最有效率的開發(fā)者手中。五是市場(chǎng)中介組織缺乏。農(nóng)地市場(chǎng)交易需要相關(guān)交易平臺(tái)，評(píng)估、咨詢、保險(xiǎn)等服務(wù)，但這些還很缺乏。當(dāng)前，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，農(nóng)民農(nóng)地利益一旦受到損害，利益訴求機(jī)制缺乏。一是缺乏利益聚合機(jī)制。解決利益矛盾和沖突，應(yīng)該有一個(gè)利益要求凝聚和提煉的機(jī)制。農(nóng)民是一散亂的群體，利益受到損害應(yīng)該有自己的組織將不同利益要求聚合起來，形成一種合力，以規(guī)范、合法的方式進(jìn)行利益訴求，但農(nóng)村常缺乏這種組織。二是缺乏利益表達(dá)機(jī)制。在農(nóng)地利益問題上，農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)不足，有關(guān)部門沒有構(gòu)建如聽證、表達(dá)、監(jiān)督、舉報(bào)等農(nóng)民利益訴求的渠道和機(jī)會(huì)。三是缺乏利益協(xié)商機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)地利益出現(xiàn)糾紛時(shí)，進(jìn)行平等互利協(xié)調(diào)的規(guī)則和組織缺乏，常使糾紛在無序當(dāng)中放大惡化，引發(fā)更大的矛盾。同時(shí)還缺乏有力的利益仲裁機(jī)制。

三、農(nóng)地利益均衡機(jī)制：切實(shí)保護(hù)好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中農(nóng)民土地權(quán)益

（一）完善農(nóng)地法律制度，從法律上保障農(nóng)民土地利益

首先，要完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)地所有權(quán)主體是關(guān)鍵。集體范圍越大，組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的成本就越大，越容易形成 “公共領(lǐng)域”。我國過去人民公社就是 “一大二公”，最后縮小產(chǎn)權(quán)主體生產(chǎn)隊(duì) （基本上是現(xiàn)在的一個(gè)村小組）為基礎(chǔ)，才具有了一定效率。因此，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的集體界定在村民小組上。我國 《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作組織是具有法人資格的主體，可試行建立村民小組土地合作社，通過依法注冊(cè)登記獲得法人資格，通過選舉讓一名理事長(zhǎng)為法人代表；通過成員大會(huì)共同討論決定土地的重大問題。［7］村民小組有了明確的土地所有權(quán)主體，可較好保障農(nóng)民有完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，有力保障農(nóng)民獲得農(nóng)地主體利益，促進(jìn)農(nóng)地利益均衡。

其次，要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用制度。一是應(yīng)制定 《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》。要制定合理的土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度，界定不同種類農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則，明確利益相關(guān)者權(quán)益，流轉(zhuǎn)價(jià)格要體現(xiàn)土地的用途級(jí)差和區(qū)位級(jí)差，規(guī)定流轉(zhuǎn)合同為三年左右，保障農(nóng)民在農(nóng)地升值中的利益獲取，還應(yīng)考慮農(nóng)民的就業(yè)和社保。二是應(yīng)制定 《農(nóng)地征用法》。要嚴(yán)格界定土地征用的范圍和程序，補(bǔ)償金至少要讓農(nóng)民的生活水平不低于征用前，接近市場(chǎng)價(jià)格。非公共利益下征用農(nóng)地應(yīng)采用征購制度，通過政府介入的方式，讓農(nóng)民以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，國家可獲得土地所有權(quán)，并把使用權(quán)出讓給開發(fā)者。對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)出讓不以征用的方式，可通過流轉(zhuǎn)或招、拍、掛方式出售，政府只起監(jiān)督等作用。土地征用還要充分保障農(nóng)民的居住、就業(yè)和社會(huì)保障權(quán)益。

（二）健全政府規(guī)制機(jī)制，讓政府有效保障農(nóng)民土地利益

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用上，政府工作重點(diǎn)應(yīng)放在完善農(nóng)地制度，明確界定農(nóng)地利益相關(guān)者權(quán)益，嚴(yán)格監(jiān)督、仲裁農(nóng)地利益問題上，［8］確保農(nóng)民獲得農(nóng)地主體利益。政府要退出直接介入農(nóng)地利益獲取運(yùn)作中，可通過增加開征 “物業(yè)稅”等地方稅種，發(fā)行地方債券等減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。應(yīng)將嚴(yán)格保護(hù)耕地資源，均衡農(nóng)地利益相關(guān)者權(quán)益作為官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)。應(yīng)通過法律方式界定村委會(huì)只進(jìn)行村的公共事務(wù)管理，具體農(nóng)地經(jīng)營可由農(nóng)民土地合作社來負(fù)責(zé)。同時(shí)應(yīng)該進(jìn)一步完善村干部職責(zé)，加強(qiáng)村干部任期和離任等方面的專項(xiàng)審計(jì)力度，堅(jiān)決制止損害農(nóng)民土地權(quán)益行為。農(nóng)民成為了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，完善了土地流轉(zhuǎn)和征用等制度后，政府就不再是農(nóng)地利益運(yùn)作的執(zhí)行者，而是監(jiān)督者，相關(guān)土地和司法機(jī)構(gòu)就會(huì)嚴(yán)格以法律的程序處罰違規(guī)流轉(zhuǎn)和征用行為，并實(shí)施撤銷違規(guī)行為的補(bǔ)救措施，保障農(nóng)地利益的均衡。

（三）建立健全農(nóng)地市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)提供農(nóng)民應(yīng)得土地利益

首先，要建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。一是要供給充分的市場(chǎng)信息，要大力宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用的法律政策、農(nóng)地資本運(yùn)作獲利途徑等，讓農(nóng)民有理性選擇。二是要構(gòu)建和完善土地經(jīng)營、咨詢、融資、評(píng)估等中介組織。政府應(yīng)采取優(yōu)惠政策加以扶持。三是要搭建土地交易平臺(tái)，在地方上扶持發(fā)展土地經(jīng)營公司，形成土地招、拍、掛的交易場(chǎng)所。農(nóng)民如想流轉(zhuǎn)土地可在評(píng)估基礎(chǔ)上將自己的土地信息放到該交易平臺(tái)尋求開發(fā)者，開發(fā)者需要土地就不再通過政府批租，而到交易中心尋獲。這樣減少了交易成本，避免了道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，農(nóng)地資本化運(yùn)作的公司如土地信托、土地銀行、土地證券等也可將其相關(guān)信息在土地交易平臺(tái)發(fā)布，促進(jìn)信息流通，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。［9］在農(nóng)地市場(chǎng)化運(yùn)作中，要優(yōu)先支持農(nóng)民自己建立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，通過股份制流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，獲得最大農(nóng)地利益。［10］通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可獲得土地租金收入、參與規(guī)模經(jīng)營的勞動(dòng)收入、合作組織經(jīng)營后的利益分紅。此外，合作組織還可為農(nóng)民辦理保險(xiǎn)。

其次，建立土地市場(chǎng)交易機(jī)制。一是要形成土地征用信息發(fā)布機(jī)制，讓農(nóng)民知曉。二是完善土地聽證制度，讓農(nóng)民充分參與，確定土地是公益性還是經(jīng)營性征用。三是要建立土地的評(píng)估機(jī)制，評(píng)估出公益性征用地補(bǔ)償價(jià)，并形成與農(nóng)民土地合作社進(jìn)行協(xié)商的機(jī)制，獲得最大化的補(bǔ)償價(jià)格。對(duì)經(jīng)營性農(nóng)地應(yīng)該實(shí)行征購方式。四是在論證基礎(chǔ)上，規(guī)范放開農(nóng)村建設(shè)用地直接出售方式，應(yīng)通過招、拍、掛方式公開交易，使其獲得土地資本化運(yùn)作的最大收益。五是形成土地征用市場(chǎng)中的審批、評(píng)估、驗(yàn)收機(jī)制，禁止先征后批，以租代征。

（四）完備農(nóng)民農(nóng)地利益訴求機(jī)制，讓農(nóng)民自己能有效維護(hù)土地利益

首先要建立信息公開機(jī)制，大力宣傳農(nóng)地制度和政策，發(fā)布農(nóng)地市場(chǎng)信息、農(nóng)地利益分配信息，禁止暗箱操作，形成農(nóng)地利益相關(guān)信息獲取暢通的機(jī)制。

其次，要構(gòu)建農(nóng)地利益聚合機(jī)制。要建立一個(gè)農(nóng)地利益要求凝聚和提煉的機(jī)制，將農(nóng)民農(nóng)地利益要求規(guī)范、合法、充分、有力地傳遞出去。應(yīng)該建立農(nóng)民土地合作社經(jīng)濟(jì)組織，代表農(nóng)民利益整合農(nóng)地利益要求，通過一定渠道傳遞并獲得積極回應(yīng)。同時(shí)還應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，將某些領(lǐng)域中的農(nóng)地利益要求充分聚合，從而獲得應(yīng)得利益。

再次，要形成農(nóng)地利益表達(dá)機(jī)制。要完善農(nóng)地利益聽證、表達(dá)、監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制，通過媒體公眾和政府機(jī)構(gòu)的積極回應(yīng)獲得利益保障。

第四，要構(gòu)建農(nóng)地利益協(xié)商機(jī)制。出現(xiàn)利益失衡問題，通過利益相關(guān)者在一定規(guī)則基礎(chǔ)上進(jìn)行平等協(xié)商，有時(shí)也通過一定的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)介入解決問題，形成農(nóng)地利益相關(guān)者自我管理，和諧解決利益糾紛機(jī)制。

最后，還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)地利益仲裁機(jī)制。通過自我協(xié)調(diào)不能解決問題，可通過政府和司法機(jī)構(gòu)在正義的法律基礎(chǔ)上進(jìn)行裁決來解決利益糾紛。

總之，在維護(hù)農(nóng)民農(nóng)地利益訴求中，充分賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)等，嚴(yán)格保障農(nóng)民農(nóng)地主體利益，促進(jìn)農(nóng)地利益均衡，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

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