賀小慧

（山西農業(yè)大學公共管理學院，山西太谷030801）

當前，變革政府治理模式，建設服務型政府已在我國形成了廣泛的思想共識，構建服務型政府既是宏觀的政策理念，更是具體的實踐活動。在構建服務型政府的兩個維度中，中央政府側重于宏觀的職能定位，地方政府則側重于理念執(zhí)行和制度創(chuàng)新，這一區(qū)別主要源于地方政府更加直面公眾的特性，同時這也決定了地方政府作為服務型政府實踐主體的特殊重要地位，而在構建地方服務型政府的過程中，制度創(chuàng)新又是提升行政有效性的關鍵。［1］因此，厘清地方政府制度創(chuàng)新的現(xiàn)實困境、探索化解困境的路徑對于服務型政府的構建，不論是在理論層面還是在實踐層面都是非常重要的。山西省左權縣作為一個國定貧困縣，在十多年的縣域建設中逐漸走出了一條以扶貧移民搬遷為突破口的極具地方特色的 “左權之路”，其取得的成就、經驗和其間反映出的問題具有相當?shù)拇硇?。本文試以此為例進行探究，以期對地方政府制度創(chuàng)新做出比較準確的判斷。

一、影響地方政府制度創(chuàng)新的主要因素

構建服務型政府關鍵在具體的行政過程，目前我國的地方政府主要充當著中央政府上位政策具體執(zhí)行者的角色，著重完成上級政府下達的指標和任務，而經濟體制改革的不斷深入更要求地方政府要具備政策前瞻性和服務意識，要求地方政府對行政管轄區(qū)域內存在的問題做出明確的判斷，這既是一個將中央政策細化的過程，更是一個地方政府制度創(chuàng)新的過程。但從總體上來看，我國地方政府制度創(chuàng)新的各方面成效還不盡如人意，具體來講，當前影響地方政府制度創(chuàng)新的主要因素有如下幾個方面：

（一）地方政府制度創(chuàng)新缺乏根本動力

影響地方政府制度創(chuàng)新的動力因素是多方面的，既包括制度環(huán)境的發(fā)展變化、上級政府的指令、公眾訴求等外在驅動力，同時也包括地方政府實現(xiàn)政績等內在驅動力，這些動力因素往往是同時存在、相互交織發(fā)揮作用的。［2］地方政府要在綜合考量的基礎上權衡利弊決定是否要創(chuàng)新、如何創(chuàng)新，如果不能正確處理這些動力因素之間的關系，分不清主次，找不到制度創(chuàng)新的根本動力和根本出發(fā)點的話，就會使制度創(chuàng)新偏離應有的方向。公共利益是政府治理的根本目的，各項制度作為政府的主要產出，也必須服從和服務于公共利益的實現(xiàn)，只有圍繞公共利益和公眾訴求展開的制度創(chuàng)新才能稱得上是找到根本動力的、具有可持續(xù)性的變革。但目前地方政府的制度創(chuàng)新過程更多的是 “從上到下”，而非 “從下到上”，制度創(chuàng)新的動力主要來源于體制內，不屬于地方政府的自主活動且缺乏公眾參與和公共利益的表達。此外，制度創(chuàng)新過多地依賴于上級政府和在位官員，卻忽視對公眾訴求的調查研究，長此以往，地方政府的制度創(chuàng)新難免淪為創(chuàng)造地方官員所謂政績的手段和實現(xiàn)地方保護主義的工具，大批脫離公眾訴求的制度出現(xiàn)不但會帶來政府決策的 “短視”，造成政策資源的浪費，更會影響地方政府的公信力。

（二）地方政府自主決策空間有限

中共中央十三屆六中全會指出在處理中央和地方的關系問題上要從簡單的 “放權”、“讓利”轉向謀求在中央和地方之間建立規(guī)范化的領導與監(jiān)督、分工與協(xié)作關系，這就意味著可以根據不同層次、不同地方的不同情況，在國家總體實行中央集權的同時，在某些環(huán)節(jié)實施行政性分權。［3］地方政府由此獲得了一定的制度創(chuàng)新空間，但從總體上看，地方政府尤其是縣級政府仍然面臨 “責任大權力小”的困境，決策空間非常有限。以左權縣政府在實施扶貧移民工程中遇到的制度創(chuàng)新困境為例，一方面，與移民工程相配套的優(yōu)惠政策主要涉及扶貧資源的配置、行政審批、減免稅費等內容，另一方面，具有減免審批權限的省市兩級卻沒有出臺具體的優(yōu)惠政策標準，這就導致了左權縣政府制定的各項優(yōu)惠政策，因缺乏政策依據，或與上位法相沖突，或超越審批權限而處于一個合法性遭質疑的尷尬境地，客觀上延緩了扶貧移民工作開展的進程。［4］

（三）制度創(chuàng)新的推進過多依賴于地方主政官員的相關認知

不可否認，權力精英對政治參與的態(tài)度可能是影響社會政治參與性質的最具決定性的因素，作為制度創(chuàng)新主要主體的地方政府主政官員、領導班子對制度創(chuàng)新的影響力非常大，其創(chuàng)新意識、相關認知、思維和行為往往能決定制度創(chuàng)新的進程，在某一套領導班子、某位領導強力推動下進入政府議程的決策屢見不鮮，群眾也往往將改革的希望寄托于某位有能力的黨政帶頭人，但這種權力精英主導模式直接反映的是地方政府主政官員的價值觀，而不是大眾的意愿，當然，這些影響主政官員決策行為的價值觀體系中既包含政治價值觀，也包含組織價值觀和個人價值觀，這就難免出現(xiàn)主政官員以自利者的身份充當社會管理者角色的現(xiàn)象，所帶來的繼發(fā)性問題主要表現(xiàn)在：一方面考慮到制度創(chuàng)新所要消耗的時間和經濟成本，也為了減少變革的機會成本和相關風險，“觀望”和 “搭便車”往往成為地方主政官員的 “最優(yōu)選擇”，各地方政府都不希望由自己來墊付制度創(chuàng)新的各項成本，都希望能免費學習其他地方政府的成功經驗、避免創(chuàng)新失敗帶來的風險和損失，這些對 “成本—收益”的考量正是地方政府制度創(chuàng)新 “惰性”產生的根本原因；［5］另一方面，對于那些已經將制度創(chuàng)新推向實踐的地方政府，原主政官員的離任可能意味著前期相關工作的停滯，這種情況如果出現(xiàn)在決策成效還沒有充分展現(xiàn)的階段甚至標志著制度創(chuàng)新就此了結，這種情況在實行任期制的我國并不少見。

二、化解地方政府制度創(chuàng)新困境的多元路徑

（一）實現(xiàn)制度創(chuàng)新與公眾訴求的緊密結合，提高地方政策的回應度

制度創(chuàng)新的生命力就在于其公益性質，反映公眾訴求的制度創(chuàng)新才真正具備了內在動力和回應度，地方政府的制度創(chuàng)新出發(fā)點和最終歸宿都應該是公眾訴求，這也與以服務為主要價值取向的政府改革要求相契合。要實現(xiàn)制度創(chuàng)新與公眾訴求的結合，既要關注政策的支撐內容，又要關注其實現(xiàn)方式，這兩方面缺一不可。左權縣政府在出臺和實施移民搬遷政策過程中取得的成效正是基于此。左權縣地處太行山干石山區(qū)，人均耕地面積少且土地貧瘠，自然災害頻發(fā)，人民生產生活條件非常惡劣，是國定貧困縣，在縣域經濟發(fā)展中面臨多重問題：雖然早在1997年就對工商企業(yè)進行過一次體制改革，但改制的先天制度缺陷仍然存在并制約著縣域經濟的發(fā)展；地處山區(qū)、交通不暢，對外經濟貿易、土特產開發(fā)、旅游業(yè)發(fā)展受限；農業(yè)投入不足，生產規(guī)模小、效益低，農民生活水平極低；人口分布散、扶貧難度大，全縣在2000年時仍有379個行政村、336個自然村，平均每村人口不到200人，近千個山莊星羅棋布地散落在2028平方公里的深山溝壑之中，人們長期處于深山的封閉狀態(tài)下，過著簡單而重復的生活，現(xiàn)代公共服務幾乎為零；中小學教學設施差、教學條件艱苦，教師流失現(xiàn)象非常嚴重 （數(shù)據來源：孫光堂：《左權縣移民搬遷調研報告》，2009年12月）。要實現(xiàn)左權的整體跨越，無疑這些問題都必須解決，但在這錯綜復雜的問題網絡中首先要找準決策突破點，經過了多次的實地調研、深入走訪，左權縣政府瞄準了當?shù)厝嗣褡顬槠惹械睦嬖V求，以扶貧移民為突破點，既回應了公眾最強烈的要求改善生活條件的訴求，贏得了公眾對政策的廣泛支持，又為特色經濟發(fā)展、現(xiàn)代公共服務建設、教育資源優(yōu)化奠定了基礎，形成了以扶貧移民為核心、以移民新村建設為契機，輻射帶動解決其他問題的系統(tǒng)性格局。實踐證明，這一決策思路是正確的。此外，在扶貧移民的開展過程中，左權縣政府非常重視執(zhí)行方法的選用，讓世世代代生活在大山里的人搬出大山，難免遇到思想阻力，用行政命令強制搬遷會 “好心辦壞事”，左權縣通過財政補貼和各項政策優(yōu)惠引導群眾實現(xiàn)自愿搬遷，并完善了搬遷居民就業(yè)、技能培訓等配套措施，解除了搬遷群眾的后顧之憂，減小了群眾因無法就業(yè)再次 “返山”的幾率，使村民 “愿意搬、搬得起、能致富”，實現(xiàn)了地方政府制度創(chuàng)新的可持續(xù)性。可見，左權縣政府在制度創(chuàng)新方面的主要經驗就是通過與公眾訴求的緊密結合實現(xiàn)政策的有效性和可持續(xù)性。

（二）疏通信息溝通渠道，使公眾利益表達更順暢

地方政府作為體制內的制度創(chuàng)新主體必須實現(xiàn)與體制外的制度創(chuàng)新主體相配合，其中最為重要的就是發(fā)揮公民參與的作用。正如前文所述，一方面，公眾的利益訴求是制度創(chuàng)新的出發(fā)點，制度創(chuàng)新的宗旨是實現(xiàn)公共利益，另一方面，只有充分發(fā)揮公民的主體地位，使公眾的利益表達渠道更通暢，才能實現(xiàn)制度創(chuàng)新與公共利益的對接。［6］左權縣政府在疏通信息渠道方面采取的主要方式是建立極具左權特色的信訪工作制度，例如，在經常性深入基層、農村，開展面對面調研的基礎上，建立了基層單位、村、社區(qū)居委會每周排查一次，縣直黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每半個月排查一次，縣信訪局每月排查一次的矛盾 “預診”機制，將信訪問題化解在基層；建立 “門診”機制，落實領導干部的接訪日，時任左權縣縣委書記的孫光堂向群眾公開了自己的手機號，確保能在第一時間了解和解決群眾反映的問題；為應對突發(fā)性事件建立 “急診”機制；建立主管領導“出診”機制，即主動上門、實地了解；為應對波及面廣、情況復雜的問題建立 “會診”制度，即邀請相關專家、學者會同縣委常委研究部署解決方案；最后還要對已經受理的信訪案件落實責任，并實行動態(tài)跟蹤，即建立 “復診”制度。［7］左權縣建立信訪這一經常性的利益表達機制，實質上是將公民參與納入制度設計程序，架設了政府與公眾的溝通橋梁，尤其是保護了弱勢群體的利益表達，這一舉措也有利于增強群眾的政策參與意識，提高群眾的政策參與能力，促進了信息溝通良性循環(huán)的形成。

（三）提供環(huán)境支撐，強化地方政府制度創(chuàng)新意愿

廣義的制度創(chuàng)新環(huán)境是在制度創(chuàng)新過程中發(fā)揮影響的各種社會性因素的總和，對于地方政府來說，它能使其制度創(chuàng)新獲得被認同的價值，它是地方政府制度創(chuàng)新所要面對的永恒變量。構建服務型政府、提高地方政府制度創(chuàng)新的積極性和有效性是一個復雜的制度結構改造過程，必須充分調動制度創(chuàng)新環(huán)境中的推動因素，為地方政府制度創(chuàng)新提供環(huán)境支撐。首先，要建立科學的政績考評體系，科學的政績考評體系可以規(guī)范和引導地方政府行為，避免地方政府在制度創(chuàng)新中出現(xiàn) “觀望”、“搭便車”和功利主義行為，要在政績考評體系中突出制度創(chuàng)新的重要性，以達到扶持和鼓勵地方政府的制度創(chuàng)新的目的，同時還要關注制度創(chuàng)新的有效性和可持續(xù)性。［8］目前不斷完善我國政府政績考評體系最有效的途徑就是要實現(xiàn)政績評估與社會監(jiān)督的結合，發(fā)揮體制外監(jiān)督的作用，去除地方政府制度創(chuàng)新中的隨意性。其次，要重視地方政府制度創(chuàng)新的成本——收益分析，從利益角度消除地方政府制度創(chuàng)新的 “惰性”、強化地方政府制度創(chuàng)新意愿。［9］此外，正如前文所述，目前我國地方政府制度創(chuàng)新的空間有限，許多地方政府的決策處于合法性被質疑的境地，這也導致了一些立足地方實際的制度創(chuàng)新“短命”的命運，當然，這類問題因牽涉層次較多、關聯(lián)復雜，相關的知識和經驗儲備也較欠缺，因此在中國現(xiàn)階段不可能馬上得以解決，但目前至少可以從建立地方政府制度創(chuàng)新的保護機制做起，尊重地方政府的主觀能動性，給這些制度創(chuàng)新預留生存空間，在不背離憲法和相關法律精神的前提下允許搞試點、看效果。最后，還要強調在總結經驗的基礎上，制定和規(guī)范地方政府制度創(chuàng)新的程序，對于那些卓有成效、具有推廣價值的地方制度創(chuàng)新可以用國家政策的形式固定下來并加以扶持和推廣，避免由于地方政府官員的任期已到或職位變更造成的制度創(chuàng)新停滯，進而解決政策連續(xù)性、政府信譽等問題。

總而言之，地方政府是服務型政府的實踐主體，構建地方服務型政府是構建服務型政府的重點，我國政府層級結構中的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)則更是由于其基層性而具有了宜于實現(xiàn)制度創(chuàng)新與公眾需求結合的優(yōu)勢，也更易培育出制度創(chuàng)新的增長點，且在這一層級進行的制度創(chuàng)新所耗費的成本相對較低，收益較為直觀，不可控因素較少，產生副作用的波及面較小且易于掌控，因而地方政府又理應擔任最活躍的制度創(chuàng)新主體的角色。［10］另一方面，制度創(chuàng)新又是提升行政有效性的關鍵，地方政府的管理方法、管理體制都需要在服務型政府這一理念下加以革新，制度創(chuàng)新的成果不但能夠使政策目標群體受益，更能夠通過公眾的支持和認可獲得政府權威的提升。

［1］李曉燕.地方服務型政府建設：定位與制度創(chuàng)新［J］.社科縱橫，2012，27（2）：29.

［2］史丹.地方政府制度創(chuàng)新動力及阻力因素分析［J］.黑河學刊，2008（2）：76-77.

［3］朱光磊.當代中國政府過程（第三版）［M］.天津：天津人民出版社，2008：264-265.

［4］賀小慧.我國地方政府政策主體地位實現(xiàn)的重要性——以山西省左權縣扶貧移民的政策過程為例 ［J］.山西高等學校社會科學學報，2011，23（12）：25.

［5］楊嶸均.構建服務型政府的制度供求因素、創(chuàng)新困境及趨勢 ［J］.南京社會科學，2011（5）：62-67.

［6］張玉磊.地方政府制度創(chuàng)新的可持續(xù)性難題與化解 ［J］.嶺南學刊，2011（5）：61.

［7］孫光堂.左權之路［M］.北京：中華工商聯(lián)合出版社，2010：177-179.

［8］鄧大才.制度創(chuàng)新：地方政府為何要 “搭便車”［J］.東方論壇 （青島大學學報），2004（2）：65-66.

［9］馮靜.我國地方政府制度創(chuàng)新的成本收益分析 ［J］.中南財經政法大學學報，2004（2）：37-38.

［10］丁社教.中國地方政府制度創(chuàng)新研究綜述 ［J］.西南農業(yè)大學學報 （社會科學版），2009（2）：82-83.