張衛(wèi)海

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215123）

任何政黨都“存在于不同的社會(huì)生態(tài)之中，發(fā)揮著不同的功能作用，并隨社會(huì)政治生態(tài)的變化而變化”[1]?；鶎狱h建管理體制作為基層黨組織為實(shí)現(xiàn)黨建目標(biāo)所采取的管理結(jié)構(gòu)和組織方式，也是與特定的社會(huì)管理體制相適應(yīng)的。隨著社會(huì)力量的不斷發(fā)育并成熟，公民參與社會(huì)管理的要求也日益高漲，傳統(tǒng)的政府一元主導(dǎo)的社會(huì)管理體制已經(jīng)無法再適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的要求。那么，基層黨組織管理體制也必須做出積極調(diào)整，以更好地容納并引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與到社會(huì)管理中，實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公民參與”的社會(huì)管理新格局。

一、基層黨建管理體制改革勢(shì)在必行

中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)的階層結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了重大變化，與此相對(duì)應(yīng)，在社會(huì)管理中也不能再拘泥于以往自上而下的單向度管理模式和管理思維，而是要建立起上下互動(dòng)、多方參與的協(xié)商式的管理格局。基層黨組織作為黨連接基層社會(huì)的橋梁，如果繼續(xù)按照傳統(tǒng)的管理體制和思路來進(jìn)行黨員管理和社會(huì)服務(wù)，非但不能實(shí)現(xiàn)“推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧”的目標(biāo)，反而會(huì)造成管理真空和資源浪費(fèi)，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用更是無從發(fā)揮。因此，基層黨組織管理體制的改革和完善勢(shì)在必行。

（一）完善基層黨組織管理體制是加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)的需要

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及企業(yè)深化改革等諸多因素的影響下，非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位等新興組織不斷涌現(xiàn)，為基層黨組織建設(shè)帶來了新的問題。十七屆四中全會(huì)科學(xué)診斷了基層黨建領(lǐng)域的這些問題，其中包括“一些基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用不強(qiáng)，有的軟弱渙散，有的領(lǐng)域黨組織覆蓋面不廣，部分黨員黨員意識(shí)淡化、先鋒模范作用不明顯”[2]，這表明基層黨組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用就必須在組織管理、組織覆蓋、黨員教育、服務(wù)社會(huì)等方面加大建設(shè)力度，從管理體制、組織方式、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制以及功能定位等方面進(jìn)行改革和完善。

（二）完善基層黨組織管理體制是推進(jìn)社會(huì)管理體制改革的需要

社會(huì)管理體制與基層黨建管理體制相互影響、相互促進(jìn)。在傳統(tǒng)的社會(huì)“條線”管理模式中，單位體制是基本的社會(huì)組織基礎(chǔ)，“在單位制下，社會(huì)各階層人們的社會(huì)行為被逐一整合到一個(gè)個(gè)具體的‘單位’中，單位賦予社會(huì)成員社會(huì)行為的權(quán)利、身份和合法性，滿足他們的各種需求，代表和維護(hù)他們的利益，控制他們的行為。”[3]基層黨組織也按照這一模式組建和運(yùn)行，各行政單位或企事業(yè)單位就成為黨建主體和責(zé)任人，基層黨組織以行政手段保證了其職能得以發(fā)揮。但這一管理體制存在一個(gè)顯而易見的弊端，就是它阻隔了社會(huì)的橫向聯(lián)系，一個(gè)個(gè)單位將社會(huì)分割成相對(duì)獨(dú)立的局部，彼此缺乏溝通互動(dòng)，資源難以共享。隨著改革的深化，我國(guó)的社會(huì)管理體制逐步向“小政府、大社會(huì)”的格局轉(zhuǎn)變，原來由機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)職能趨向社會(huì)化，“單位體制”的松動(dòng)和弱化，以社區(qū)為主的塊狀管理成為社會(huì)管理的主要形式。這要求基層黨組織必須改革傳統(tǒng)的“條線”為主的黨建思路，建立起一套適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)管理體制特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)能力，在社會(huì)管理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用。

（三）完善基層黨組織管理體制是加強(qiáng)社會(huì)整合的需要

社會(huì)利益的分化和多元利益主體的出現(xiàn)是社會(huì)管理體制變革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。社會(huì)管理新格局從本質(zhì)上來看，就是有機(jī)整合各方社會(huì)力量，將其納入到新的社會(huì)管理體系，在保持社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上使社會(huì)事務(wù)真正成為“眾人之事”。由于基層黨組織與社會(huì)的密切關(guān)聯(lián)，決定了它應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)整合的重要主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，執(zhí)政黨“對(duì)物質(zhì)資源的直接支配轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接分配；由控制物質(zhì)性資源為主轉(zhuǎn)向開發(fā)非物質(zhì)性資源為主；由依靠意識(shí)形態(tài)和強(qiáng)制性為主轉(zhuǎn)向合法性提取為主”[4]94。這一轉(zhuǎn)變要求執(zhí)政黨要建立起合理的體制結(jié)構(gòu)，把逐漸轉(zhuǎn)移到社會(huì)和市場(chǎng)的資源以及各種新生的社會(huì)力量置于宏觀控制之下。除此之外，利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整等原因可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期的社會(huì)不穩(wěn)定，正如亨廷頓指出的：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。”[5]38執(zhí)政黨還必須在這一過程中承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)整合的職責(zé)。對(duì)于基層黨組織而言，如何在體制多元化、價(jià)值多元化、利益結(jié)構(gòu)多樣化、階層分化、城鄉(xiāng)和區(qū)域差別化的條件下實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的合理控制，整合社會(huì)日益增加的利益主體，獲取自身的合法性資源等都成為亟待解決的問題。

二、當(dāng)前基層黨建管理體制存在的薄弱環(huán)節(jié)

近年來，隨著城鄉(xiāng)基層管理體制改革和社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、組織形式和居民活動(dòng)方式的深刻變化，基層黨組織建設(shè)越來越受到重視。但總體看，基層黨建還存在一些薄弱環(huán)節(jié)亟待解決。

（一）城鄉(xiāng)黨建二元的管理體制導(dǎo)致黨建管理體制不暢和黨建資源分布不均

如果說城鄉(xiāng)黨建二元的管理體制在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分離的社會(huì)格局下有其存在合理性，那么到今天城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)融合度不斷提升的情況下，其隱含的矛盾被充分激發(fā)：一方面，是二元的管理體制面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)村的社區(qū)化要求在農(nóng)村進(jìn)行城市化的組織管理和公共服務(wù)的供給，城鄉(xiāng)各類新興組織和非公企業(yè)的不斷增加要求基層黨組織提供將之緊密連接的載體和平臺(tái)，城鄉(xiāng)黨員流動(dòng)性的不斷提高要求基層黨組織設(shè)立突破地域限制的組織方式和管理渠道；另一方面，是黨建資源配置“重城市輕農(nóng)村”的傾向阻礙了城鄉(xiāng)黨建協(xié)調(diào)發(fā)展，長(zhǎng)期以來農(nóng)村相較于城市而言無論在黨建理念、人才隊(duì)伍還是在基礎(chǔ)設(shè)施、活動(dòng)載體、活動(dòng)渠道方面都處于落后地位，這也導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織存在活力不足、活動(dòng)方式封閉單一等問題，致使其黨建功能難以充分發(fā)揮，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難以落實(shí)。

（二）現(xiàn)行的管理體制難以對(duì)流動(dòng)黨員進(jìn)行有效管理

社會(huì)轉(zhuǎn)型使得黨員的流動(dòng)性大大提高，“管理難到位，活動(dòng)難開展，作用難發(fā)揮”是對(duì)流動(dòng)黨員管理的現(xiàn)實(shí)寫照。如何對(duì)這部分黨員進(jìn)行有效管理，就成為擺在基層黨組織面前的一個(gè)難題。依照傳統(tǒng)的條線式管理體制，黨員的管理需要?dú)w口到組織關(guān)系所在的黨組織，而隨著黨員流動(dòng)范圍的擴(kuò)大和流動(dòng)頻率提升，這種管理體制難以實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員的有效管理。所以，在現(xiàn)實(shí)中存在很多黨員數(shù)年不參加黨組織活動(dòng)，甚至不繳納黨費(fèi)，而其所屬黨組織也不會(huì)將其視為自動(dòng)退黨處理，這原則上違背了黨的章程。要避免這一尷尬現(xiàn)象，必須對(duì)現(xiàn)行的黨員管理體制進(jìn)行調(diào)整，突破條線管理的局限，實(shí)行條線管理與區(qū)域管理相結(jié)合，流出地黨組織要及時(shí)掌握流出黨員的動(dòng)向，而流入地黨組織要及時(shí)把流入黨員吸納到日常的管理和教育活動(dòng)中來，使黨員保持與組織的緊密聯(lián)系。

（三）條塊分割的黨建管理體制制約了基層黨建的開展

目前，基層黨組織的管理范圍主要是依據(jù)行政權(quán)力或地域范圍確定的。如機(jī)關(guān)黨組織、企事業(yè)單位黨組織都是按照行政隸屬關(guān)系設(shè)置的，不同的機(jī)構(gòu)和部門互不聯(lián)系、互不干涉，是一種垂直的“條”狀管理模式。而城鄉(xiāng)居民區(qū)黨組織則是依據(jù)地域范圍而確定其管理權(quán)限，各區(qū)域之間是一種平行的組織關(guān)系，共同隸屬其所屬的更大的區(qū)域，是扁平的“塊”狀管理模式。盡管從所屬區(qū)域來看，條與塊往往相互交叉，但是基層黨組織卻各成系統(tǒng)、單一封閉，呈現(xiàn)出條塊分割的局面。這種管理體制由于實(shí)行多頭管理，缺乏部門協(xié)調(diào)，難以聚合整個(gè)區(qū)域內(nèi)黨組織和黨員的整體力量以發(fā)揮合力，各部門黨組織之間各行其事，社區(qū)政治資源、物質(zhì)資源和地理優(yōu)勢(shì)不能得到充分利用和發(fā)揮。各基層黨組織如果繼續(xù)固守自身邊界，相互之間不交流、不溝通、不合作，只會(huì)削弱基層黨建的實(shí)效，背離黨建科學(xué)化的原則。

（四）現(xiàn)行基層黨建體制覆蓋面不足導(dǎo)致出現(xiàn)了黨建盲區(qū)

基層黨建的工作覆蓋面與其影響力直接相關(guān)，影響力強(qiáng)了，覆蓋面就廣，反過來亦然。從目前情況來看，由于城鄉(xiāng)各地新型社區(qū)、新興經(jīng)濟(jì)組織和新興社會(huì)組織的大量涌現(xiàn)，在這些新興組織中往往存在有黨員無組織、有組織無活動(dòng)、無黨員無組織的情況；同時(shí)一些下崗、待崗人員中的黨員，存在著“兩不管”現(xiàn)象。傳統(tǒng)的基層黨建管理體制往往局限于對(duì)行政系統(tǒng)和固定區(qū)域開展黨建活動(dòng)，難以反應(yīng)這種新變化，必然會(huì)導(dǎo)致基層黨建覆蓋面不足，出現(xiàn)黨建盲點(diǎn)和真空地帶，這一方面削弱了基層黨組織對(duì)黨員的影響力，另一方面黨建真空的存在也不利于黨組織對(duì)群眾實(shí)現(xiàn)有效引導(dǎo)和服務(wù)，直接影響到基層黨組織在社會(huì)中的影響力和號(hào)召力。尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各類新興組織和分散黨員更多，如何改善黨建管理體制，實(shí)現(xiàn)黨建工作對(duì)本區(qū)域的全面覆蓋，不留盲點(diǎn)和真空地帶，成為擺在各級(jí)黨組織面前的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)問題。

三、以社會(huì)管理創(chuàng)新為導(dǎo)向推進(jìn)基層黨建管理體制科學(xué)化的主要思路

推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，建立新的社會(huì)管理格局并不意味著要消解管理權(quán)威。相反，在多元社會(huì)主體共同治理的管理格局下，更加要注重對(duì)社會(huì)管理的組織與協(xié)調(diào)，否則將陷入無政府主義的盲動(dòng)，帶來社會(huì)管理混亂和低效率?；鶎狱h組織作為執(zhí)政黨在基層的工作組織，以其獨(dú)特的政治資源優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，必將是基層社會(huì)管理格局中最重要的組織和領(lǐng)導(dǎo)核心。

基層黨組織要充分發(fā)揮社會(huì)管理組織和領(lǐng)導(dǎo)核心的功能，順利承擔(dān)起社會(huì)管理創(chuàng)新的職責(zé)，需要強(qiáng)化自身的社會(huì)凝聚力，使各社會(huì)管理主體對(duì)其管理和領(lǐng)導(dǎo)核心形成高度的認(rèn)可。亨廷頓認(rèn)為：“政黨強(qiáng)大與否要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及其制度化的程度?！盵5]377在當(dāng)前社會(huì)格局變動(dòng)和利益分化的背景下，基層黨建管理體制存在的諸多薄弱環(huán)節(jié)直接影響到了基層黨組織對(duì)黨員和群眾的號(hào)召力，從而也削弱了黨在基層的執(zhí)政力量。無產(chǎn)階級(jí)政黨的力量源自群眾的廣泛支持，而要獲取這一支持既需要使黨的價(jià)值觀念和奮斗目標(biāo)得到群眾的積極認(rèn)同，又需要黨不斷加強(qiáng)自身建設(shè)來保證組織的純潔性和先進(jìn)性，通過恰當(dāng)?shù)慕M織網(wǎng)絡(luò)和管理制度吸納群眾的利益主張，從而獲得群眾的支持。因此，要積極推進(jìn)基層黨組織管理體制的科學(xué)化，通過改革和完善管理體制來提高基層黨組織效能，強(qiáng)化其對(duì)廣大黨員群眾、社會(huì)組織等社會(huì)管理主體的凝聚力。

（一）堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，改革二元分離的管理體制

基層黨組織要樹立城鄉(xiāng)黨建協(xié)調(diào)發(fā)展的整體觀、城鄉(xiāng)黨員都是黨內(nèi)生活主體的平等觀，建立城鄉(xiāng)一體的黨建組織體制。通過推進(jìn)基層黨組織設(shè)置創(chuàng)新，改變黨組織行政化設(shè)置的單一性和自我運(yùn)行的封閉性；通過完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的黨建工作領(lǐng)導(dǎo)體制，全面整合城鄉(xiāng)黨建部門力量和黨建資源；通過建立城鄉(xiāng)互動(dòng)的黨組織工作交流體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)黨組織和黨員共同提高；通過建立城鄉(xiāng)一體的黨建資源配置體系，按照城鄉(xiāng)共享、雙向開放、集約利用的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)黨建資源優(yōu)化配置；通過建立城鄉(xiāng)一體的黨員動(dòng)態(tài)管理體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)黨員在日常管理、教育培訓(xùn)、服務(wù)群眾等方面互動(dòng)融合，不斷提高黨員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。做到城鄉(xiāng)基層黨建同步部署、同步開展、同步考核，努力構(gòu)建組織共建、黨員共管、資源共享的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建一體化工作新格局。

（二）促進(jìn)條塊融合、齊抓共管，破除條塊分割的黨建管理體制瓶頸

要解決條塊分割的黨建格局，一是要健全組織設(shè)置，設(shè)立區(qū)域黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體系，轄區(qū)各黨建部門在黨委領(lǐng)導(dǎo)下“牽頭抓總”，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督成員單位的工作；二是完善部門合作機(jī)制，區(qū)域內(nèi)各部門的黨建工作要形成合力，克服部門行為模式，改變單純依靠組織部門抓黨建的傳統(tǒng)做法，協(xié)調(diào)組、紀(jì)、宣、統(tǒng)以及群團(tuán)等條線工作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源整合、成果共享；三是完善運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建包括會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制、計(jì)劃工作制度、檢查督導(dǎo)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制等在內(nèi)的運(yùn)行體制，保證區(qū)域黨建運(yùn)行通暢；四是建立完善的保障體系，通過加大政策性投入力度、人才調(diào)配和培養(yǎng)力度、財(cái)政投入力度和社會(huì)支持力度，為區(qū)域黨建健康發(fā)展提供良好的領(lǐng)導(dǎo)保障、人力資源保障、物質(zhì)保障和社會(huì)環(huán)境保障。

（三）立足服務(wù)、加強(qiáng)管理，以合理的體制安排激發(fā)基層黨建活力

黨建功能的發(fā)揮有賴于廣大黨員群眾的積極參與，伴隨黨員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和社會(huì)利益的多元化，基層黨組織需要因地制宜調(diào)整管理體制，以服務(wù)為主題，形成黨建凝聚力，最大限度發(fā)揮基層黨組織黨員管理和社會(huì)服務(wù)的職責(zé)。各基層黨組織要因地制宜，采取各種措施確保黨員先進(jìn)性的保持和積極性的發(fā)揮，激發(fā)基層黨組織建設(shè)的活力。一是要完善黨員的作用發(fā)揮機(jī)制。把優(yōu)秀黨員充分吸納到黨建體系中，形成建設(shè)性的合力，既可以增強(qiáng)黨組織的活力和創(chuàng)造力，又可以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大推動(dòng)力，同時(shí)，黨員的率先垂范還可以起到典型引路、示范帶動(dòng)的效果，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)群眾的建設(shè)熱情。二是要建立有效的黨員管理機(jī)制。積極創(chuàng)新管理機(jī)制，探索黨員動(dòng)態(tài)管理方式，做到黨員流動(dòng)到哪里，黨組織的管理就覆蓋到哪里，逐步實(shí)現(xiàn)由追蹤式管理向網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變。三是要建立黨員服務(wù)體系。以“黨員服務(wù)中心”為平臺(tái)，積極搭建黨組織活動(dòng)、黨員交流、黨員學(xué)習(xí)教育的陣地，使黨員活動(dòng)中心真正成為廣大黨員的溫馨家園。

（四）服務(wù)社會(huì)、引領(lǐng)發(fā)展，以組織設(shè)置創(chuàng)新發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化和國(guó)家治理中心的下移，社區(qū)成為社會(huì)管理的重點(diǎn)區(qū)域。基層黨組織的角色又有了新的內(nèi)涵，作為黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘，不僅僅是黨的政策方針的宣傳貫徹者以及對(duì)社會(huì)利益要求的反饋者，更應(yīng)成為黨進(jìn)行社會(huì)治理的主要執(zhí)行者和基層社會(huì)管理新格局的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者。同時(shí)，新時(shí)期基層黨組織的功能要有新的定位，把服務(wù)社會(huì)作為一項(xiàng)關(guān)鍵功能來看待，“畢竟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基層黨組織‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)’和‘超政治’型的功能定位，既不適用于現(xiàn)代公司制的企業(yè)，更不能適用于各種新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織以及社區(qū)”[6]。基層黨組織必須及時(shí)進(jìn)入新角色，通過創(chuàng)新在基層的組織設(shè)置，發(fā)揮基層黨員信息優(yōu)勢(shì)和溝通優(yōu)勢(shì)，增加對(duì)社情民意的了解渠道，完善黨組織的新型傳輸和反饋系統(tǒng)，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)的本領(lǐng)。同時(shí)基層黨組織還要?jiǎng)?chuàng)新組織體制，建立社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制，及時(shí)化解各類社會(huì)矛盾沖突，推動(dòng)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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