鄧凡

(中共成都市委黨校，四川成都610110)

建立行政問(wèn)責(zé)制的難點(diǎn)與對(duì)策探究

鄧凡

(中共成都市委黨校，四川成都610110)

建立行政問(wèn)責(zé)制是我國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)之一，在當(dāng)前的試點(diǎn)中存在著范圍不廣、層次不深的問(wèn)題，導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)流于形式，目的難以實(shí)現(xiàn)，迫切需要進(jìn)一步推進(jìn)，突破點(diǎn)在于強(qiáng)化干部的責(zé)任意識(shí)、提高公眾參與問(wèn)責(zé)的積極性、暢通問(wèn)責(zé)渠道、完善問(wèn)責(zé)程序、加快問(wèn)責(zé)立法等。

行政;問(wèn)責(zé);權(quán)力;公眾

行政問(wèn)責(zé)是指法定的問(wèn)責(zé)主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的職權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督，并追究行政失職行為的制度。行政問(wèn)責(zé)的作用有規(guī)范政府行為，建立服務(wù)型政府、提高行政效率等，近幾年我國(guó)各地各級(jí)政府都在嘗試建立行政問(wèn)責(zé)體制，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是從制度層面加以規(guī)范的實(shí)踐不多，而這正是保證行政問(wèn)責(zé)制穩(wěn)定性的關(guān)鍵所在，因此，研究如何漸近式地建立行政問(wèn)責(zé)制具有極大的現(xiàn)實(shí)意義，建立行政問(wèn)責(zé)制應(yīng)從以下方面尋找突破點(diǎn)。

一、轉(zhuǎn)變干部執(zhí)政觀念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

行政問(wèn)責(zé)的客體是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，現(xiàn)實(shí)中主要是指負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的工作人員。孟德斯鳩認(rèn)為:“所有有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是千古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力直到遇見(jiàn)界限才休止?！边@正是行政問(wèn)責(zé)問(wèn)題提出的原因，現(xiàn)實(shí)中，領(lǐng)導(dǎo)人員濫用職權(quán)、甚至以權(quán)謀私的事件屢見(jiàn)不鮮，這是錯(cuò)誤權(quán)力觀念的極端反映，無(wú)疑迫切需要轉(zhuǎn)變。但是還存在另一種責(zé)任意識(shí)淺薄的現(xiàn)象，就是領(lǐng)導(dǎo)的本意是促發(fā)展，為民謀福利，但是隨意性太強(qiáng)，“靈感一來(lái)，馬上行動(dòng)”，缺乏規(guī)劃和科學(xué)的論證。在推進(jìn)中遇到問(wèn)題時(shí)，匆匆整改，還容易產(chǎn)生任期內(nèi)工作沒(méi)有完成，繼任者改變了發(fā)展思路，之前的工作又半路剎車(chē)，這些都造成了物力和財(cái)力的浪費(fèi)，避免此類(lèi)現(xiàn)象，就要轉(zhuǎn)變干部執(zhí)政觀念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來(lái)源于人民，執(zhí)政過(guò)程中就要樹(shù)立正確的權(quán)力觀，以提高人民的生活水平為出發(fā)點(diǎn)，有了這一觀念，還應(yīng)尊重規(guī)律、尊重科學(xué)，防止急功近利，科學(xué)制定發(fā)展方略，正確的發(fā)展方略才能從根本上保證政策的連續(xù)性，而領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該成為推進(jìn)政策的協(xié)調(diào)者，防止人事變動(dòng)對(duì)發(fā)展方向的影響，并樹(shù)立發(fā)展方向錯(cuò)誤也是一種失職的責(zé)任意識(shí)。

強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，還應(yīng)該明晰政府和官員的職責(zé)權(quán)限，由于行政體制尚不健全，公務(wù)員崗位設(shè)置及其職責(zé)規(guī)定模糊，特別是黨政之間、上下層級(jí)之間、各部門(mén)之間職能交叉重疊、職權(quán)責(zé)界限模糊，有權(quán)無(wú)責(zé)和有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)象普遍存在，致使行政問(wèn)責(zé)缺乏操作可行性，落實(shí)和追究責(zé)任過(guò)程中難以確認(rèn)主體。在追責(zé)時(shí)，相關(guān)部門(mén)互相推諉的現(xiàn)象履有發(fā)生;在問(wèn)責(zé)時(shí)，又容易出現(xiàn)問(wèn)責(zé)客體責(zé)任模糊不清的問(wèn)題。這就導(dǎo)致政府官員遇到問(wèn)題時(shí)不是主動(dòng)承擔(dān)、而是推卸責(zé)任。職責(zé)權(quán)限明晰以后，個(gè)人在做出決策時(shí)就會(huì)考慮到要承擔(dān)的責(zé)任，從而更加負(fù)責(zé)，避免隨意性。

二、暢通問(wèn)責(zé)渠道

行政問(wèn)責(zé)有兩類(lèi)主體，政府部門(mén)內(nèi)的問(wèn)責(zé)和人大、司法機(jī)關(guān)、媒體、公民等政府部門(mén)外的問(wèn)責(zé)，前者的問(wèn)責(zé)渠道相對(duì)暢通，也是我國(guó)目前問(wèn)責(zé)的主要形式，但該形式在現(xiàn)實(shí)中作用不明顯，容易導(dǎo)致各部門(mén)間相互保護(hù)，行政問(wèn)責(zé)流于形式;而相對(duì)有效的是政府部門(mén)外的問(wèn)責(zé)，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，問(wèn)責(zé)是最有權(quán)威的，但是人大與政府工作人員之間人事交流、工作聯(lián)系頻繁，私人感情影響了問(wèn)責(zé)的剛性，容易流于形式，而且人大問(wèn)責(zé)很少啟動(dòng)。媒體、公民等問(wèn)責(zé)受到的干擾最小，最為有效，卻由于渠道不暢，難以實(shí)現(xiàn)。

因此，暢通問(wèn)責(zé)渠道，是提高問(wèn)責(zé)實(shí)效性的有效措施。目前，我國(guó)公眾的主要問(wèn)責(zé)途徑是上訪和檢舉，實(shí)現(xiàn)這些問(wèn)責(zé)的前提條件是公眾掌握足量、準(zhǔn)確的信息。因此，要建立“透明政府”，讓老百姓知曉政府運(yùn)作的狀況，了解事件的來(lái)龍去脈、發(fā)生原因、處理進(jìn)程和結(jié)果及政府的改進(jìn)措施和落實(shí)情況，雖然各地都以此作為行政體制改革的方向之一，但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在各級(jí)政府公開(kāi)的信息中，基本上都是對(duì)政府形象有利的好消息，而很難找到表明政府有過(guò)失和不作為的信息，即使發(fā)布了這類(lèi)信息也未必反映了真實(shí)的情況，這就導(dǎo)致公眾不能掌握開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)必需的信息。因此，除涉及國(guó)家機(jī)密以外，應(yīng)該客觀地公布政府的行政過(guò)程，尤其是容易出現(xiàn)問(wèn)題的政府投資、政府采購(gòu)行為、對(duì)事關(guān)群眾利益的重大事項(xiàng)，也應(yīng)實(shí)行公示、聽(tīng)證、咨詢制度。與此同時(shí)，人們通過(guò)新聞媒體如報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)，當(dāng)前也發(fā)揮著越發(fā)重要的作用，如“三聚氰胺奶粉”、“路橋違規(guī)收費(fèi)”問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、但是由于新聞媒體對(duì)政府部門(mén)存較大的依賴性，往往只是事前監(jiān)督，極少發(fā)揮事后監(jiān)督，即使開(kāi)展監(jiān)督，其層次和力度也不夠，另一個(gè)問(wèn)題是，新聞?shì)浾摌O少關(guān)注那些因問(wèn)責(zé)而“下課”的官員，很多人只是換個(gè)崗位，繼續(xù)任職，懲罰作用沒(méi)有發(fā)揮，行政問(wèn)責(zé)制度就不能真正起到警醒的作用。因此，暢通問(wèn)責(zé)渠道，還需要在一定范圍內(nèi)保持新聞媒體的獨(dú)立性，保證其問(wèn)責(zé)力度和連貫性。

三、提高公眾參與問(wèn)責(zé)的積極性

提高公眾參與問(wèn)責(zé)的積極性，能夠促使政府在開(kāi)展工作時(shí)樹(shù)立公眾利益至上的意識(shí)，逐漸消除公眾與政府間的隔閡，形成政府與公眾間的良性互動(dòng)。政府能夠了解公眾的真實(shí)需求，更加科學(xué)地開(kāi)展工作。同時(shí)，可以使行政機(jī)關(guān)公務(wù)員樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，更好地為公眾服務(wù)，提高質(zhì)量和水平，避免工作中的失誤，加快建立服務(wù)型政府。

然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步健全的形勢(shì)下，公眾更傾向于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求而忽視了對(duì)政府行為的關(guān)心。事實(shí)上，政府的行為與公眾利益息息相關(guān)，公眾的不積極源于政府與公眾互動(dòng)機(jī)制的缺失，政府的很多決策都是暗箱操作，公眾缺乏必要的知情權(quán)，參與意識(shí)自然就薄弱。另一個(gè)原因是公眾往往無(wú)法參與因行政過(guò)錯(cuò)而引起的國(guó)家損失的救濟(jì)，甚至對(duì)自身?yè)p失都無(wú)法順利救濟(jì)，參與問(wèn)責(zé)并不是真正在維護(hù)自身利益，而更多的是出于附和，沒(méi)有樹(shù)立權(quán)利意識(shí)。同時(shí)，由于種種原因，很多遭到問(wèn)責(zé)的官員往往能夠逃避處罰，也影響了公眾參與問(wèn)責(zé)的積極性，可見(jiàn)，提高人民群眾參與問(wèn)責(zé)的積極性，需要從多方面入手加以解決，其中針對(duì)公眾，可以通過(guò)宣傳教育提高積極性，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷、采取網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等了解公眾對(duì)決策推行的滿意程度，以引導(dǎo)公眾關(guān)心政府行為。

提高公眾的問(wèn)責(zé)積極性，除了引導(dǎo)以外，還應(yīng)該從制度層面保證其問(wèn)責(zé)的權(quán)利，在當(dāng)前，公眾自發(fā)進(jìn)行的問(wèn)責(zé)往往乏力，因此，一個(gè)有效的方法是將同體和異體結(jié)合起來(lái)開(kāi)展問(wèn)責(zé)，也就是將黨委、人大等機(jī)構(gòu)和公眾進(jìn)行有效對(duì)接，聯(lián)合開(kāi)展問(wèn)責(zé)，問(wèn)題官員對(duì)于同體問(wèn)責(zé)無(wú)法逃避，對(duì)于異體問(wèn)責(zé)又無(wú)法欺騙，雙管齊下，問(wèn)責(zé)才能真正有效開(kāi)展。這一過(guò)程必須從制度層面加以保證，防止人為干擾。并且，黨委和人大要盡可能地支持公眾問(wèn)責(zé)的結(jié)果，唯其如此，公眾才能真正感覺(jué)到自己的問(wèn)責(zé)能夠起到實(shí)效，能夠保護(hù)自己的利益，主人翁意識(shí)才能增強(qiáng)，問(wèn)責(zé)的積極性才能極大地提高。

四、完善行政問(wèn)責(zé)程序

要保證行政問(wèn)責(zé)的常態(tài)化，真正對(duì)政府工作人員起到監(jiān)督作用，在當(dāng)前相關(guān)法律尚不健全的情況下，制定相關(guān)的規(guī)章是很必要的。完善行政問(wèn)責(zé)程序的作用在于官員出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)問(wèn)責(zé)主體可以根據(jù)規(guī)定啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，并保證程序在規(guī)定的框架內(nèi)有序地進(jìn)行，防止行政問(wèn)責(zé)的隨意性和制度的扭曲。

在問(wèn)責(zé)程序的規(guī)定中應(yīng)重視異體問(wèn)責(zé)，當(dāng)新聞媒體披露行政機(jī)關(guān)或工作人員有明顯行政失當(dāng)情形且確有證據(jù)時(shí)，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)程序;應(yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)的工作人員，即使已調(diào)離工作崗位，行政問(wèn)責(zé)也要繼續(xù)進(jìn)行，退休被問(wèn)責(zé)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定相應(yīng)降低或者取消其享受的待遇。但是對(duì)于哪些事由屬于“明顯行政失當(dāng)情形”，我國(guó)的法律法規(guī)并未作出全面規(guī)定，這就造成即使是新聞媒體或公眾參與的問(wèn)責(zé)，也可能帶有很大的人為性，因此，在范圍上，應(yīng)該采用列舉行政行為類(lèi)型的形式予以規(guī)定，特別是在工作實(shí)踐中易發(fā)、頻發(fā)并與人民群眾聯(lián)系比較緊密的需要問(wèn)責(zé)的行政行為，如行政機(jī)關(guān)工作人員在實(shí)施行政征收、行政審批、行政檢查、行政強(qiáng)制措施、行政訴訟、行政復(fù)議、行政處罰、行政賠償?shù)雀鞣N行政行為時(shí)出現(xiàn)的違規(guī)或違法行為。在程度上，應(yīng)該考慮以下情形區(qū)別對(duì)待:(1)行政問(wèn)責(zé)事由既可能是不合法的行為，也可能是不合理的行為;(2)行政問(wèn)責(zé)事由既要考慮到積極的過(guò)錯(cuò)作為，也要包括工作不在狀態(tài)的“消極怠工”;(3)行政問(wèn)責(zé)事由不僅僅涉及行政方面，也要考慮其政治方面，同時(shí)要把道德因素納入其中;同時(shí)，也要健全行政問(wèn)責(zé)的救濟(jì)機(jī)制，一旦開(kāi)始行政問(wèn)責(zé)程序，就應(yīng)該給予問(wèn)責(zé)雙方充分、公平的發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，尤其要注意保護(hù)問(wèn)責(zé)對(duì)象的權(quán)利，給他們提供應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)途徑和程序，這時(shí)他們已經(jīng)由強(qiáng)勢(shì)變?yōu)槿鮿?shì)，要保護(hù)弱者的權(quán)利。完整的行政問(wèn)責(zé)程序，應(yīng)該規(guī)定被問(wèn)責(zé)官員的去向，對(duì)于違反黨紀(jì)國(guó)法的，有相關(guān)法律，但是有些僅僅是失職，就無(wú)法可依了，以引咎辭職為例，如果采取“一棒子打死”的對(duì)策，不僅不利于官員的自新，也不利于問(wèn)責(zé)的推行;如果采用以前很多地方實(shí)行過(guò)的“保留級(jí)別，重定崗位”的處理辦法，無(wú)異于“一地失職，異地為官”，起不到行政問(wèn)責(zé)的預(yù)防和震懾作用。因此，應(yīng)該根據(jù)所犯錯(cuò)誤的程度規(guī)定對(duì)應(yīng)的處罰辦法。

五、擴(kuò)大問(wèn)責(zé)范圍

中紀(jì)委、中組部已經(jīng)印發(fā)了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》的通知，表明了國(guó)家建立行政問(wèn)責(zé)制度的決心，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大問(wèn)責(zé)的范圍，一是在擴(kuò)大問(wèn)責(zé)客體范圍，問(wèn)責(zé)客體不僅應(yīng)該包含從中央到地方的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，還應(yīng)該包含行政機(jī)關(guān)中有一定權(quán)力的公務(wù)人員，不論問(wèn)責(zé)客體的權(quán)力和地位大小，只要在開(kāi)展行政管理工作中造成失誤、實(shí)施具體行政行為時(shí)出現(xiàn)失職，從而危害了公共利益，危害了公眾人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的行為都應(yīng)該納入問(wèn)責(zé)范圍，并且按工作失誤大小給予一定的處罰。其中，基層干部接觸公眾的機(jī)會(huì)更多，代表了黨和國(guó)家的形象，雖然近年來(lái)發(fā)生的以權(quán)謀私、貪污受賄案件，牽涉到基層干部的并不多，但是基層干部發(fā)生的決策失誤、朝令夕改等事件卻層出不窮，對(duì)于基層政府機(jī)關(guān)的一般工作人員，雖然權(quán)力不大，但是經(jīng)常面對(duì)公眾，如證件辦理窗口的工作人員，他們的工作態(tài)度、工作作風(fēng)不好，影響極壞，因此，應(yīng)該將行政問(wèn)責(zé)范圍擴(kuò)大到全覆蓋。二是擴(kuò)大問(wèn)責(zé)內(nèi)容，我國(guó)目前的行政問(wèn)責(zé)范圍還太窄，表現(xiàn)在:一是只有在出現(xiàn)人命關(guān)天的大事時(shí)才啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)，而一些所謂的“小事”其破壞力和影響力不可忽視，但不容易被問(wèn)責(zé);二是問(wèn)責(zé)“避重就輕”，目前很多地方對(duì)行政決策和監(jiān)督不問(wèn)責(zé)，而更多的是關(guān)注行政執(zhí)行，眾所周知，決策和監(jiān)督對(duì)于行政管理來(lái)說(shuō)，更為重要。因此，還應(yīng)該將決策失誤、政策頻繁變動(dòng)帶來(lái)的負(fù)面影響等納入行政問(wèn)責(zé)范圍，

六、完善建立行政問(wèn)責(zé)制的配套立法

近幾年來(lái)，各地雖然出臺(tái)了一系列關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的辦法、條例，但到目前為止，還沒(méi)有關(guān)于它的法律規(guī)定，行政訴訟制度在一定程度上能夠保證群眾的問(wèn)責(zé)權(quán)利，但是范圍上又受到極大限制，如對(duì)于原告資格的確認(rèn)，現(xiàn)行《行政訴訟法》中是依據(jù)行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，受害人才能提起訴訟，這就使很多失誤行為得不到追究，極大地縮小了問(wèn)責(zé)范圍，因此，我國(guó)目前問(wèn)責(zé)的主體相對(duì)弱勢(shì)時(shí)，更需要國(guó)家強(qiáng)制力保證其權(quán)益。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前立法的重點(diǎn)領(lǐng)域是:規(guī)定一些級(jí)別和職能部門(mén)的官員必須每年公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)狀況，并且規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)不明情況的調(diào)查程序;明確機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍、規(guī)范官員的職務(wù)行為、規(guī)定失職行政行為的懲戒措施、規(guī)定客體參與問(wèn)責(zé)的程序和途徑等。

［1］于仁伯.轉(zhuǎn)變職能建設(shè)誠(chéng)信責(zé)任政府［J］.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，(8).

［2］周亞越.論我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)［J］.行政法學(xué)研究，2005，(2).

［3］許宗衡.健全行政責(zé)任體系，建設(shè)責(zé)任政府［J］.求是，2007，(10).

［4］石鵬.法治視野下的我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制研究［D］.哈爾濱:黑龍江大學(xué)，2009.

C93

A

1004－3160(2012)01－0038－03

2011－08－08

鄧凡，男，四川大邑人，中共成都市委黨校人力資源開(kāi)發(fā)部講師，主要研究方向:行政管理體制改革、憲法與行政法學(xué)。

責(zé)任編輯:孟毅輝