王學(xué)杰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部主任、教授)

以社會政策創(chuàng)新帶動社會管理體制創(chuàng)新

王學(xué)杰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部主任、教授)

我國在過去的30余年內(nèi)，在基本保持穩(wěn)定的條件下取得了一系列改革的重大突破，一個十分重要的原因就在于十分慎重地選擇了一條漸進式改革和發(fā)展的路線，創(chuàng)造了以政策創(chuàng)新帶動制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗。

胡錦濤指出，當(dāng)前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領(lǐng)域存在的問題還不少。從總體上看，我國社會管理領(lǐng)域存在的問題，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。這就預(yù)示著未來的20年～30年，我國需要在經(jīng)濟體制改革取得重大突破的基礎(chǔ)上，花更多的精力進行社會管理體制的改革和創(chuàng)新。顯然，以政策創(chuàng)新帶動制度創(chuàng)新的經(jīng)驗對于社會管理體制改革和創(chuàng)新仍然具有重要意義。

一、社會政策創(chuàng)新帶動社會管理體制創(chuàng)新是必然選擇

政策創(chuàng)新帶動制度創(chuàng)新，是在中國這樣人口眾多、國情復(fù)雜的大國，進行重大改革的必然選擇，自然也是社會管理體制改革的必然選擇。因為我國有依靠政策來治理國家的深厚傳統(tǒng)。在長期的革命、建設(shè)和改革中，我們黨正是依靠制訂和實施了正確的路線、方針和政策，取得了一個又一個重大的勝利，在實踐中形成了一整套依靠政策治國理政的寶貴經(jīng)驗?？梢哉f，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，政府的社會管理主要是社會政策的管理，社會管理體制改革的探索也必然首先表現(xiàn)為社會政策上的探索。

社會政策相對于社會管理法律和制度具有試驗性和可調(diào)性。社會政策探索正好可以作為一種試錯機制，以適應(yīng)社會管理體制改革不斷摸索前進的需要。一切社會管理領(lǐng)域改革的思路，都可以通過社會政策先行試驗，行得通就使之不斷完善，有問題就及時調(diào)整，然后把在實踐中成功的和成熟的社會政策創(chuàng)新成果上升為正式的社會管理制度。我們正是運用政策創(chuàng)新帶動制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略，化解了經(jīng)濟體制改革進程中的一個個風(fēng)險，創(chuàng)造了舉世矚目的成就。我們也完全可以運用社會政策創(chuàng)新帶動社會管理體制創(chuàng)新的經(jīng)驗，創(chuàng)造社會管理體制改革的成功經(jīng)驗。

進入21世紀(jì)以后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征更加明顯。中國社會科學(xué)院著名社會學(xué)家陸學(xué)藝說“總體分析，當(dāng)今中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)是工業(yè)化中期階段的結(jié)構(gòu)，而社會結(jié)構(gòu)還處于工業(yè)化初期階段，離工業(yè)化國家應(yīng)有的兩頭小中間大的‘橄欖形’的社會階層結(jié)構(gòu)形態(tài)差距還很大，存在著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的矛盾，這是產(chǎn)生諸多經(jīng)濟社會矛盾問題的結(jié)構(gòu)性根源。對此，要繼續(xù)深化改革，創(chuàng)新社會政策，構(gòu)建與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的社會結(jié)構(gòu)。”［1］而構(gòu)建與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的社會結(jié)構(gòu)，就不是一個簡單的社會管理問題，而是一個需要建立一整套完善的社會政策，并在此基礎(chǔ)上基本形成一套完善的社會管理體制的問題了。如果我們沿著社會政策創(chuàng)新帶動社會管理體制創(chuàng)新的路經(jīng)前行，就有可能在社會管理領(lǐng)域再創(chuàng)平穩(wěn)定改革的佳績，使社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整減少風(fēng)險。

二、我國社會政策和社會管理體制的應(yīng)有特征

社會政策創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的先導(dǎo)。只有建立健全一套完整的社會政策體系，才可能建立和健全社會管理體制。那么，我國社會政策體系應(yīng)該具有什么樣的特征呢?

第一，社會政策應(yīng)該是不斷發(fā)展的體系。社會政策是為解決社會問題而制定的，而我國社會問題是一個不斷發(fā)展變化的過程。就目前我國經(jīng)濟社會的階段性特征而言，解決基本民生問題即解決人民群眾學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、業(yè)有所就等問題，應(yīng)該是社會政策的主要內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展和人民群眾生活狀態(tài)的逐步改善，向人民群眾提供更多、更高水平的社會福利，必然提到政府的議事日程上來。可以預(yù)期在我國全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)的時候，現(xiàn)在北歐、西歐、北美等福利國家所實行的很多社會福利項目都會逐步成為我國社會政策的基本內(nèi)容。當(dāng)然我國也應(yīng)該學(xué)習(xí)一些發(fā)達國家變生活福利為工作福利的經(jīng)驗，避免他們曾經(jīng)出現(xiàn)過的過度福利所引發(fā)的社會創(chuàng)業(yè)動力不足的問題。

第二，社會政策應(yīng)該是調(diào)整社會結(jié)構(gòu)的有力杠桿。目前我國在發(fā)展中出現(xiàn)了收入差距過大的問題，導(dǎo)致社會階層結(jié)構(gòu)嚴重不合理。解決這個極其復(fù)雜的社會問題，不是單一的政府措施所能奏效的，而必須依靠完備的社會政策。其中包括限制超高收入、擴大中等收入、提高低收入水平的工資調(diào)節(jié)政策、限制財富向少數(shù)人集中和代際累積的稅收調(diào)節(jié)政策以及反貧困政策和扶持殘疾人等特殊困難群體的社會救濟政策等等。要真正實現(xiàn)兩頭小中間大的“橄欖形”的社會階層結(jié)構(gòu)形態(tài)，需要一套成熟而穩(wěn)定的社會管理體制，而形成成熟的社會管理體制需要相當(dāng)長的調(diào)適時期，而且社會管理體制一旦形成，就不能輕易變動。因此，社會政策就是在體制轉(zhuǎn)軌時期逐步調(diào)整社會結(jié)構(gòu)的靈活而適應(yīng)性強的手段，它可以發(fā)揮調(diào)整社會結(jié)構(gòu)有力的杠桿作用。

第三，社會政策應(yīng)該是化解社會矛盾和沖突的有效工具。20世紀(jì)90年代中期以后，我國所出現(xiàn)的種種社會矛盾，如上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、住房難、養(yǎng)老難等以及因社會不公、維權(quán)困難所引發(fā)的社會群體性事件，從根本上說是社會利益失衡的必然結(jié)果。黨和政府解決這類問題不能頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，而必須有一套完整的社會政策來平衡不同群體的利益關(guān)系。從社會管理體制的形成過程來看，正是社會政策所具有的調(diào)節(jié)功能，在一點一滴地化解著社會矛盾和沖突，為社會管理體制逐步形成發(fā)揮著工具的作用。

我國社會管理體制應(yīng)具備什么樣的特征?這主要從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征中去尋找。陸學(xué)藝先生指出了我國社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之間的矛盾這個重要特征。按照這個邏輯，我國社會管理體制要建立在與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，而這樣的社會結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的區(qū)別，主要就在于社會多元化和利益多層化格局的形成。顯然這樣的社會格局，必然要求社會管理的多元化。對此我們可以從社會治理主體、社會治理內(nèi)容、社會治理機制三大要素的發(fā)展變化來把握它。

從社會治理主體來看，社會治理多元化是社會發(fā)展的基本趨勢，無限政府要向有限政府轉(zhuǎn)變，政府職能要逐步收縮，非政府公共組織要在社會治理中發(fā)揮出越來越重要的作用，企業(yè)組織的社會功能要不斷拓展。正確界定政府、非政府公共組織和企業(yè)組織的活動界域，理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系是社會管理體制的中心問題。從社會治理內(nèi)容來看，在我國社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)了一系列新的變化和新的特點，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)任務(wù)突出、社會事業(yè)發(fā)展和社會服務(wù)被賦予新的內(nèi)容、社會利益協(xié)調(diào)和社會矛盾處理日益重要、社會治安管理和社會應(yīng)急處置面臨新的問題、社會福利和社會保障需要不斷完善等等。從社會治理機制來看，社會治理的理念、方式、關(guān)系等不斷創(chuàng)新。社區(qū)建設(shè)、公民自治、行業(yè)自律、社會調(diào)解等社會治理方式的發(fā)展，要求社會管理和服務(wù)職能逐步從傳統(tǒng)的政府職能中分化出來，要求政府從高高在上的權(quán)力金字塔中走出來，學(xué)會與非政府公共組織、企業(yè)組織等建立合作伙伴關(guān)系，把社會管理與社會服務(wù)、公共權(quán)力與公共責(zé)任有機結(jié)合起來，建立新型的社會治理模式。社會管理體制就應(yīng)該是指上述三大社會治理要素的有機結(jié)合。

從社會政策與社會管理體制的相互關(guān)系來看，社會政策是具有很強的包容性和工具性的開放體系，而社會管理體制則是帶有漸進性和目標(biāo)性的制度體系，前者往往是作為后者的過度形態(tài)或者工具杠桿而發(fā)揮作用的。這樣就使社會政策與社會管理體制相互融合為社會改革創(chuàng)新的有機整體。

三、社會政策創(chuàng)新帶動社會管理體制創(chuàng)新的著力點

用社會政策創(chuàng)新帶動社會管理體制創(chuàng)新，需要把握以下一些著力點

第一，以政府自身改革為重點，推動社會治理主體的多元化。轉(zhuǎn)變政府職能不能僅僅局限于轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟管理職能，還應(yīng)轉(zhuǎn)變政府的社會管理職能。政府應(yīng)該收縮社會管理職能，支持社區(qū)和公民自治，扶持社會中介組織、公民維權(quán)組織、社會調(diào)解組織、公民和行業(yè)自律組織等發(fā)展，在條件成熟時逐步把一部分社會管理職能交給這些非政府公共組織履行，政府集中精力去擔(dān)負非政府公共組織不能或不宜承擔(dān)的職責(zé)。政府應(yīng)該把公共產(chǎn)品的供給與生產(chǎn)分開，一部分公共產(chǎn)品可以由政府以合同承包方式交給企業(yè)生產(chǎn)，一部分公共服務(wù)可以由政府與非政府組織合作提供或者由政府決定、非政府公共組織提供。政府職能的轉(zhuǎn)變是不可能一步到位的，這時就可以運用社會政策走一步看一步，逐漸實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

第二，按照以人為本的要求，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，不斷創(chuàng)新社會治理的內(nèi)容。在社會治理中要把黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公民參與有機地結(jié)合起來。在社會矛盾凸顯的條件下，政府要從制定和實施社會政策入手，推動社會公平正義，運用靈活機動的社會調(diào)節(jié)機制，建立社會各種利益協(xié)調(diào)平衡、充滿活力的社會管理體制。

第三，把創(chuàng)新社會政策與創(chuàng)新社會管理體制有機地結(jié)合起來。社會政策創(chuàng)新要有利于縮小收入分配差距、實現(xiàn)充分就業(yè)、擴大社會福利、健全社會保障、促進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為形成科學(xué)合理的社會管理體制創(chuàng)造條件;社會管理體制創(chuàng)新要在擴大社會自治、公民參與、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以及理順政府與社會的關(guān)系等方面有所作為，為進一步整合社會各階層、各集團的利益創(chuàng)造條件。

社會管理體制改革和創(chuàng)新，不僅要求社會不出亂子或少出亂子，而且要在社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，激發(fā)社會活力、讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。這就要求我們正確理解社會政策和社會管理體制創(chuàng)新所要達到的目標(biāo)，正確把握社會政策創(chuàng)新和社會管理體制創(chuàng)新的力度。我們所需要的是全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會。這是一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。從這個意義上說，穩(wěn)定(或不出亂子)僅僅是一個有限目標(biāo)。為了“穩(wěn)定”而掩蓋矛盾、不敢或不愿觸動少數(shù)人的既得利益而置社會公平于不顧的“穩(wěn)定”觀，是不能真正實現(xiàn)國家的長治久安的。在改革創(chuàng)新中，社會政策創(chuàng)新的力度可以大一點。不僅要大膽破除既得利益格局，主動革除舊體制、機制中存在的不民主、不公正、制約社會活力發(fā)揮的弊端，而且還要以改革創(chuàng)新的精神敢于出臺新的政策措施，為新體制和機制的形成創(chuàng)造良好的社會條件。社會管理體制的建立需要“穩(wěn)”一點，等待社會政策創(chuàng)新為之掃清道路后再逐步推進。

從社會政策創(chuàng)新和社會管理體制創(chuàng)新所追求的目標(biāo)來看，社會和諧是比社會穩(wěn)定更高更富于創(chuàng)造性的目標(biāo)，而實現(xiàn)社會和諧是比實現(xiàn)社會穩(wěn)定更富有創(chuàng)造性的社會治理藝術(shù)。達成這樣的社會治理目標(biāo)需要社會政策與社會管理體制的有機結(jié)合，創(chuàng)造這樣的社會治理藝術(shù)更需要把握好社會政策創(chuàng)新帶動社會管理體制創(chuàng)新的著力點。

責(zé)任編輯:譚桔華