王曄

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410006)

地方政府融資平臺(tái)的法律審視

王曄

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410006)

地方政府融資平臺(tái)公司在運(yùn)行過(guò)程中，出現(xiàn)了行政化傾向，公司董事往往由行政官員兼任。由于行政官員不具有管理企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，加之其行政背景，導(dǎo)致公司的治理結(jié)構(gòu)高度行政化。同時(shí)，平臺(tái)公司目前還面臨著擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)分類清理融資平臺(tái)，撤銷不具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性融資平臺(tái)公司。對(duì)于具有穩(wěn)定性經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目融資平臺(tái)、非公益性項(xiàng)目融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)著力規(guī)范平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)出資者的出資，以經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，完善董事的選任和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

地方政府;融資平臺(tái)公司;法律治理

隨著我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的趨緊，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的降溫。地方政府負(fù)債，尤其是地方政府融資平臺(tái)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，日益引起理論與實(shí)務(wù)界的關(guān)注。從目前地方政府融資平臺(tái)的形式來(lái)看，它主要體現(xiàn)為國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有控股公司。平臺(tái)公司獨(dú)特的國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，加之其擔(dān)負(fù)的融資任務(wù)，使得平臺(tái)公司面臨了諸多風(fēng)險(xiǎn)。本文擬從法律治理的角度，來(lái)談?wù)勅谫Y平臺(tái)公司的法律風(fēng)險(xiǎn)及其控制。

一、地方政府融資平臺(tái)的公司性質(zhì)

所謂地方政府融資平臺(tái)，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。它包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

通常而言，平臺(tái)公司具有如下幾個(gè)特點(diǎn):首先，它是具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。易言之，它的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于其出資人地方政府的財(cái)產(chǎn)。其二，它的存在目的，在于承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資功能。也就是說(shuō)，平臺(tái)公司是為了解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的資金問(wèn)題而設(shè)立的。其三，政府對(duì)平臺(tái)公司的主要出資為財(cái)政撥款、土地使用權(quán)、股權(quán)等國(guó)有資產(chǎn)。

從政府的功能來(lái)看，政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于政府的基本公共支出，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政預(yù)算來(lái)安排資金。然而，從實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，卻是通過(guò)設(shè)立公司的形式來(lái)進(jìn)行運(yùn)作，如市政公司、城市發(fā)展投資公司、交通公司等。這就產(chǎn)生了這樣的疑問(wèn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身屬于公法領(lǐng)域(預(yù)算分配)的問(wèn)題，為何要通過(guò)公司這一私法主體來(lái)進(jìn)行?要回答這一問(wèn)題，有必要對(duì)地方政府融資平臺(tái)的起源與發(fā)展做一個(gè)歷史回顧。

地方政府融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)，與我國(guó)的城市化建設(shè)有著緊密的聯(lián)系。最早的政府融資平臺(tái)公司出現(xiàn)于上世紀(jì)末。當(dāng)時(shí)的城市化建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)，但是受到建設(shè)資金的限制。1986，經(jīng)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，上海市政府設(shè)立“久事公司”，采取“自借自還”的方式，利用外資進(jìn)行城市建設(shè)。應(yīng)當(dāng)注意的是，這種方式在當(dāng)時(shí)尚不普遍。融資平臺(tái)尚未發(fā)揮其招商引資、引入外部資金參與市政建設(shè)的功能。這與我國(guó)的政府投資體制及稅制有關(guān)。當(dāng)時(shí)的地方政府在財(cái)政上資金尚屬充足，對(duì)于融資的需求并不強(qiáng)烈。

隨著全國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模越來(lái)越大。加之1994年稅制改革后，財(cái)權(quán)上移，而事權(quán)層層下移，在財(cái)政收入沒(méi)有顯著增加的情況下，地方政府面臨著大規(guī)模建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)。由此，地方政府將解決資金困難的目光轉(zhuǎn)移到財(cái)政收入以外的社會(huì)資金，而其中銀行金融資本成為地方政府爭(zhēng)取的對(duì)象。

然而，地方政府直接向銀行融資卻存在著法律上的障礙。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第28條的規(guī)定，各級(jí)地方政府的預(yù)算，應(yīng)當(dāng)按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)《貸款通則》第17條規(guī)定，向銀行的借款人應(yīng)當(dāng)是經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)(或主管機(jī)關(guān))核準(zhǔn)登記的企(事)業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶或具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人。也就是說(shuō)，地方政府不得以其機(jī)關(guān)法人資格直接向銀行借款，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

為了規(guī)避法律上的禁止性規(guī)定，各地方政府乃采取設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有控制公司等民事法人形式，通過(guò)向企業(yè)注入國(guó)有資產(chǎn)(主要是財(cái)政撥款、土地使用權(quán)等)完善企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，以達(dá)到向銀行融資的要求。2008年美國(guó)次貸危機(jī)引起了全球性的金融危機(jī)，各國(guó)采取了貿(mào)易保護(hù)措施。我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著出口貿(mào)易上的障礙，為了應(yīng)對(duì)此次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，刺激經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大內(nèi)需，我國(guó)實(shí)施了較為寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“四萬(wàn)億計(jì)劃”，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行融資。在相關(guān)部委指導(dǎo)意見(jiàn)的鼓舞下，地方政府進(jìn)一步集中資源，全面展開(kāi)融資平臺(tái)的設(shè)立，繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)資公司、城投公司、開(kāi)發(fā)投資公司等融資平臺(tái)的功能，做大其資本金規(guī)模，將部分財(cái)政資金、劃撥土地、國(guó)有股權(quán)、公用地等都納人融資平臺(tái)的資本金之中。

二、地方政府融資平臺(tái)的法律風(fēng)險(xiǎn)

政府融資平臺(tái)作為地方政府突破財(cái)力限制、綜合運(yùn)用社會(huì)資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種體制創(chuàng)新，在配置資源、調(diào)控經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。特別是為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，在中央實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的背景下，投融資平臺(tái)的資金聚合效應(yīng)為落實(shí)中央項(xiàng)目配套資金、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)提供了強(qiáng)力支撐。但是，由于融資平臺(tái)公司所從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的特殊性，以及平臺(tái)公司本身在運(yùn)行時(shí)的不規(guī)范，大量的法律風(fēng)險(xiǎn)也涌現(xiàn)出來(lái)。

其一，平臺(tái)公司運(yùn)作不規(guī)范。地方政府融資平臺(tái)本身具有公司的形式，然而，在其實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，卻存在著非公司化的傾向。其中最為典型的是國(guó)有獨(dú)資公司。所謂國(guó)有獨(dú)資公司，是指國(guó)家單獨(dú)出資、由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司。按照我國(guó)公司法的規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)。因此，以國(guó)有獨(dú)資公司形式出現(xiàn)的融資平臺(tái)，其日常運(yùn)營(yíng)，往往以董事會(huì)為中心。按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的規(guī)定，縣級(jí)地方政府并沒(méi)有設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。換言之，在縣級(jí)地方政府，出資人的職責(zé)往往由財(cái)政部門來(lái)代替行使。在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，董事會(huì)成員往往由地方政府任命行政官員來(lái)?yè)?dān)任。在很多情況下，董事會(huì)成員往往兼有行政官員和董事的雙重身份。

行政官員兼任融資平臺(tái)的董事，往往帶來(lái)如下問(wèn)題。一是多數(shù)的行政官員本身并不具有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)與能力。我們知道，行政系統(tǒng)與企業(yè)采取的是兩套不同的評(píng)價(jià)系統(tǒng)。長(zhǎng)期浸淫在行政評(píng)價(jià)體系中的官員，本身對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式并不能夠很好的適應(yīng)，對(duì)于市場(chǎng)也缺乏應(yīng)有的敏感度。他能否勝任企業(yè)管理者的工作，還存在很大的疑問(wèn)。以筆者的觀察，多數(shù)到融資平臺(tái)任職的官員，其目的往往是為了獲得企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，為以后的仕途加分。當(dāng)然，擔(dān)任董事也意味著他可以得到較高的報(bào)酬和職務(wù)消費(fèi)。多數(shù)的官員，既要從事行政系統(tǒng)事務(wù)，又要管理企業(yè)。在多數(shù)的情況下，其對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)投入的時(shí)間并不充足。二是融資平臺(tái)存在著行政過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題。由于企業(yè)的董事，往往具有官員的身份，而官員往往需要接受來(lái)自行政系統(tǒng)的任務(wù)。例如，在一些縣級(jí)的融資平臺(tái)，往往在注冊(cè)成立后，即被財(cái)政部門以各種名義將注冊(cè)資本抽回，導(dǎo)致平臺(tái)公司存在出資不實(shí)的問(wèn)題。同時(shí)，由于企業(yè)主要設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，與政府部門息息相關(guān)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策往往被地方政府所左右，沒(méi)有了自身的獨(dú)立意志，使得融資平臺(tái)公司喪失了獨(dú)立法人地位。

其二，地方政府對(duì)融資公司的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)公司的主要來(lái)源為銀行貸款。在實(shí)際的操作過(guò)程中，融資平臺(tái)與銀行之間多采取“打捆貸款”模式。所謂打捆貸款，就是將分散的建設(shè)項(xiàng)目，由單一借款人統(tǒng)一整合，統(tǒng)一履行借款和還款的責(zé)任。實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分公益性或半公益性項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為還款來(lái)源，而部分項(xiàng)目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為還款來(lái)源，這樣通過(guò)“打捆貸款”將產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目用于彌補(bǔ)不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目，在打捆內(nèi)部統(tǒng)一進(jìn)行還款。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，本身并不具有現(xiàn)金收益的可能，因此，為了保證銀行能夠放款，不少的地方政府違反擔(dān)保法的禁止性規(guī)定，向銀行機(jī)構(gòu)出具保證函。有的地方政府還會(huì)將該種保證納入財(cái)政預(yù)算，由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)議決議通過(guò)。

然而，從法律的角度來(lái)看，政府財(cái)政兜底擔(dān)保的擔(dān)保法律風(fēng)險(xiǎn)是不容忽視的。我國(guó)《擔(dān)保法》第8條明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人。換言之，政府提供的擔(dān)保因違反了前述強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。那么在擔(dān)保無(wú)效的情況下，政府將承擔(dān)何種責(zé)任?依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用中華人民共和國(guó)擔(dān)保法若干問(wèn)題的解釋》第7條的規(guī)定:“主合同有效而擔(dān)保合同無(wú)效，債權(quán)人無(wú)過(guò)錯(cuò)的，擔(dān)保人與債務(wù)人對(duì)主合同債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任;債權(quán)人、擔(dān)保人有過(guò)錯(cuò)的，擔(dān)保人承擔(dān)民事責(zé)任的部分，不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一。”銀行在擔(dān)保無(wú)效的情況下要求政府承擔(dān)不應(yīng)超過(guò)借款人不能清償部分的二分之一的民事責(zé)任。

其三，融資平臺(tái)公司的償債風(fēng)險(xiǎn)。在融資的實(shí)際操作過(guò)程中，平臺(tái)公司通常以土地抵押以及應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款作為擔(dān)保。就土地抵押貸款而言，土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)的土地，作為抵押物存在法律瑕疵，如土地沒(méi)有平整完畢、未支付拆遷費(fèi)用等。一旦貸款出現(xiàn)問(wèn)題，銀行很難處置這些作為抵押物的土地。就應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款而言，若貸款用于承建公益項(xiàng)目，項(xiàng)目本身需要政府回購(gòu)，實(shí)際上也是對(duì)地方政府財(cái)力的評(píng)估，而非抵質(zhì)押物或擔(dān)保本身。

同時(shí)，隨著國(guó)家對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的加強(qiáng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱度正在降溫。全國(guó)的主要大中城市，都出現(xiàn)了大面積的房地產(chǎn)價(jià)格下調(diào)。市場(chǎng)對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了趨冷的預(yù)期。作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的上游鏈條，土地市場(chǎng)也面臨著降溫的趨勢(shì)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)于獲取政府出讓的土地日趨謹(jǐn)慎，之前出現(xiàn)的地王隔三差五刷新的輝煌局面一去不復(fù)返。不少的地方都出現(xiàn)了招標(biāo)地塊流拍的情況。按照市場(chǎng)的供求關(guān)系，可以預(yù)期，國(guó)有土地使用權(quán)本身的價(jià)值開(kāi)始出現(xiàn)走低的情況。而以土地抵押為基礎(chǔ)的平臺(tái)融資貸款，將面臨抵押物貶值的局面。在此情形下，融資平臺(tái)公司對(duì)于到期貸款容易出現(xiàn)償債難的問(wèn)題。銀行的債權(quán)也很難得到有效的保障。

三、地方政府融資平臺(tái)的法律治理

根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的核查，目前各級(jí)政府共設(shè)立有融資平臺(tái)公司6576個(gè)，共涉及10萬(wàn)億元債務(wù)，總體上還處于可控的狀態(tài)。在筆者看來(lái)，應(yīng)當(dāng)在總體可控的情況下，及時(shí)采取措施。結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào))、《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào))等文件。在法律方面，應(yīng)當(dāng)采取如下措施:

其一，對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行分類清理。對(duì)于屬于不具有穩(wěn)定性經(jīng)營(yíng)收入的公益性建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)撤銷平臺(tái)公司，其債務(wù)應(yīng)當(dāng)由財(cái)政資金予以償還;對(duì)于具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充實(shí)公司資本。

從融資平臺(tái)設(shè)立的目的來(lái)說(shuō)，主要是為了補(bǔ)充城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中財(cái)政資金不足的問(wèn)題。對(duì)于公益性且沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的建設(shè)項(xiàng)目而言，在財(cái)政能夠保障的情況下，應(yīng)當(dāng)盡量通過(guò)財(cái)政來(lái)加以償還。沒(méi)有必要通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)公司，向銀行融資。其中的緣由在于，這些項(xiàng)目本身不具有經(jīng)營(yíng)收入的預(yù)期，設(shè)立公司并向銀行借貸，會(huì)產(chǎn)生相關(guān)的運(yùn)營(yíng)成本和貸款利息。由財(cái)政予以直接保障，反而有利于節(jié)約公共資金，防止建設(shè)過(guò)程中的腐敗行為。同時(shí)，由于公益性建設(shè)項(xiàng)目，如城市公路等，其公司的治理結(jié)構(gòu)往往與政府部門的臨時(shí)性指揮中心相似。在縣級(jí)融資平臺(tái)，其法人代表往往由副縣長(zhǎng)擔(dān)任，而財(cái)政、國(guó)土、發(fā)改局等部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副職。此種融資平臺(tái)，雖具有公司的外殼，實(shí)際上仍只是政府的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。對(duì)于此種融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)采取撤銷的形式，恢復(fù)其行政機(jī)構(gòu)的本質(zhì)。

對(duì)于一些公益性、具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的項(xiàng)目，以及非公益性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照公司法的規(guī)定治理。其中，首先需要做的是充實(shí)公司資本。在一些縣級(jí)融資平臺(tái)，為了保證項(xiàng)目申報(bào)成功，有的政府從財(cái)政借入一筆項(xiàng)目資本金暫作項(xiàng)目資本金申請(qǐng)貸款，貸款成功后，又通過(guò)“轉(zhuǎn)圈”回到財(cái)政。2011年，國(guó)務(wù)院要求各級(jí)政府融資平臺(tái)清理整頓后，各級(jí)政府雖然進(jìn)行了及時(shí)的清理，同時(shí)也暴露出了不少問(wèn)題。例如，有些縣為了達(dá)到整改要求，把政府辦的賓館、酒店、招待所的資產(chǎn)和股權(quán)都挪進(jìn)來(lái)了，有的將行政事業(yè)單位的房產(chǎn)用地全部變更為商住用地，全部過(guò)戶到平臺(tái)公司。上述措施，名義上雖然實(shí)現(xiàn)了公司資本的充實(shí)，但實(shí)際上已經(jīng)有打法律擦邊球的嫌疑，有的甚至已經(jīng)違法。例如，行政事業(yè)單位資產(chǎn)，其性質(zhì)上為保障行政機(jī)關(guān)日常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，將之歸入公司資本范疇，即是將其性質(zhì)改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，在公司發(fā)生債務(wù)糾紛時(shí)，債權(quán)人要對(duì)這些資產(chǎn)執(zhí)行，存在著困難。在筆者看來(lái)，對(duì)平臺(tái)公司資本進(jìn)行充實(shí)，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)金充實(shí)為原則。對(duì)于實(shí)物出資的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其價(jià)值進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，存在法律上瑕疵的實(shí)物出資，應(yīng)當(dāng)審慎對(duì)待。

其二，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入公益性項(xiàng)目、非公益性建設(shè)項(xiàng)目所設(shè)立的融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范公司的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行公司股權(quán)多元化，積極引入民營(yíng)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。

應(yīng)當(dāng)著力克服平臺(tái)公司的行政化傾向。就目前而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化。由于我國(guó)公司法對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的董事任命并沒(méi)有特殊規(guī)定，因此，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)兼任董事、董事長(zhǎng)兼任總經(jīng)理的現(xiàn)象。這一行政化傾向，與我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革所確立的“政企分開(kāi)”的原則背道而馳。在筆者看來(lái)，要克服這些弊端，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)有獨(dú)資公司(也包括國(guó)有控股公司)董事的任職準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在此，我們可以參考上海的做法。根據(jù)《上海市國(guó)有公司董事職業(yè)資格暫行規(guī)定》，已經(jīng)或?qū)⒁獡?dān)任國(guó)有或國(guó)有控股公司董事的人員，必須參加統(tǒng)一的職業(yè)資格考試，參加考試者需要具有從事管理工作四年以上的經(jīng)歷。對(duì)于董事的選任，應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招聘為原則。同時(shí)，還需要建立起以經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)橹行牡亩驴己藰?biāo)準(zhǔn)。針對(duì)兼任董事的行政官員，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳的，不得升遷。

長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，平臺(tái)公司股權(quán)的多元化，是國(guó)有企業(yè)的必經(jīng)之路。對(duì)于非公益性項(xiàng)目融資平臺(tái)而言，其使命在于引導(dǎo)市場(chǎng)，在市場(chǎng)發(fā)展至一定程度時(shí)，應(yīng)當(dāng)適度引入非國(guó)有資本參與公司治理。在2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，地方政府融資平臺(tái)公司成為了刺激經(jīng)濟(jì)的主要工具，同時(shí)也在一定程度上導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)壟斷建設(shè)項(xiàng)目的局面。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，市場(chǎng)的繁榮應(yīng)當(dāng)是一種多元化的繁榮，在項(xiàng)目建設(shè)中國(guó)有企業(yè)唱獨(dú)角戲是一種反常的表現(xiàn)，也不利于公司的法治化和規(guī)則化。在筆者看來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)公司治理機(jī)構(gòu)的科學(xué)化和經(jīng)營(yíng)決策的合理化，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)匾朊駹I(yíng)資本，這也符合國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)和促進(jìn)民間投資的政策。

［1］山東省財(cái)政廳科研所課題組.加強(qiáng)政府地方投融資平臺(tái)建設(shè)的調(diào)研報(bào)告［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011，(5).

［2］周華.政府融資平臺(tái)清理的法律依據(jù)與完善的思考［J］.海南金融，2011，(4).

［3］周婷.海南省政府投融資平臺(tái)貸款運(yùn)行情況分析［J］.海南金融，2011，(1).

［4］馮興元.土地財(cái)政、地方政府融資平臺(tái)與規(guī)則［J］.中國(guó)市場(chǎng)，2011，(3).

［5］邢少文.縣級(jí)政府融資平臺(tái)亂象［J］.南風(fēng)窗，2011，(16).

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1004－3160(2012)01－0109－04

2011－11－20

王曄，男，湖南衡陽(yáng)人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向:經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

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