陳麗影，陶銀球

（湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205）

人大監(jiān)督價值與本體范疇的研究

陳麗影，陶銀球

（湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205）

為確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行。強化人大監(jiān)督是落實黨的十七大有關(guān)權(quán)力監(jiān)督的重大舉措。目前，人大監(jiān)督面臨主體矮化、職能弱化、法律責(zé)任虛化等系列問題。擬從價值范疇視角彰顯人大監(jiān)督的至上性及重要性，并在其指引下解構(gòu)人大監(jiān)督本體中主體、客體、對象等范疇，以回應(yīng)當(dāng)前實踐與研究中主體不明確、客體缺失、對象泛化等問題。

人大監(jiān)督權(quán)；價值；本體范疇

在中國，監(jiān)督問題特別是人大監(jiān)督，是一個熱點、敏感問題，也是一個亟需解決的難點問題。勿庸諱言，目前我國人大監(jiān)督依舊面臨主體矮化、職能弱化、法律后果虛化等問題，如何使柔性、彈性、靜態(tài)的人大監(jiān)督向剛性、確定、動態(tài)、常態(tài)的人大監(jiān)督轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行”的目標(biāo)，攸關(guān)我國反腐倡廉建設(shè)的順利實現(xiàn)，也攸關(guān)我國億萬人民對美好生活的政治期待與法律期待的基本保證，必須引起高度的政治關(guān)注與法律關(guān)注。

一、人大監(jiān)督價值論

人大監(jiān)督機制的運行，必須有其預(yù)期的價值目標(biāo)，以矯正因經(jīng)常變化著的外部條件所致的目標(biāo)運行的偏差，避免人權(quán)監(jiān)督運行中的無的放矢或流于形式，可以說，“人大監(jiān)督的價值目標(biāo)決定著整個監(jiān)督機制運行的方向和方式，是人大監(jiān)督的出發(fā)點和歸宿[1]?！薄皟r值”是當(dāng)代人文科學(xué)中普遍使用的一個具有重大理論意義的哲學(xué)概念，我們使用的哲學(xué)用語“價值”一詞，相當(dāng)于英文中的value，而該詞又源于梵文中的wer和wal及拉丁文中的vallo、valleo、valus，具有“掩蓋、保護、加固”之義進而演生出“起掩護和保護作用的，可珍貴的，可尊敬的，可重視的”涵義[2]。價值作為范疇最早存在于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，并很快被運用到哲學(xué)、倫理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科中，從哲學(xué)意義上講，價值具有以下二方面的內(nèi)涵：首先，價值是一個表征關(guān)系的范疇，即作為主體的人與外界事物的關(guān)系，反映人們實踐活動的動機和目標(biāo)；其次，價值是一個表征意義的范疇，用以表示事物所具有的對主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性的概念[3]。這就表明，主體是一切價值的原點和標(biāo)準(zhǔn)，價值反映主體的態(tài)度和評價。當(dāng)然，作為客體的事物的基本屬性亦構(gòu)成主體價值評價的必要參照，主體的主觀情感和意向不能不反映客體呈現(xiàn)給主體的客觀屬性。

人大監(jiān)督的價值是該權(quán)力所追求的社會目標(biāo)，它是關(guān)于人大監(jiān)督的理想狀態(tài)是什么的權(quán)威性藍圖。就其價值屬性而言，一方面其具有價值目標(biāo)的多元性，如保障國家法律的實施、國家工作人員職務(wù)行為的廉潔等。另一方面則是其目的價值的有序性，即當(dāng)其所追求的諸多價值發(fā)生沖突時，高位價的價值會被優(yōu)先考慮。當(dāng)前，我國的監(jiān)督有人大監(jiān)督、政府監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督、黨際監(jiān)督、社會監(jiān)督和新聞監(jiān)督等多種形式，但惟有人大監(jiān)督具有價值供給的優(yōu)越性與價值位階的至上性，這是因為：（1）人大監(jiān)督具有人民性。我國《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，……國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。這樣，國家就用根本大法的形式賦予了人大監(jiān)督權(quán)力的人民性，這一特性的具備，使得人大監(jiān)督在諸多監(jiān)督形式中成為最根本、最全面同時也最權(quán)威的監(jiān)督形式；（2）人大監(jiān)督合乎道德性。恩格斯曾言道：“人來源動物界這一事實已經(jīng)決定人永遠不能擺脫獸性，所以問題永遠只能在于擺脫的多些或少些，在于獸性或人性的程度上的差異[4]?！边@就以極大的勇氣道出了個人乃至“圣人”思想品德修養(yǎng)的不完善性和認(rèn)識觀察事物的局限性，因而也就不能保證掌握權(quán)力的人不發(fā)生失誤或權(quán)力的濫用，從而使得對權(quán)力的監(jiān)督合乎道德的評優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。從孟德斯鳩的“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，到阿克頓的“權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”，從羅素的“在人類無限的欲望中，居首位的是權(quán)力欲和榮譽，權(quán)力欲引起統(tǒng)治者的征服欲”，到杰斐遜的“信賴，在任何場所都是專制之父，……在權(quán)力問題上不是傾聽對人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止個人行為的不端”這些經(jīng)典的表述都很好的詮釋了權(quán)力不僅需要監(jiān)督，而且這種監(jiān)督也是合乎道德的。不僅如此，人大監(jiān)督總以異體監(jiān)督的形式并以人民的名義存在和出現(xiàn)，因而其道德的或然性更加徹底。（3）人大監(jiān)督體現(xiàn)了法治的精神。法治是人們有關(guān)理想社會的理性選擇，早在古希臘時期，亞里士多德就在其《政治學(xué)》一書中闡釋了他對法治的理解：“已成立的法律普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是良好的法律[5]。”在當(dāng)代，美國法學(xué)家潘恩道出了法治的真諦：在專制政府中國王就是法律，同樣地，在自由國家法律便應(yīng)該成為國王?？梢哉J(rèn)為，法治的主要價值就是法律至上，這就要求一切國家事務(wù)必須按法律運行，對權(quán)力的運行如此，對權(quán)力的監(jiān)督也是如此，就人大監(jiān)督而言，其通過權(quán)力賦予（如行使任命權(quán)）、權(quán)力行使（如行使審核權(quán)）、權(quán)力剝奪（如行使罷免權(quán)）三個環(huán)節(jié)有效地防止權(quán)力異化，從而使得法治的目標(biāo)逐步得以實現(xiàn)。

二、人大監(jiān)督主體論

依法理，主體是法律關(guān)系的參加者，是在法律關(guān)系中享有權(quán)利或負有義務(wù)的人。此處的人不僅指自然人還包括依據(jù)公法而組織起來，以履行國家管理職能為宗旨，享有職權(quán)并承擔(dān)職責(zé)的公法人。在人大監(jiān)督法律關(guān)系中，各級人大及其常務(wù)委員會顯然是人大監(jiān)督的主體，這是因為：首先，人大及其常委會作為公法人，能夠以自己的名義履行國家管理職能，獨立享有職權(quán)并承擔(dān)職責(zé)；其次，人大及其常委會作為監(jiān)督主體有明確的法律依據(jù)，如《憲法》第六十二條、第六十三條、第九十九條的規(guī)定均反映了“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人大監(jiān)督權(quán)的法定承擔(dān)者[6]。”此外，《憲法》第六十七條、第一百零四條、《監(jiān)督法》第二條對縣級以上各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的主體地位也作了明確規(guī)定。至此，人大及其常務(wù)委員會作為監(jiān)督權(quán)主體應(yīng)無異議。然而，在實踐中，乃至在學(xué)術(shù)界，有關(guān)人大代表及人大專門委員會是否為監(jiān)督權(quán)主體仍有一定的爭議，持肯定觀點的一方認(rèn)為，人大代表依法享有審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和視察權(quán)等項權(quán)力，人大專門委員會也可以依法研究、審議和擬訂有關(guān)議案，甚至可以開展執(zhí)法檢查活動，聽取有關(guān)部門的工作匯報，因此認(rèn)為其是人大監(jiān)督權(quán)主體。但筆者認(rèn)為，人大代表、人大專門委員會不是人大監(jiān)督權(quán)主體，這是因為：（1）在法律地位上來看，人大代表、人大專門委員會均不具有獨立的法律地位，不以自己的名義行使職權(quán)、承擔(dān)職責(zé)，如人大代表行使審議權(quán)、罷免權(quán)，均是作為國家機關(guān)（人大及其常委會）的組成人員，在人大（人大常委會）會議上，按照一定的程序，集體行使監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)應(yīng)視為人大及其常委會的權(quán)力而非為某個代表個人的權(quán)力；（2）監(jiān)督權(quán)作為一種公權(quán)力，依法理，法無明文授權(quán)即沒有這種權(quán)力。人大代表若要行使監(jiān)督權(quán)，必須有其法律的依據(jù)，人大及其常務(wù)委員會的監(jiān)督權(quán)力可以從《憲法》、《監(jiān)督法》、《全國人民代表大會組織法》、《各級人大和地立各級人民政府組織法》中找到法律的依據(jù)，但這些法律中并沒有明確賦予人大代表以監(jiān)督權(quán)。盡管《代表法》規(guī)定了人大代表享有審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和視察權(quán)等項權(quán)力，前三項權(quán)力的行使均在人大會議上，嚴(yán)格按照一定的程序進行的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為人大及其常委會在集體行使監(jiān)督權(quán)。對于人大代表行使視察、調(diào)查權(quán)的情形，有兩種情形，一種是由人大及其常委會作出決定，由人大代表組成調(diào)查團或特定問題調(diào)查委員會，進行執(zhí)法檢查、評議、特定問題調(diào)查等活動，這時人大及其常委會與人大代表的關(guān)系相當(dāng)于委托代理的關(guān)系，人大代表的監(jiān)督活動屬于人大監(jiān)督的性質(zhì)。另一種則是人大代表以代表的名義進行的視察活動，依《代表法》規(guī)定：代表視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題，因而很難將人大代表的這種視察行為這視為監(jiān)督權(quán)的行使。（3）當(dāng)然，人大代表、人大專門委員會不是監(jiān)督權(quán)主體，但并不妨礙其成為監(jiān)督主體。依法理，主體是某種法律關(guān)系的參加者，并在該法律關(guān)系中享有權(quán)利（權(quán)力）或負有義務(wù)（承擔(dān)職責(zé)）的人。不容否認(rèn)，人大代表及人大專門委員會是諸多人大監(jiān)督法律法律關(guān)系的參加者，作為人大監(jiān)督活動的參與者與具體實施者，人大代表、人大專門委員會擁有其作為人大代表、人大專門委員會的特定職權(quán)，也負有特定的職責(zé)，完全具有作為人大監(jiān)督法律關(guān)系主體的法定條件。因此不難發(fā)現(xiàn)，人大及常委會在人大監(jiān)督法律關(guān)系中，既是人大監(jiān)督權(quán)主體也是人大監(jiān)督主體，作為人大組成人員的人大代表及人大設(shè)立的專門委員會則僅是人大監(jiān)督的主體。

三、人大監(jiān)督客體論

在人大監(jiān)督領(lǐng)域，有關(guān)客體的研究甚少，大多集中于主體、對象、原則、內(nèi)容以及對策的研究，有些研究也提到人大監(jiān)督的客體，卻將人大監(jiān)督的客體等同于人大監(jiān)督對象，造成了客體與對象的混同。正是由于對人大監(jiān)督客體研究的缺失與迷失，使得人大監(jiān)督本體的研究陷入層層迷霧，諸多的爭鳴與設(shè)想也只不過使該領(lǐng)域的研究呈現(xiàn)出虛假的繁榮。那么，究竟何謂人大監(jiān)督的客體呢？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾方面予以考察：首先，從《憲法》關(guān)于人大監(jiān)督的立法目的來看，人大監(jiān)督的目的在于保證國家法律的實施，保障公共權(quán)力的依法行使，從而使人民的利益得到有效地保障。其次，就人大監(jiān)督的實質(zhì)而言，是用一種公共權(quán)力去制約、監(jiān)督另一種公共權(quán)力。第三，從法理上看，法律關(guān)系的客體是法律關(guān)系主體的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)（職責(zé)）所指向的共同對象。作為客體，它必須滿足三項條件，即必須是一種資源，能夠滿足人們的某種需要、必須具有一定得稀缺性，不能被需要它的一切人毫無代價地占有利用、必須具有可控性。通過以上分析，公共權(quán)力完全具備作為客體的要件——作為公共資源公共權(quán)力，能夠滿足人民行政治理的需要，并具有一定的稀缺性與可控性。

人大監(jiān)督客體的確立，在人大監(jiān)督領(lǐng)域有著重要的意義。第一，人大監(jiān)督客體的確立是人大監(jiān)督理論設(shè)計、建構(gòu)的起點，不僅有助于完善人大監(jiān)督理論研究體系的系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，同時也為梳理概念上的雜亂和評判觀點上的分歧提出了一個基礎(chǔ)性的范疇和概念性的工具，如正是有了人大監(jiān)督客體的研究，從而避免了人大監(jiān)督研究中客體與對象的混同，使得人大監(jiān)督本體研究趨于全面。第二，找到了人大監(jiān)督的客體（公共權(quán)力），就不難去發(fā)現(xiàn)人大監(jiān)督的對象，并避免人大監(jiān)督權(quán)對象過窄與泛化兩種傾向。如不少學(xué)者依據(jù)《監(jiān)督法》第五條的規(guī)定，將監(jiān)督對象限定于由人大及其常委會產(chǎn)生并對其負責(zé)的國家機關(guān)和國家機關(guān)的組成人員，從而把政黨、人民團體排除在監(jiān)督對象之外，人為地縮小了人大監(jiān)督對象的范圍。又有學(xué)者將一切擁有權(quán)力的人皆納入監(jiān)督的對象，使得監(jiān)督主體泛化。我們認(rèn)為權(quán)力并不等同于公共權(quán)力，公共權(quán)力具有人民主權(quán)性，而權(quán)力并不全然如此，如在公司治理過程中產(chǎn)生的私主體內(nèi)部的權(quán)力便不是公共權(quán)力，對于行使此類權(quán)力的主體不應(yīng)視為人大監(jiān)督的對象。

四、人大監(jiān)督對象論

如前文所述，人大監(jiān)督客體的明確大大方便了監(jiān)督對象的準(zhǔn)確厘定，但是有關(guān)人大監(jiān)督對象的問題并沒有因此而一一化解，而這些問題又直接困繞著我國人大監(jiān)督權(quán)力的運行。這些問題主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是人大對一府二院的監(jiān)督問題。我國《監(jiān)督法》第五條規(guī)定：各級人民代表大會常委會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督。這一立法規(guī)定的出臺，不僅排除了人大常委會對政黨、人民團體的監(jiān)督，同時排除了本級人大常委會對下級“一府二院“的監(jiān)督。這樣當(dāng)本行政區(qū)域內(nèi)的某一下級人民政府、人民法院、人民檢察院發(fā)生工作錯誤或有重大違紀(jì)現(xiàn)象，而其同級人大及其常委會礙于情面或出于地方保護主義而怠于監(jiān)督時，就會形成人大監(jiān)督的盲區(qū)。同時，我國地方各級人民政府、人民檢察院實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的機制，上級法院對下級法院亦可行使監(jiān)督的職權(quán)，如果排除了上級人大及其常委會對下級“一府兩院”的監(jiān)督，而下級“一府兩院”又以垂直領(lǐng)導(dǎo)為籍口，以相關(guān)工作的專門性、特殊性為由不配合監(jiān)督，使得其同級人大及其常委會的監(jiān)督難以落到實處。因此，應(yīng)當(dāng)將本級人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督下級“一府兩院”作為完善我國人大監(jiān)督對象問題的內(nèi)容。

二是人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。人大與黨的關(guān)系是國家與政黨關(guān)系的核心內(nèi)容，也是當(dāng)代中國的核心政治關(guān)系。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，依照憲法行使對國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，依法享有對包括黨在內(nèi)的一切國家機關(guān)和武裝力量、社會團體的監(jiān)督權(quán)力。要實現(xiàn)黨對人大的有力領(lǐng)導(dǎo)，人大對黨的有效監(jiān)督，必須要對我國獨特的政治體制有清晰地認(rèn)識，這種政治體制的獨特之處在于：“中國社會的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種特殊形態(tài)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，它既不同于西方循環(huán)的分權(quán)制衡機制，也有異于一般的直線型權(quán)力結(jié)構(gòu)。最高國家權(quán)力可以追溯到全國人民代表大會，但與一般的直線型權(quán)力結(jié)構(gòu)不同的是，全國人民代表大會的最高地位是僅就國家機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部而言的，它表現(xiàn)的憲政結(jié)構(gòu)，若著眼于實際的政治過程，國家的最大權(quán)力擁有者是作為唯一執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨中央委員會，它表現(xiàn)的是政黨結(jié)構(gòu)，黨政結(jié)構(gòu)和憲政結(jié)構(gòu)相結(jié)合，并以黨政結(jié)構(gòu)為核心，構(gòu)成了中國政治體系的主體部分[7]。”在準(zhǔn)確地把握我國政治體制特殊性的基礎(chǔ)上，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系便可和諧調(diào)處了。一方面，人大監(jiān)督權(quán)的行駛必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是人大行使監(jiān)督權(quán)的一個至關(guān)重要的原則。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議推薦重要干部等形式發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。這種領(lǐng)導(dǎo)以自覺服從為基礎(chǔ)，不具有國家強制性，但因黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性、先進性，一般會得到很好的遵循；另一方面，黨要更好地領(lǐng)導(dǎo)國家，應(yīng)當(dāng)尊重體現(xiàn)人民意志的法律，并把自己主動置于國家法律監(jiān)督之下，人大對黨的監(jiān)督，是國家權(quán)力機關(guān)實施的法律監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容是黨是否在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，而非監(jiān)督黨的路線、方針和政策。這樣，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大的監(jiān)督作用得以充分發(fā)揮，而人大監(jiān)督得以加強和完善，實現(xiàn)人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)的相容、共生。

三是人大對國家工作人員監(jiān)督的問題，我國《監(jiān)督法》第五條有關(guān)監(jiān)督對象的規(guī)定并沒有將國家工作人員納入監(jiān)督的對象。對于國家工作人員是否應(yīng)當(dāng)納入人大監(jiān)督的對象，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)視具體情形進行分析，如果國家工作人員是作為公共權(quán)力的載體而行使職權(quán)，這時應(yīng)當(dāng)將其納入人大監(jiān)督的對象，正如著名反腐專家王明高在《科學(xué)制度反腐論》一書中指出的：“一個沒有任何公權(quán)的工人或者農(nóng)民站在美國白宮的草坪上，面對世人呼喊：‘向我行賄’！相信沒有任何人向他行賄……”[8]正是由于國家工作人員擁有公共權(quán)力，其履行職務(wù)時成為人大監(jiān)督權(quán)的對象也就順理成章了。相反，如果雖為國家工作人員，但其行為不是職務(wù)行為，則不必納入人大監(jiān)督的視野，其個人行為可能構(gòu)成對法律甚至憲法的違反，但相關(guān)責(zé)任的追究不應(yīng)看做是人大履行監(jiān)督權(quán)力。

[1]程竹汝.授權(quán)與監(jiān)督：論完善人民代表大會制度的幾個問題[J].學(xué)術(shù)月刊，2005,（6）：35.

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Investigation of Value and Ontological Category of the People’s Congress’s Supervision

CHEN Li-ying，TAO Yin-qiu
(Hunan University of Commerce,Changsha,Hunan,410205)

To make sure the power is exercised properly,it must be exercised in the sunshine.Reinforcing the supervision of the National People’s Congress (NPC)is an essential measure to implemente the supervision of power advocated by 17th National Congress of the CPC.At present,NPC is confronted with a series of problems,such as dwarfing of main sector,recession of function, weakness of legal duties,etc.This paper,shaking off from research stereotype,attempts to highlight the superiority and importance of NPC’s supervision in views of value category,to deconstruct the main sector,object and target of the ontology of NPC’s supervision, so as to respond to solve the problems of unclearness of the main sector,deficiency of the object,and generalization of the target in practices and researches.

NPC’s supervision power;value;ontological category

D921.1

A

2095-1140（2012）03-0100-04

2012-02-13

湖南省哲學(xué)社會社會科學(xué)基金基地委托項目（2010JD34）、（11JD36）

陳麗影（1957- ），女，黑龍江佳木斯人，湖南商學(xué)院紀(jì)委書記；陶銀球（1974- ），男，湖南華容人，湖南商學(xué)院教師，博士，主要從事政府經(jīng)濟管理與法治研究。

左小絢）