宋輝宇 丁志巖

（河北政法職業(yè)學(xué)院，河北石家莊050091）

農(nóng)民工是專指在我國(guó)具有特定農(nóng)業(yè)戶口，從農(nóng)村進(jìn)入城市，依靠替雇主打工作為謀生手段的農(nóng)民工人，是我國(guó)在特殊歷史時(shí)期出現(xiàn)的一個(gè)特殊的社會(huì)群體。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)，2009年全國(guó)農(nóng)民工總量為22978萬(wàn)人，在就業(yè)體系中農(nóng)民工的就業(yè)領(lǐng)域已占第二產(chǎn)業(yè)的57．6%，商業(yè)和餐飲業(yè)的52．6%，加工制造業(yè)的68．2%，建筑業(yè)的79．8%，可見(jiàn)農(nóng)民工在社會(huì)建設(shè)體系中已占據(jù)不可或缺的位置，是城市社會(huì)群體中的重要組成部分。農(nóng)民工生活工作在城市，改革開(kāi)放30年中他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展所作出的貢獻(xiàn)是空前的，對(duì)GDP貢獻(xiàn)率達(dá)21%。

保障農(nóng)民工的合法權(quán)益是關(guān)系到我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程和人權(quán)保障的重要內(nèi)容。加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)，不僅關(guān)系到農(nóng)民工自身的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)，更關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題。因此，如何在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中解決好農(nóng)民工問(wèn)題與更大范圍上的“三農(nóng)”問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)時(shí)代課題，具有深遠(yuǎn)社會(huì)意義。

一、農(nóng)民工陷入維權(quán)困境的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民工自身素質(zhì)低，法律意識(shí)淡薄

農(nóng)民工陷入維權(quán)困境與其自身的教育程度和維權(quán)意識(shí)密切相關(guān)。我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民工自身的學(xué)歷層次低，技術(shù)能力欠缺，導(dǎo)致進(jìn)入城市工作受到限制，主要在勞動(dòng)密集型企業(yè)從事一些體力勞動(dòng)，如制造業(yè)、建筑業(yè)等方面的工作。由于就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力和崗位的不穩(wěn)定，農(nóng)民工為了找到工作，常常與用人單位簽訂不平等的合約，甚至不簽訂合同或者只有口頭協(xié)議，這樣農(nóng)民工在雇傭關(guān)系上明顯處于被動(dòng)地位。我們?cè)谡{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工對(duì)勞動(dòng)合同的作用認(rèn)識(shí)不夠，有些人甚至認(rèn)為簽訂勞動(dòng)合同只是形式，簽與不簽一樣，正是農(nóng)民工找工作的這種急切心理和淡薄的維權(quán)意識(shí)讓他們很容易陷入那些善于坑騙的用工方所設(shè)置的陷阱。根據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站所作的統(tǒng)計(jì)，在其援助的1049案件中，與用人單位簽訂勞動(dòng)合同的只有45件，占總數(shù)的4．3%，可見(jiàn)大量農(nóng)民工合法權(quán)益并不完全包含在勞動(dòng)合同之中。

（二）包工頭的存在，嚴(yán)重影響農(nóng)民工維權(quán)

包工頭，是特殊歷史條件下的特殊“產(chǎn)物”。當(dāng)城市發(fā)展需要大量外來(lái)務(wù)工人員，而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力迫切需要進(jìn)城找工作之時(shí)，包工頭作為一種滿足供求雙方需求的職業(yè)介紹人應(yīng)運(yùn)而生[1]。包工頭是欠薪鏈條上的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其存在增加了農(nóng)民工討薪過(guò)程的復(fù)雜程度，一旦該環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，農(nóng)民工和用人單位的勞動(dòng)關(guān)系很可能被割斷，直接造成農(nóng)民工合法權(quán)益的損失。包工頭是聯(lián)系農(nóng)民工與用人單位關(guān)系的中介和紐帶，但他也時(shí)常成為影響農(nóng)民工維權(quán)的最大阻礙。

1．很多農(nóng)民工跟隨包工頭在不同的單位工作，這種勞動(dòng)關(guān)系很難加以確認(rèn)。如果農(nóng)民工向法院或勞動(dòng)部門請(qǐng)求維權(quán)時(shí)，由于農(nóng)民工與用人單位沒(méi)有簽訂合同，與包工頭又不屬于法律規(guī)定的勞動(dòng)關(guān)系，相關(guān)部門是無(wú)法受理的。包工頭與農(nóng)民工之間的欠條只能證明這二者的關(guān)系，卻與用人單位無(wú)直接的關(guān)系，因此，只可能由包工頭向農(nóng)民工支付工資，這對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保障是很不利的。

2．如果包工頭攜款潛逃或者遲遲不向農(nóng)民工支付工資，農(nóng)民工就只好去找用人單位，而這時(shí)用人單位常常以不承認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系或工資已經(jīng)發(fā)放為由拒絕向農(nóng)民工支付。農(nóng)民工是社會(huì)的弱勢(shì)群體，當(dāng)他們?cè)庥鲞@樣的情況而又孤苦無(wú)助時(shí)，很容易以極端的方式解決，引發(fā)沖突。

3．包工頭是以營(yíng)利為目的的，如果他不能如期、足額取得約定的款項(xiàng)，農(nóng)民工就會(huì)成為他們利用的對(duì)象。這樣不僅會(huì)損害農(nóng)民工自身的合法權(quán)益，也會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不良的影響。

（三）工傷保險(xiǎn)覆蓋率低，農(nóng)民工權(quán)益難保障

農(nóng)民工的工作危險(xiǎn)性極高，特別是在建筑領(lǐng)域存在很多安全隱患，農(nóng)民工在承擔(dān)繁重的工作任務(wù)的同時(shí)，身體也面臨著巨大的潛在威脅。為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)，2011年1月1日起施行的新《工傷保險(xiǎn)條例》，對(duì)在用工時(shí)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題做了進(jìn)一步規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，用人單位必須給勞動(dòng)者參加工傷保險(xiǎn)并繳納保險(xiǎn)費(fèi)，如不繳納，則后果由用人單位承擔(dān)。事實(shí)上，很多農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后，用人單位拒不申請(qǐng)工傷認(rèn)定，借以逃避責(zé)任；而農(nóng)民工自行申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，用人單位不僅不積極協(xié)助和配合，反而以未簽訂合同為借口拒絕賠償；法律規(guī)定必須執(zhí)行的，用人單位也不認(rèn)真履行義務(wù)。實(shí)踐證明，農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后權(quán)利難以保障。

二、農(nóng)民工維權(quán)陷于困境的成因

（一）傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化思維是農(nóng)民工維權(quán)困難的社會(huì)因素

城鄉(xiāng)二元化思維是長(zhǎng)期的歷史原因形成的，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的社會(huì)問(wèn)題，如貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)發(fā)展不平衡、城市文化素質(zhì)差距的擴(kuò)大等，已經(jīng)成為影響和制約中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代化發(fā)展的障礙。受這種思想的影響，農(nóng)民工一進(jìn)城就在身份上和別人產(chǎn)生懸殊，再加上個(gè)別農(nóng)民工自身的素質(zhì)較低，更容易讓他人產(chǎn)生偏見(jiàn)和歧視。這種狀況嚴(yán)重影響了農(nóng)民工的自尊，讓他們不能公平地享有用工待遇，也造成城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間及國(guó)家與農(nóng)民之間的矛盾，構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性障礙。

（二）不健全的法律制度是農(nóng)民工維權(quán)困難的根本原因

現(xiàn)行的《勞動(dòng)法》對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)定存在局限，亟待完善。《勞動(dòng)法》是調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系以及與勞動(dòng)關(guān)系密切聯(lián)系的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，這就是說(shuō)農(nóng)民工必須與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，有了這樣的書(shū)面協(xié)議，他的權(quán)益才受到法律的保護(hù)，否則就不屬于《勞動(dòng)法》的保護(hù)范疇[2]。這就存在一個(gè)漏洞，農(nóng)民工在沒(méi)有與用人單位簽訂合同的情況下，盡管從事的是無(wú)差別的生產(chǎn)勞動(dòng)，可一旦發(fā)生工傷或工資拖欠向勞動(dòng)部門或法院申請(qǐng)權(quán)益保護(hù)時(shí)，他們會(huì)“以不屬于《勞動(dòng)法》要求的勞動(dòng)關(guān)系保護(hù)范圍”為由拒絕受理。正因?yàn)榉捎羞@樣的局限性存在，讓農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體始終處于法律保護(hù)的邊緣，而用人單位也常常鉆法律的漏洞，導(dǎo)致這一矛盾加劇。《勞動(dòng)法》自從頒布以來(lái)，業(yè)界紛紛譴責(zé)其為“執(zhí)行最糟糕的法律”，因?yàn)檫@部法律不僅沒(méi)有有效地保護(hù)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，反而加重了他們的維權(quán)難度和成本，甚至將他們排除在保護(hù)范圍之外?？梢?jiàn)，我國(guó)法律法規(guī)的不健全是使農(nóng)民工陷入維權(quán)困境的重要因素之一。

（三）維權(quán)成本過(guò)高是農(nóng)民工維權(quán)困難的現(xiàn)實(shí)原因

為了討回微薄的薪水，農(nóng)民工到底需要付出怎樣的時(shí)間和金錢？2006年5月23日北京青少年法律援助與研究中心撰寫(xiě)題為《中國(guó)農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報(bào)告》。報(bào)告指出，農(nóng)民工要討回自己的工資，要花費(fèi)三倍于工資的社會(huì)成本?？梢?jiàn)，農(nóng)民工為了討回本該屬于自己的血汗錢，不但要付出大量的時(shí)間、精力和金錢，甚至可能是生命，這不能不說(shuō)是一種悲哀。即使是通過(guò)法律途徑追回自己的工資，整個(gè)社會(huì)也要為此付出至少三倍于工資額的代價(jià)，這是一種社會(huì)資源的極大浪費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)中大量的時(shí)間、精力、金錢的浪費(fèi)讓農(nóng)民工的討薪之路愈發(fā)困難，因此，有些農(nóng)民工只能選擇其他消極或極端的方式維權(quán)，而無(wú)法以法律的途徑解決。

（四）用人單位的違法行為是農(nóng)民工維權(quán)困境產(chǎn)生的直接原因

用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同是造成農(nóng)民工維權(quán)困境的直接原因。用人單位常常以各種理由推脫法律責(zé)任，以“兼職”、“臨時(shí)工”等借口不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同。這種做法給農(nóng)民工的權(quán)益造成了極大的損害，也加大了法律的執(zhí)行難度。其主要原因?yàn)椋阂皇钦J(rèn)為勞動(dòng)合同束縛了企業(yè)行為，特別是束縛了企業(yè)任意解雇職工的行為；二是為了減少勞動(dòng)成本，因?yàn)楹炗喠藙趧?dòng)合同在解雇工人時(shí)需要支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金；三是許多小企業(yè)和季節(jié)性用工企業(yè)認(rèn)為這是增加麻煩；四是企業(yè)為了不為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，盡量壓低工資；五是為了在發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)規(guī)避承擔(dān)法律責(zé)任。鑒于以上種種原因，用人單位會(huì)違反《勞動(dòng)法》故意不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同。

另外，欠薪主體不明也加重了農(nóng)民工的維權(quán)難度。一方面，對(duì)一個(gè)工程而言，欠薪主體不明確。一個(gè)工程往往由很多人承包甚至是轉(zhuǎn)包，農(nóng)民工作為最底層的勞動(dòng)者，不知該向誰(shuí)去討要工資；另一方面，因?yàn)榘ゎ^會(huì)同時(shí)承包多個(gè)工地，農(nóng)民工也就要跟隨他們經(jīng)常轉(zhuǎn)換工地，最終哪個(gè)工地欠了多少錢，他們自己都弄不明白了。當(dāng)然，這種現(xiàn)象有可能是包工頭為騙取農(nóng)民工的工資的故意行為，但都給農(nóng)民工維權(quán)制造了重重障礙。

（五）農(nóng)民工的法律維權(quán)意識(shí)淡薄是其維權(quán)之路困難重重的主觀原因

農(nóng)民工的文化水平相對(duì)較低，缺乏法律意識(shí)，當(dāng)遭遇困難或糾紛時(shí)，他們會(huì)選擇“私了”，卻不會(huì)拿起法律的武器維護(hù)權(quán)益。特別是現(xiàn)實(shí)生活中的“權(quán)大于法”的思想根深蒂固，他們認(rèn)為法律沒(méi)有什么作用或者法律不是給他們這些人服務(wù)的，形成了“法律無(wú)能”的意識(shí)。再者，現(xiàn)在的法律維權(quán)耗費(fèi)時(shí)間、金錢，一等就是幾個(gè)月，農(nóng)民工不愿意耗費(fèi)這么多金錢和時(shí)間去打官司。另外，農(nóng)民工的思想意識(shí)存在法律盲點(diǎn)，一旦發(fā)生工傷，如果沒(méi)有參加保險(xiǎn)，那責(zé)任就轉(zhuǎn)移給單位了，實(shí)際上就變成了單位和受害職工之間的事情了。農(nóng)民工不明白這一法律關(guān)系，有的就自認(rèn)倒霉回家了。

三、農(nóng)民工權(quán)益法律保障體系的構(gòu)建

目前，農(nóng)民工的維權(quán)困境已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，對(duì)我國(guó)的人權(quán)建設(shè)和法制建設(shè)都產(chǎn)生了不利的影響。農(nóng)民工維護(hù)權(quán)益的方式有很多種，其中最根本的也是最有效的就是法律保障。因此，國(guó)家應(yīng)建立農(nóng)民工權(quán)益法律保障體系，完善相關(guān)的法律制度，讓農(nóng)民工有法可依，知法懂法，這樣才能實(shí)現(xiàn)我們建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾方面著手：

（一）加快我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革

加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，消除戶籍差異，讓所有人都享有平等的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然要求。在權(quán)利的享受問(wèn)題上，農(nóng)民自進(jìn)城落戶之日起，必須保證其在就業(yè)、子女就學(xué)、服役、退伍安置、社會(huì)保障等方面，享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，并在一定時(shí)間內(nèi)，可有條件地執(zhí)行農(nóng)村計(jì)劃生育政策。只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，改革戶籍制度，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（二）構(gòu)建立體化多層次的法律保護(hù)體系

目前，我國(guó)仍然沒(méi)有一部專門的保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)，《勞動(dòng)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》都沒(méi)有明確的保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的條款，可以說(shuō)，農(nóng)民工的權(quán)利仍然沒(méi)有得到可靠的保障[3]。因此，第一，我們要制定專門的《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，并制定與之相配套的法律法規(guī)，使其操作性和執(zhí)行性更強(qiáng)；第二，對(duì)《勞動(dòng)法》的有關(guān)條款進(jìn)行修改，加大對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)力度，并將法律條款細(xì)化，如可以細(xì)化為工資法、勞動(dòng)合同法、工傷保險(xiǎn)法等，這樣就使農(nóng)民工維權(quán)有法可依；第三，要在司法上加大對(duì)農(nóng)民工權(quán)利的保護(hù)力度，建立保護(hù)制度，一要改變?cè)V訟順序，現(xiàn)有的仲裁制度已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，我們應(yīng)建立“或裁或?qū)彙钡撵`活的仲裁制度，這樣不僅可以節(jié)約時(shí)間和訴訟費(fèi)用，也可以提高仲裁部門的工作效率；二要對(duì)于舉證責(zé)任倒置的案件，調(diào)整其適用范圍，對(duì)于處于不同地位的責(zé)任人要采取不同的舉證責(zé)任制度，對(duì)于農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體就要減輕其舉證責(zé)任；三要對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施法律援助，加大對(duì)他們的人力和物力支持，讓農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害時(shí)，可以得到免費(fèi)的咨詢和援助。

（三）提高農(nóng)民工自身素質(zhì)，提高就業(yè)能力和維權(quán)意識(shí)

一方面，農(nóng)民工要學(xué)習(xí)各種專業(yè)技能，提高自身綜合素質(zhì)，這樣才能滿足日益發(fā)展的社會(huì)需求；另一方面，要加大對(duì)農(nóng)民工的宣傳教育，提高他們的維權(quán)意識(shí)，鼓勵(lì)他們遇到困難時(shí)善于拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。同時(shí)，社會(huì)援助機(jī)構(gòu)要向他們講解基礎(chǔ)的法律知識(shí)，讓他們遇到問(wèn)題時(shí)知道該怎么樣用法律保護(hù)自己。

（四）建立統(tǒng)一完善的維權(quán)組織

充分發(fā)揮工會(huì)組織在農(nóng)民工維權(quán)機(jī)制中的作用，針對(duì)農(nóng)民工職業(yè)不穩(wěn)定、流動(dòng)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，要積極組建專門的農(nóng)民工協(xié)會(huì)，這些協(xié)會(huì)可以為農(nóng)民工提供常用的援助服務(wù)，比如職業(yè)介紹、崗位培訓(xùn)等。

（五）為農(nóng)民工選擇最佳的維權(quán)途徑

從維權(quán)的成本、難度、時(shí)間等方面考慮，調(diào)解一般是農(nóng)民工維權(quán)的最佳方式，最快且可以最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工自身的權(quán)益。如果調(diào)解一旦失敗，農(nóng)民工可以再選擇其他方式，如仲裁或司法途徑，這樣可以為農(nóng)民工的維權(quán)之路節(jié)省大量的時(shí)間，提高效率。

此外，在各種維權(quán)方式中，勞動(dòng)監(jiān)察是最可以保障農(nóng)民工權(quán)益的。從當(dāng)事人的維權(quán)成本角度來(lái)看，勞動(dòng)監(jiān)察成本比較低，體現(xiàn)在一是本身不收費(fèi)用，二是有其固有的行政權(quán)力，這種行政權(quán)力使用人單位有畏懼心理，在勞動(dòng)監(jiān)察部門的責(zé)令下，勞動(dòng)者的權(quán)益比較容易得到實(shí)現(xiàn)。在勞動(dòng)監(jiān)察部門還解決不了問(wèn)題的情況下，農(nóng)民工可以進(jìn)一步通過(guò)勞動(dòng)仲裁和司法訴訟來(lái)維護(hù)自身的權(quán)利。這樣在選擇上從一定程度上形成了調(diào)解、勞動(dòng)監(jiān)察、仲裁和訴訟的先后順序，這也正是這四者準(zhǔn)入以及操作難度的位階順序。同時(shí)，維權(quán)成本、法律約束力也是依次由低到高。

四、農(nóng)民工維權(quán)對(duì)策

針對(duì)一部分對(duì)農(nóng)民工維權(quán)艱難的原因分析，解析用人單位對(duì)農(nóng)民工的侵權(quán)行為，要想有效保障農(nóng)民工合法權(quán)益，則應(yīng)著手進(jìn)行以下改革，以解農(nóng)民工權(quán)益嚴(yán)重受損現(xiàn)狀的燃眉之急：一是要強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察的行政執(zhí)法職能，使勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)制的作用能得到充分地發(fā)揮；二是改革勞動(dòng)仲裁機(jī)制，撤銷勞動(dòng)仲裁的前置地位，或把勞動(dòng)仲裁改設(shè)為與訴訟平行的權(quán)利救濟(jì)方式；三是設(shè)立專門的勞動(dòng)法院或勞動(dòng)法庭。與此同時(shí)，應(yīng)完善勞動(dòng)立法和制度建設(shè)，通過(guò)多種途徑提高農(nóng)民工的綜合素質(zhì)。這樣才能既“治標(biāo)”又“治本”，最大化地保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

總之，農(nóng)民工維權(quán)遭遇現(xiàn)實(shí)中的困境，不僅僅是其自身的原因?qū)е?，更多層面是因?yàn)橹贫壬系那啡焙蛨?zhí)行上的不足。政府及有關(guān)部門應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的勞動(dòng)法律法規(guī)及時(shí)予以完善，讓這些制度能夠真正地保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

[1] 張曉霞．農(nóng)民工維權(quán)立法的現(xiàn)狀及原因分析[J]．成都大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（3）．

[2] 段守萬(wàn)．農(nóng)民工維權(quán)法律長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建[J]．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，（31）．

[3] 李曉春．農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制建構(gòu)[J]．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（3）．