項賢國 任英欣

（唐山師范學院，河北唐山063000）

現代意義的社會保障制度從誕生之日起即是一種政府行為，政府在現代社會保障制度的構建中發(fā)揮著重要的作用。農村社會保障法律關系中存在政府、農村社會成員等相關主體，政府在農村社會保障法律建設中應當承擔主導作用，引領農村社會保障依法、有序發(fā)展。

一、農村社會保障法制構建中責任主體的厘定

（一）農村社會保障制度中的法律關系分析

法律關系是法律主體依據法律規(guī)范的規(guī)定在實施社會活動中形成的權利和義務關系。農村社會保障法律關系是農村社會保障主體依據社會保障法律規(guī)范在實施社會保障活動中形成的權利和義務關系。研究農村社會保障法制構建的責任主體，必須合理確定政府、社會及農村居民個人在農村社會保障中的權利（力）義務體系[1]。由于農村社會保障主體較多，法律關系比較復雜，故首先應對農村社會保障的法律關系進行剖析。

農村社會保障法律關系中存在政府、農村居民、村集體經濟組織、醫(yī)療機構及服務人員等相關主體，政府包括財政部門和社會保障經辦機構，農村居民與社會保障經辦機構是直接發(fā)生社會保障關系的法律主體，二者是直接社會保障關系。農村居民向社會保障經辦機構繳納部分社會保障費用，符合保障條件時享受相應的社會保障待遇；醫(yī)療機構與農村居民是醫(yī)患關系，醫(yī)療機構為農村居民提供醫(yī)療服務，農村居民通過醫(yī)療機構享受保障待遇；醫(yī)療機構與社會保障經辦機構之間產生社會保障待遇的資金清算關系，農村居民在享受醫(yī)療保險待遇后，醫(yī)療機構與社會保障經辦機構辦理相關資金的結算，由社會保障經辦機構支付農村居民的社會保障待遇。

（二）農村社會保障法律關系主體責任的初步界定

農村社會保障法律關系錯綜復雜，法律主體較多，政府、社會和農村居民應明析各自承擔的法律責任。農村居民是農村社會保障經費的出資人之一，在其能力范圍內應承擔一部分社會保障費用。但由于農業(yè)具有較大的風險性和不確定性，農村居民收入很難確定且變化大，這樣，農村居民承擔責任的能力很有限。農村企業(yè)多為私營，運行機制不規(guī)范，大部分企業(yè)并沒有為農村居民繳納社會保障費用。村集體經濟組織是基層群眾自治組織，負責農村社會保障法制宣傳、代為收取社會保障費用等工作，起中介作用，是連接政府與農村居民的紐帶，如果濫用政府授予的權力將依法承擔責任。醫(yī)療機構及服務人員為農民提供醫(yī)療服務，與社會保險經辦機構辦理涉及農民醫(yī)療保險待遇的資金結算，如果弄虛作假或有其他違法提供醫(yī)療服務的行為則依法承擔相應責任。

政府在農村社會保障法律制度中承擔重要責任。首先，政府應構建農村社會保障法律制度體系，承擔制度供給責任；其次，政府應承擔社會保障資金支撐責任，確保社會保障的經費需求，一般社會保障項目由農民和政府共同承擔費用，對于特定的社會保障項目政府應承擔一定的費用，以滿足農民的基本生存需求；再次，政府應承擔對農村社會保障制度實施的監(jiān)管責任，確保農村社會保障資金的安全運營，防懲農村社會保障制度實施中滋生的腐敗問題，為制度的有效實施保駕護航。

二、不同法域下農村社會保障法律制度中的政府責任

（一）行政法視野下的政府責任

行政法調整行政機關與行政相對人之間形成的行政管理關系，行政法作為架構國家機構的基本法律，以維護國家利益為其價值本位[2]。在我國傳統(tǒng)計劃經濟體制下，農村社會保障的運行主要依靠行政決定來實施和監(jiān)管，構建的農村社會保障制度具有濃厚的行政法屬性，政府頒布的農村社會保障政策和法規(guī)多是基于政治因素考慮，出發(fā)點在于維護政治穩(wěn)定，保障人民政權地位不動搖。這反映了國家行政權在社會生活中的極度膨脹。

基于行政法的調整對象和立法價值，筆者認為，政府責任在構建農村社會保障法制中有顯著的特點。一方面，具有一定的合理性和功效性，通過現行新型農村合作醫(yī)療保險和農村社會養(yǎng)老保險制度的推行，可以肯定，先由政府運用行政權力頒布行政命令，后由政府推動，在國家維護農村社會穩(wěn)定、確保農業(yè)生產有序進行和保護農民最大利益這一“三農”政策指引下，安撫了廣大農村居民的心，穩(wěn)定了政治形勢，雖具有極強的功利性，但政府推行的農村社會保障政策也取得了一定的成效。不過這種急功近利的行政決策，缺乏系統(tǒng)的制度設計，是短期的過渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正將會帶來嚴重的不利后果。另一方面，農村社會保障的行政法屬性過濃，政府在實施農村社會保障政策過程中過度運用行政權力，使農村社會保障的本質屬性被異化了，構建農村社會保障重在保障農村居民的生存權，而不是擴張行政權力的范圍。

（二）經濟法視野下的政府責任

經濟法調整國家在干預本國經濟活動的過程中產生的特定經濟關系，具體包括市場監(jiān)管關系和宏觀調控關系等?，F代經濟法是彌補市場缺陷之法，社會整體利益本位是經濟法目標價值的核心，公平和效率是經濟法目標價值的永恒追求?，F代社會保障法是從傳統(tǒng)的農業(yè)社會解體之后，伴隨著產業(yè)革命逐漸產生和發(fā)展的，如英國在十七世紀初頒布了《濟貧法》，標志著現代社會保障法的起源。而經濟法作為國家干預經濟之法，也產生于產業(yè)革命和社會化大生產過程中，與社會保障法的產生動因和法律土壤是相同的，并且早期的社會保障法一直是經濟法的子法，經濟法在市場經濟發(fā)展中居于主導地位，乃積極之法，而社會保障法處于輔助地位，乃消極之法。只是到了后來市場經濟高度發(fā)達時期，社會保障法才從經濟法中割裂出來，標志是美國在1935年頒布的《社會保障法》。

我國目前的農村工作主要是發(fā)展農村經濟，增加農村居民收入，改善農村居民的生存環(huán)境。這必然要依靠經濟法功能的發(fā)揮，政府運用經濟法干預農村經濟活動，保障和促進農村市場經濟的形成、壯大。因此，農村社會保障法應作為經濟法的子法，作為政府發(fā)展農村經濟的配套法律規(guī)范，是農村經濟發(fā)展的穩(wěn)定器?；诮洕ㄒ曇?，筆者認為，政府在構建農村社會保障法制中應起干預作用，即農村社會保障法制的構筑和發(fā)展必須服從經濟法的價值追求，包括工具性價值和目的性價值。經濟法的工具性價值是公平、效率與安全，目的性價值是可持續(xù)性發(fā)展[3]，則農村社會保障制度的構建應服從經濟公平、安全和效率的需要，服從于社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，政府只應承擔適度的責任。

（三）社會法視野下的政府責任

社會法是從經濟法中脫胎而來的，它調整與社會政策有關的以社會本位為核心的一類法律關系及其運行中所產生的社會現象[4]。社會法概念是在2001年九屆全國人大四次會議上正式提出的，學者們逐漸把社會法從經濟法中獨立出來，直至教育部正式將社會法作為法學專業(yè)的必修基礎課程，標志著社會法與經濟法、民法、行政法等部門法并駕齊驅，成為社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分。

社會法的提出對農村社會保障的發(fā)展具有重要意義，它使農村社會保障從“國家主導型”到“市場經濟型”再到“社會型”演變，使農村社會保障發(fā)展模式從“救濟撫恤的恩賜式”到“配套發(fā)展的市場經濟式”，再到“基本的社會權利式”發(fā)展[3]，若農村社會保障制度的構建遵循“基本的社會權利式”，則可以突破制度構建中的諸多瓶頸，如資金籌集、待遇分享、制度運行等遇到的障礙。

基于社會法視野，政府在構建農村社會保障法制中必須履行相應的義務，全面介入和干預農村社會保障領域，對農村區(qū)域弱勢群體進行傾斜式保護，通過國民收入分配和再分配過程實現社會公平的價值追求，切實保障農村居民最基本的生存權，把滿足農村居民的生存權作為法定義務，要求政府通過社會分配制度承擔其對農村居民的責任。

三、政府責任在農村社會保障法律制度中的越位與失位

（一）政府責任的越位

基于行政法視域，我國現行農村社會保障模式仍受到傳統(tǒng)計劃經濟體制的影響，政府居于絕對主導和控制地位，體現為農村社會保障制度的推行以國家的決策形式發(fā)布。如前文所述，政府充分擴張行政權力，依據行政法推動農村社會保障制度的實施。政府先是批準農村社會保障試點地區(qū)，然后推廣實施，政府決策的動機是促進“三農”發(fā)展，保障國家政治穩(wěn)定，維護統(tǒng)治者政權。這導致政府責任在農村社會保障制度構建時越位，越俎代庖，政府包攬了一切，用行政命令取代立法，這嚴重違背了社會主義法治理念，造成了一系列弊端，如農村社會保障立法滯后，制度不規(guī)范，各地執(zhí)行的社會保障制度不統(tǒng)一，強制性、透明性、權威性不高。

農村社會保障水平并非越高越好，而應維持在一個適當的水平，它既要保障農村居民最基本的生存權，又要激發(fā)其參加勞動的積極性，避免形成惰性。政府介入社會保障的類型有三類：政府包辦型、政府主導型和政府不干預型[5]，政府包辦型是在經濟高度發(fā)達國家實施的福利保障模式，在我國現階段實施的農村最低生活保障、農村五保供養(yǎng)、農村養(yǎng)老保險中有部分包辦之嫌，這不利于提高保障效率，有損社會公平。因此，農村社會保障制度構建中政府應承擔一定的責任，但責任越位會引發(fā)諸多社會問題。

（二）政府責任的失位

越位是政府本不應該介入而介入，失位則是政府本該介入而不介入，政府責任越位會制約農村社會保障的發(fā)展，而政府責任失位同樣不利于農村社會保障制度的實施。政府責任在農村社會保障構建中的失位主要表現在：首先，是立法失位。迄今，政府制定的唯一一部社會保障法——《社會保險法》中詳盡規(guī)定了城鎮(zhèn)居民的社會保險制度，而農村居民社會保險制度則只是簡單提及并授權國務院另行規(guī)定，國務院又沒有系統(tǒng)的規(guī)定，這導致現行農村社會保障制度是在無“法”的狀態(tài)下構建和實施的。其次，資金失位?，F行農村養(yǎng)老和醫(yī)療保障都是在農村居民本人自愿交費時才享受待遇，而農村居民收入差距較大，收入水平較低，這容易導致保障范圍不能真正實現全覆蓋，所以各地公布的參保率均沒有到100%，這不利于社會保障制度價值的實現。再次，監(jiān)管失位。農村社會保障構建是一個復雜的工程，需要政府有力地監(jiān)管整個制度的運行，實際上政府在監(jiān)管中嚴重失位，如“社會保障年檢”形同虛設，社會保障資金管理混亂，政府挪用社會保障費用等現象普遍存在。

政府責任失位，使得農村社會保障構建時遇到了很多困境，現實中農村社會保障法制不規(guī)范，法律位階較低，地區(qū)間差異性較大。

四、農村社會保障法律制度構建中政府責任的合理定位

從社會法視域觀察，在現行農村社會保障法制構建中，政府是首要的責任主體，但不是唯一的責任主體，政府、企業(yè)、社會和農村居民應該合理分工、各司其職，形成“四位一體”良性互動的農村社會保障法制發(fā)展模式。據此，應對政府在構建農村社會保障法制中的責任進行合理的定位。

（一）法制構建責任

我國現行農村社會保障制度主要依靠各級政府的政策、文件，時至今日，尚無一部系統(tǒng)完備的社會保障法[6]，現有的關于農村社會保障的法律規(guī)范主要包括：《農村五保供養(yǎng)工作條例》、《關于加快農村社會保障體系建設的意見》、《關于進一步做好新型農村合作醫(yī)療試點工作的指導意見》、《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》等，這顯然與現代農村社會保障的法律價值是不相符的。政策并不是法律，不具有強制執(zhí)行的法律效力，經常受到國家經濟、政治等變化影響，這使得農村社會保障實施中常常無法可依。筆者認為，要建立現代化的農村社會保障法律制度，必須依靠法律，通過立法建立規(guī)范的農村社會保障法制，政府是立法的主體，理應在這方面承擔相應的責任?！稇椃ā返?5條規(guī)定了公民的社會保障權，但我國尚未建立司法審查制度，憲法的依據在農村社會保障制度的構建中淪為空談，政府應當以此為基礎，履行其立法責任，為農村社會保障提供法律依據和行事規(guī)則。

（二）財政支撐責任

資金籌集是農村社會保障的核心問題，現行制度中農村社會保障費用由農村居民和國家共同承擔，農村居民若不繳費則國家不給予補助，其享受不到社會保障待遇。只有在農村居民繳費的情況下才能獲得國家的財政支持，這種無差別的資金籌集模式使得農村社會保障的推行被打了折扣。我國是農業(yè)大國，農業(yè)生產大部分依賴于自然條件，農村居民收入的差別性、波動性較大，現行農村社會保障資金籌集模式務必會使一部分人沒有能力參加社會保障，或者參加社會保障的連續(xù)性得不到保證，這嚴重制約了農村社會保障制度的構建和實施。

農村居民的產品供給為國家經濟的發(fā)展做出了巨大的貢獻，政府在國民收入二次分配時理應對其給予傾斜保護。政府應建立區(qū)別的社會保障資金籌集機制，原則上依然由政府與農村居民共同承擔繳費義務，若農村居民與企業(yè)建立勞動關系，則企業(yè)應依據勞動法和社會保險法為農村居民繳納部分社會保障費用，這方面勞動行政主管部門應加大監(jiān)管力度，規(guī)范農村企業(yè)用工機制。同時，若農村居民沒有與企業(yè)建立勞動關系，又沒有其他收入來源，國家和社會應共同分擔農村居民的繳費義務，這需要建立完善的審核制度，真正使沒有能力的農村居民能夠參加社會保障，又避免制度漏洞，防止極個別不勞而獲的現象。對此國外有立法例，如日本建立的農民基礎養(yǎng)老金制度，對低收入者免除其繳費義務?？傊?，政府應承擔農村社會保障法制構建中的財政支撐責任。

（三）監(jiān)督管理責任

政府應履行在農村社會保障法制構建中的監(jiān)督管理責任，理順和統(tǒng)一農村社會保障的實施機構和運行管理組織，規(guī)范社會保障經辦機構的職能，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角設立社會保障管理機構，防止多頭監(jiān)管和相互推諉，建立健全農村社會保障服務所，統(tǒng)一歸口管理農村社會保障事宜。

建立農村社會保障監(jiān)督制約機制，從法律上設定農村社會保障的監(jiān)督手段。首先，建立審計監(jiān)督，對農村社會保障資金的籌集、使用、運營進行審計監(jiān)督，對社會保障經辦機構進行定期審計，并公布審計結果，發(fā)現違法行為及時移交司法機關處理。其次，確立社會監(jiān)督渠道，現行農村社會保障制度下農村居民繳費后很難知道其資金去向，更談不上對運營的監(jiān)督，因此，應充分保障其知情權，利用農村居民、新聞媒體、社團組織建立社會監(jiān)督機制。

[1] 朱楠．關于中國農村社會保障的責任主體分析[J]．商洛學院學報，2007，（9）．

[2] 章劍生．現代行政程序的成因和功能分析[J]．中國法學，2001，（1）．

[3] 趙新龍．論農村社會保障法律屬性之演進[J]．安徽大學法律評論，2009，（1）．

[4] 王為農，吳謙．社會法的基本問題：概念與特征[J]．財經問題研究，2002，（11）．

[5] 陳少暉．農村社會保障：制度缺陷與政府責任[J]．福建師范大學學報，2004，（4）．

[6] 柴瑞娟．我國農村社會保障構建困境與求解之道[J]．社會科學家，2011，（5）．