艾永明

官員問責:秦律的規(guī)范及其評析

艾永明*

法家關于官員問責有獨到的見解和認識，在此理論指導下，秦構建了較為完備的官員問責制度。秦律中關于官吏責任的認定，官吏問責的處理都有具體、詳密的規(guī)定。秦代官員問責的理論和制度具有頗多合理因素，在中國古代具有較高的地位，對于建構和完善我國當代官員問責制度也有一定的借鑒和啟示意義。但是，秦代官員問責只是對君主和朝廷負責，沒有向民眾負責的理念和制度，因此，秦沒有也不可能有真正的政府問責制度。

官員問責 秦律 循名責實 問責認定 問責處理

按照現(xiàn)代憲政理論，健全的政府問責制是法治社會的一個重要標志。從內(nèi)涵和性質(zhì)上分析，政府問責與官員問責具有很大的區(qū)別;有政府問責必有官員問責，而有官員問責不一定有政府問責。但是，官員問責是政府問責的重要內(nèi)容和必要條件。由于歷史和時代的制約，中國古代只有官員問責而無政府問責。但是，研究中國古代的官員問責制度，對于我們今天認識和建立完善的政府問責制度也有一定的借鑒和啟發(fā)意義。早在2500年前，秦奉行全面的以法治國思想，對官員問責尤為重視，其規(guī)范和制度十分健全，在中國歷代王朝中較有代表意義，本文試對秦的官員問責制作一簡略的探討和分析。

一、秦代建立官員問責制的主要理論

秦以法家理論作為治國的指導思想，法家對于吏治有全面和獨到的見解和論述，其中對構建官員問責制度的必要性、主要依據(jù)和原則作了清楚的闡明。

(一)官員問責是治國理政的樞紐環(huán)節(jié)

在中國古代，社會成員分為君、臣、民三類，其中臣是關鍵，是樞紐，君主的職責是制定健全的立法，嚴厲督責官員予以推行:“人主者，守法責成以立功者也?！薄?〕《韓非子·外儲說右下》。韓非以“搖木”、“張綱”和“救火”為例形象地剖析了官吏的特殊作用:“搖木者一一攝其葉則勞而不遍，左右拊其本而葉遍搖矣……善張網(wǎng)者引其綱，不一一攝萬目而后得，一一攝萬目而后得，則是勞而難，引其綱而魚己囊矣。”又如救火，官吏若提壺而為之，“則一人之用也”;若操鞭箠而督使人，則“制萬夫”也?？梢?，官吏猶木之本、網(wǎng)之綱，治官猶引綱，制吏猶張目。所以，“圣人不親細民，明主不躬小事”;“圣人治吏不治民”?！?〕《韓非子·外儲說右下》。

(二)官員問責是維系君臣關系的必由途徑

君臣協(xié)力是治理社會的根本，維系君臣關系是治理社會的核心問題。那么，君臣之間是什么關系?法家依據(jù)好利惡害的人性論斷言，君臣之間決沒有親情關系，也沒有忠誠關系，而是一種“主賣官爵，臣賣智力”〔3〕《韓非子·外儲說右下》。的互市關系和交換關系。韓非說的非常明白:“臣盡死力與君市，君垂爵祿以與臣市，君臣之際，非父子之親也，計數(shù)之所出也?！薄?〕《韓非子·難一》。依據(jù)這種理論，韓非特別指出臣和則害君，臣不和則利君:“朋黨相和，臣下得合眾，則人主孤;群臣公舉，下不相和，則人主明?！薄?〕《韓非子·外儲說右下》。

由于君臣之間是一種具有不同利益訴求的對立關系，君主要真正有效地掌控臣下，必須恃勢而不恃信、恃術而不恃信、恃法而不恃信。韓非指出:“君通于不仁，臣通于不忠，則可以王矣。”〔6〕《韓非子·外儲說右下》。也就是說，只有君知不溫情，臣知盡職而非忠君，才可以王天下。所以，對官吏嚴加問責，是君主出賣官爵以后的應有權力，同時也能使官吏之間相互督責而不相協(xié)和，從而有利于君主操控臣下。

(三)官吏問責是實施“循名責實”方針的需要

名實關系是先秦名家討論的一個中心論題，強調(diào)應根據(jù)事物的名稱或名義考察其實際內(nèi)容，做到名實相符。法家十分重視這一理論，將其作為立法和司法的一項重要原則。

法家的“循名責實”理論貫穿于吏治的全部環(huán)節(jié)，其中最主要的是以下兩個方面。

第一，因能而授官。任用官吏必須以具有相應的才能作為前提，法家對此有詳細論述。一是有能才能授官，這是因能授官的基本要求。二是要求按才能高下授予高低不等之官爵。三是要求有什么能授什么官，以專門之能授予相應之官。

第二，因績而賞罰。商鞅認為，官吏有功必有賞、有罪必有罰，才能體現(xiàn)吏治中的公平原則，使官員盡職盡責:“論榮(勞)舉功以任之，則上下之稱平。上下之稱平，則臣得盡其力，而主得專其柄?！薄?〕《商君書·祘地》。

(四)官吏問責只有依靠嚴厲的法律才能實現(xiàn)

法家認為，人的本性是“好利惡害”，這種人性是每個人與生俱有而且在后天也不可改變的。君主治理社會唯一正確的選擇是根據(jù)人性因勢利導，用賞引導人們的“好利”之心，用罰遏制人們的“惡害”之心。商鞅說:“人生而有好惡，故民可治也。人君不可以不審好惡，好惡者賞罰之本也，夫人情好爵祿而惡刑罰，人君設二者以御民之志，而立所欲焉?！薄?〕《商君書·錯法》。對于官吏問責，其方法也同樣如此，君主決不能寄希望于仁、義和道德說教:“爵祿生于功，誅罰生于罪，臣明于此，則盡死力而非忠君也。”〔9〕《韓非子·外儲說右下》。

二、秦律規(guī)范官吏問責的架構和內(nèi)容

基于上述關于官吏問責的認識和理論，秦律構建了十分嚴密的官吏問責制度，其體系之完備，內(nèi)容之詳細，在中國古代歷朝法律中是較為突出的。

(一)官吏責任的認定

根據(jù)秦律的規(guī)定，官吏被提起問責的原因較為多樣，主要有以下三種情形。

1.因官吏本人違令而被問責

具體而言，秦律規(guī)定的因官吏本人未能達到法令要求而被問責的情形主要有以下三類。

第一，因官吏能力不勝任而被問責。如前所述，法家以“因能授官”作為任用官吏的重要前提，因此秦律明確規(guī)定，如果官吏已被任用，但在實踐中發(fā)現(xiàn)其并不具備勝任該項職務的能力，就要被提起問責?！冻袈伞芬?guī)定:“發(fā)弩嗇夫射不中，貲二甲，免，嗇夫任之。駕騶除四歲，不能駕御，貲教者一盾，免，償四歲徭戍?！薄?0〕《睡虎地秦墓竹簡·除吏律》，文物出版社1978年版，第128頁。也就是說，發(fā)弩嗇夫“射不中”就應被免職而由嗇夫另外任命，駕騶任用四年仍不能“駕御”，其本人被免，并補服四年內(nèi)應服之徭役，負責教練之人亦需罰一盾。發(fā)弩嗇夫和駕騶的職位是很低的，對他們的要求如此嚴格，對其他官吏因能力不具備的問責必定更受重視。

第二，因官吏玩忽職守而被問責。秦始皇曾說:“治道運行，諸產(chǎn)得宜，皆有法式。”〔11〕《史記·秦始皇本紀》。秦律的一個顯著特點是對各個機構、各級官吏和各類官吏明確地規(guī)定了職責義務，他們既有所有機構和所有官吏應共同履行的職責，也有各個機構和各個官員具體遵守的專門職責，每個官員都應恪盡職責，如有玩忽職守，都會被提起問責。

第三，因故意違法犯罪而被問責。利用職務之便徇私枉法，毫無疑問這是官吏被問責中最嚴重的情形?！斗纱饐枴访鞔_記載:“嗇夫不以官為事，以奸為事，論何也?當遷?！薄?2〕《睡虎地秦墓竹簡·法律答問》，文物出版社1978年版，第177頁。嗇夫這種官員不認真履行和完成自己的各項職責，相反專門從事不法行為，就要被流放。秦律對于官吏“以奸為事”的問責規(guī)定十分周全。譬如，嚴禁官吏的貪污行為?！斗纱饐枴芬?guī)定:“府中公金錢私貸用之，與盜同法。”〔13〕《睡虎地秦墓竹簡·法律答問》，文物出版社1978年版，第165頁。官吏私自借用公家金錢與盜竊同論，對于明目張膽的貪污行為的處罰就必定要重得多。

2.因他人違反法令而被連帶問責

在有些情況下，秦的官吏不是因為自身行為被問責，而是因為他人的違法行為而受到處罰，這種情形主要是由連坐制度引發(fā)的。商鞅變法時全面推行連坐法，包括親屬連坐、什伍連坐和職務連坐等，其中職務連坐是對官吏的一種特殊約束，目的是讓他們互相監(jiān)督和糾舉。職務連坐的重點是處罰各級長官的責任，上級長官對下級官員違法犯罪若知而不論，或監(jiān)督失職，其處罰已見上述。除此之外，值得注意的是，秦律還記載一種情形，即同一官府中一人犯罪，其他官吏也被連坐?！缎伞酚幸粭l說:“其吏主者坐以貲、誶如官嗇夫。其他冗吏、令史掾計者、及都倉、庫、田、亭嗇夫坐其離官屬于鄉(xiāng)者”，〔14〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第124頁。可見，主管其事的官吏(主吏)違法受罰，其他官吏(冗吏、令史掾等)都要被追究一定的責任。這種情形下官吏被連帶問責，純粹是因他人的違法行為而引起的。

3.官府集體違法的問責

在很多情況下，玩忽職守的違法行為不是由某個或某些官吏的行為所導致，而是由官府集體的違誤造成，這種情況下雖然不能直接明確地認定某人的責任，對此秦律基本采用以下兩種互相補充的方法予以問責追究。

一是由該官府的主管官員承擔責任，這是秦律對官府集體玩忽職守進行問責追究的首選方法，所以在秦律十分常見，如《效律》規(guī)定:“官府藏皮革，數(shù)煬風之。有蠹突者，貲官嗇夫一甲。”〔15〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第79頁。又有官府大的器物標記編號與簿籍不合，罰該府官嗇夫一盾?！?6〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第113頁。

二是由該官府成員共同承擔責任，這往往是第一種方法的補充，即在追究主管官員的責任后還不足于消除后果和彌補損失，就往往再向官府全體成員問責?！肚芈墒朔N·效》規(guī)定，糧倉漏雨而爛壞糧食，“其不可食者不盈百石以下，誶官嗇夫;百石以上到千石，貲官嗇夫一甲;過千石以上，貲官嗇夫二甲;令官嗇夫、冗吏共償敗禾粟。”〔17〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第120頁?！缎伞芬?guī)定:“官嗇夫、冗吏皆共償不備之貨而入贏?！薄?8〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第121頁。這就是要求官府長官和眾吏共同賠償腐壞的糧食和不足的財貨。

(二)官吏責任的處理

秦律對于官吏責任規(guī)定了名目繁多的處理方式，這些處理方式實際上包括了今天意義上的刑事處罰、行政處分和經(jīng)濟賠償?shù)雀鱾€類型。但是，為了體現(xiàn)和反映秦律的本來情形，這里仍以秦律規(guī)定的處理方式予以敘述，而不是套用現(xiàn)代方法將其分為刑事處罰、行政處分和經(jīng)濟賠償?shù)姆绞郊右詺w納和敘述。

1.官吏責任的處罰方式

秦律規(guī)定的官吏責任的處罰方式大致分為以下五類。

第一，訓誡。對于情節(jié)和責任比較輕微的行為，秦律規(guī)定適用“誶”的處罰。如倉庫有兩個以下鼠洞，誶倉庫負責官吏;將故意傷人罪錯判為斗毆傷人罪，誶其審判官吏。

第二，經(jīng)濟懲罰。秦律對官吏責任的經(jīng)濟懲罰主要有兩種方式。一是貲。秦的貲刑名目繁多，對官吏主要使用貲甲和貲盾。從睡虎地秦簡看，秦對官吏大量適用貲刑，貲盾和貲甲共有103條之多。官吏罰金必須如數(shù)交納，如因貧困交不起罰金，法律有明確的追償辦法:“貧窶無以償者，稍減其秩、月食以嘗之，弗得居;其免也，令以律居之?！薄?9〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·金布》，文物出版社1978年版，第63頁。也就是說，對于現(xiàn)在任職的官吏，應按月從俸祿和口糧中扣除;對于已免職而沒有職務的官吏依法強制勞作以償還罰金。凡罰金必須在當年交清，否則依律論處?！捌鋫愀矣鈿q，逾歲而弗入及不如令者，皆以律論之。”〔20〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·金布》，文物出版社1978年版，第61、62頁。二是賠償。官吏因沒有履行職責而造成官府的經(jīng)濟損失，官吏在受到其他處罰的同時，往往要賠償相關損失。如會計賬目與實物不相符合超過660錢以上，貲官嗇夫，并“復責其出也”?！?1〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第125頁。

第三，職務處分。秦律對問責官吏的職務處分主要有免和廢兩種方式。免，即免除官職。官吏如不能勝任，往往即被免職。其他違法行為也可能受其處分，如縣尉隱匿壯丁為弟子逃避兵役，“貲二甲，免”?！?2〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第131頁。廢，即開除官籍，類似后世之除名，這是一種比較嚴厲的處罰。如聽命書不起立致敬、冒領軍糧、供應武器不合格、訓練軍馬不合格等等，有關官吏都受到廢刑。值得注意的是，廢與免有著很大的不同，免官之人可以重新任官，如“官嗇夫免，復為嗇夫?！薄?3〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·金布》，文物出版社1978年版，第62頁。而廢官之人不得重新任官，任用廢官是一種違法行為:“任廢官者為吏，貲二甲?！薄?4〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第127頁。

第四，身體刑。身體刑是秦刑罰體系中的重要組成部分，它主要包括恥辱刑、笞和肉刑，這些處罰適用十分廣泛，同樣也用于官吏責任的追究。耐(剃光鬢毛)是一種主要的恥辱刑，它常用于處罰責任官吏，如“偽聽命書，廢弗行，耐為候?！薄?5〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第129頁?！安度讼嘁普咭允芫粽摺?，即用官吏捕得的犯人騙取爵位，處于耐?！?6〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第147頁。又如笞刑，在耕牛飼養(yǎng)考核中落后的里典要笞三十?！?7〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·廄苑律》，文物出版社1978年版，第30頁。至于肉刑，秦以法家學說為指導，官吏不會因其身份而不受其處罰，如官吏行賄一錢，便要受到黥刑等處罰。

第五，徒刑、流刑和死刑。這些刑罰適用于嚴重的職務犯罪，其中徒刑和流刑運用較多。如任用弟子“不審”，處于候的徒刑?！?8〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第130頁。官員行賄受財，要處于城旦的徒刑。如大夫違令斬首、私自挪用官府交通工具以及嗇夫以奸為事等，如上文所述，皆要受到遷刑處罰。至于死刑，從現(xiàn)有史料看，秦時官吏往往因嚴重的政治性犯罪而被處死。

需要指出的是，上述五類處罰方式的適用可以分為兩種，即單獨適用和合并適用。合并適用情形十分廣泛，官吏被問責時往往同時受到多種處罰，其中最為常見的是，貲與其他處罰合并適用、免與其他處罰合并適用和廢與其他處罰合并適用。

2.官吏責任的處罰原則

從睡虎地秦簡分析，秦律對官吏責任的處罰主要遵循以下兩項原則。

第一，根據(jù)違法后果的輕重決定處罰?！缎伞?“數(shù)而贏、不備，值百一十錢以到二百廿錢，誶官嗇夫;過二百廿錢以到千一百錢，貲官嗇夫一盾;過千一百錢以到二千二百錢，貲官嗇夫一甲;過二千二百錢以上，貲官嗇夫二甲?！薄?9〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第115、116頁。也就是說，清點物品數(shù)目而有超過或不足的情形，必須根據(jù)具體的損失情況分別輕重等級，作出相應的處罰。類似的這種具體的處罰細則規(guī)定在《效律》中屢屢出現(xiàn)?！?0〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第112-126頁。

第二，根據(jù)責任關系的遠近程度決定處罰。《效律》:“官嗇夫貲二甲，令、丞貲一甲;官嗇夫貲一甲，令、丞貲一盾。其吏主者坐以貲、誶如官嗇夫。其它冗吏、令史掾計者，及都倉、庫、田、亭嗇夫作其離官屬于鄉(xiāng)者，如令、丞?！薄?1〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第123、124頁?？梢姡俑膯莘蚴侵苯迂熑稳?，令、丞是相對的間接責任人，故前者的處罰要重于后者;主管其事的吏與嗇夫一樣是直接責任人，其他冗吏等是間接責任人，故前者的處罰也要重于后者。

三、結語

秦代的官員問責制度已經(jīng)相當完備，其中包括許多合理因素和成功經(jīng)驗，主要表現(xiàn)為如下三點。

第一，“循名責實”理論在很大程度上揭示了官員問責制具有普遍的必要性和實施價值。法家認為，“循名責實”是吏治的一項基本原則，也是構建官吏問責制的主要依據(jù)。根據(jù)法家的精心設計，“循名責實”被全面地落實和體現(xiàn)在官員選拔、官員任用、官員考核、官員賞罰等各個環(huán)節(jié)。法家的這一理論是非常深刻的，它不僅直接指導建立了秦的官員問責制，而且也是以后歷朝歷代這一制度的主要理論，其意義和價值在今天仍然沒有過時。因為，“循名責實”的核心要求是職務與責任、權力與義務相一致，這種相一致不僅適用于古代，也適用于近代和現(xiàn)代，它是公共管理活動中必須堅持的一項普遍原則。換言之，實施公共管理必須遵照“循名責實”，遵照“循名責實”必須建立官員問責制。

第二，官員問責有章可循、有規(guī)可依。法家認為，官員問責不能寄希望于道德說教，而必須依靠嚴明的法律，以法治吏是唯一正確和有效的選擇。因此，秦十分重視建立官員問責的法律體系。這一法律體系大致可以分為兩個部分。一是明確規(guī)定官員的職責義務，這是問責的前提和基礎，秦有大量的行政法律，其中對各個行政機構和官員應該做什么、不應該做什么，應該怎樣做、不應該怎樣做都有清楚的規(guī)范。二是明確規(guī)定沒有依法履行職責義務后的追究和處罰。從一般意義上分析，問責制度是一個設責、問責和負責相結合的配套系統(tǒng)，包括事前、事中和事后各個環(huán)節(jié)。從秦律的規(guī)定看，這些環(huán)節(jié)和系統(tǒng)已經(jīng)基本涵蓋。

第三，秦的官員問責的制度設計已經(jīng)達到了較為嚴密的程度，許多立法和規(guī)定反映出秦對官員問責已有較為深刻的認識和豐富的經(jīng)驗積累。例如，秦律已明確規(guī)定官員違犯法令包括不當作為之“犯令”和不當不作為之“廢令”兩種情形，這顯然是一條成熟的立法經(jīng)驗。又如，官吏因能力而不能勝任在實踐中是比較復雜和難于明確認定的，但為了嚴明賞罰，秦律仍將其作為問責的重要對象，并且制訂了一系列具體和明晰的考核規(guī)定。也就是說，秦的官員問責制不僅治奸、治貪，而且也治庸、治懶，這一內(nèi)容較好地體現(xiàn)了官員問責的性質(zhì)和特點，并且對于完善官員問責制度起到了重要的作用。

秦的官員問責制也存在著諸多缺陷，這些缺陷從另一方面為我們提供了有益的啟迪和寶貴的教訓。

第一，就指導理論而言，建立和實施官員問責制的根本目的是為了保證君主掌控百官，是向君主和朝廷負責。法家依據(jù)好利惡害的人性論，認為君臣關系是主奴關系，也是利益交換的買賣關系，君要治理社會，首先必須治理百官，而治理百官不能依靠忠信，只能恃勢、恃術、恃法。從根本上說，官員問責制是君主御臣的一種辦法;在韓非那里，“循名責實”是作為君主御臣之“術”的重要內(nèi)容而提出的。所以，秦的官員問責制在本質(zhì)上存在著致命的缺陷。這種制度雖然在客觀上有利于民、有利于社會，但根本上不是對民負責、對社會負責，而充其量僅僅是為了防止激化官民矛盾而導致官逼民反，這一致命缺陷是君主專制制度下官員問責所必然具有的顯著特征，也是其不可能得以真正完善的根源所在。

第二，立法過于細密具體和機械呆板。法家十分迷信和夸大法律的作用，過分強調(diào)治理國家必須“皆有法式”，將很多不該由法律管轄的事務統(tǒng)統(tǒng)納入法律領域，導致立法“繁于秋荼”、“密于凝脂”。這種缺陷在官員問責制中也有很清楚的表現(xiàn)。一是法律規(guī)定過分瑣細。如《法律答問》規(guī)定:“實官戶關不致，容指若抉，廷行事貲一甲”;“實官戶扇不致，禾稼能出，廷行事貲一甲”;倉有“鼠穴三以上貲一盾”?！?2〕《睡虎地秦墓竹簡·法律答問》，文物出版社1978年版，第215、216頁。倉房門閂不緊密，可以容下手指或用以撬動的器具，或者谷物能從里面漏出，倉房里有三個鼠洞，如此細微的情節(jié)，具體負責的官吏就要分別受到貲刑。二是法律規(guī)定呈現(xiàn)機械呆板的傾向。韓非認為，官吏的承諾是考核的一個依據(jù)，官吏的功既不能小于承諾，也不能大于承諾，小于和大于承諾都要受罰:“故群臣真言大而功小者則罰;非罰小功也，罰功不當名也。群臣其言小而功大者亦罰，非不悅于大功也，以為不當名也，害甚于有大功，故罰。”〔33〕《韓非子·二柄》。秦官員問責制中立法過于細密和呆板，必然使法律難于掌握和操作，從而嚴重影響實施效果。同時也會使官員養(yǎng)成機械恪守條規(guī)的陋習，不利于官員在行政活動中發(fā)揮能動性和開拓性。

第三，問責過于苛刻而侵害官員的基本權利?！白鹁俺肌笔欠覍W說的一個重要特征，秦的官員問責制是為了維護君主的權勢，因此其制度設計自然地偏重于君主的利益而輕視官員的權利。例如，在各種官吏連坐中，有些是很合理的(如上級官因下屬違法而連坐等)，有些則是不合理的(如同一官府中一人犯法連及他人，或官府集體違法，有時全體官吏共同承擔而不論其有無具體責任等)。韓非還有一個極端的主張，為了保證官吏切實履行自己的義務，應以他們的親屬為人質(zhì):“明君之蓄其臣也，盡之以法，質(zhì)之以備”;〔34〕《韓非子·愛臣》?！坝H戚妻子，質(zhì)也”。〔35〕《韓非子·八經(jīng)》。雖然在已發(fā)現(xiàn)的秦律中尚未見到這一主張的具體條文，但官吏連坐等規(guī)定在很大程度上反映了這種主張的精神。官員問責制必須建立，也必須嚴格，但也應該注意維護官員的基本權利，而這在中國古代是不容易做到的。

*艾永明，蘇州大學王健法學院教授，博士生導師。

(責任編輯:陳靈海)